天然气产业的规制与改革研究，本文主要内容关键词为：天然气论文,规制论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F407.22文献标识码：A文章编号：1008—7699（2004）01—0098—04
一、引言
通常意义上的规制（regulation），是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为。经济性规制是政府对公有企业实行的最重要的规制，它指的是在自然垄断和存在信息偏差的领域，主要是为了防止发生资源配置低效和确保利用者的公平利用，政府用法律权限，通过认可和许可手段对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等行为加以规制（植草益，1992）。[1]
经济学对规制理论和经验的研究，最早集中于考察某些特殊产业的价格和进入的控制上。这些产业包括：公用事业（电力、管道运输）、通讯、交通（公路货运、铁路、航空）。这种规制被称为“老式”的规制。直到1970年，[2]大部分早期的规制文献都将焦点放在自然垄断产业的规制上。卡恩（Kahn，1970）曾在其经典教科书中将自然垄断产业视为“竞争性市场模型明显不能描述或甚至无从描述”的经济。传统的自然垄断产业的内涵主要是指具有规模经济、资源稀缺性、网络性，范围经济效益及固定成本沉淀性的产业。后来，鲍莫尔（Baumol，W.J.and W.E.Oats，1975）[3]等人提出了自然垄断行业的成本弱增性（Subadditivity）概念，进一步丰富了自然垄断产业的内涵。
对于天然气产业而言，长期以来，政府基于其是自然垄断性产业的认识，对该产业进行高度的经济规制，但规制的结果导致天然气产业缺乏公平竞争的市场环境以及独立、统一、透明、公平的法律框架（王俊豪，1999）。[4]为此，我们有必要对天然气产业的性质进行重新认识，在此基础上总结政府规制的绩效，并提出改革的思路。
二、天然气产业的经济特性
目前，国内尚无对天然气产业的自然垄断性的实证研究。对天然气产业性质的定性的争论，有两种观点。一种观点认为天然气产业是自然垄断性产业，另一种观点则认为天然气产业是竞争性产业。
（一）垄断论
天然气产业是自然垄断性产业的观点基于以下认识：（1）天然气是稀缺资源。相对于需求而言，天然气不仅地理分布不均，而且极为短缺；（2）石油及天然气的管输是以网络供应系统为存在基础的，油气的生产和配送随着需求量的增大和规模扩大，固定成本相应降低，从而收到网络供应系统的规模经济效应；（3）天然气产业具有很强的范围经济效益性，即在天然气产业实行上下游一体化联合生产比进行单独生产有较低成本。（4）资产的沉淀成本（sunk cost）高。石油天然气产业资产专用性强，使用周期长，退出时大量的资产难以转作他用，这时，投入的资本不能完全收回，导致沉淀成本高，由此，形成了较高的进入壁垒（张昕竹，让·拉丰，安·易斯塔什，2000）。[5]
正是基于对天然气产业上述技术经济特点的认识，人们得出结论，天然气产业是自然垄断性产业，应加强政府规制。
（二）竞争论
认为天然气产业是竞争性产业的认识重要基于以下原因：（1）天然气资源虽稀缺，但资源分布面广、潜在市场大，从动态的观点看，市场规模完全支持多家公司的存在；（2）天然气产业包括油气资源的勘探、开发、储运、工程技术服务、销售等环节，这些生产环节多属于竞争性。（3）更为重要的一点是天然气产业面临着与潜在进入者、消费者、替代品、供方企业的竞争。来自于国际国内潜在进入者的威胁对天然气产业提出了限价、让利等要求，并左右着现有天然气企业的投资决策行为，使其为阻止进入进行投资；卖方的竞争能力影响现有天然气企业的固定资本及其他投入，从而影响其利润；买方要求高质量、低成本的服务，这种竞争能力影响企业的价格行为、技术创新行为。煤炭、电力、核能等替代品“取而代之”的威胁，也影响现有企业的营销、价格、创新行为。在此竞争激烈的环境下，天然气产业不可能做到“独善其身”。正是基于上述认识，其结论为：天然气产业是竞争性产业，应放松政府规制（王俊豪，1999）。
综合上述两种观点，笔者认为，天然气产业既不是纯粹的自然垄断性产业，也不是纯粹的竞争性产业。从总体而言，天然气产业属于竞争性产业，但从天然气产业的具体业务环节来看，一部分业务又具有自然垄断性的特点。在高度集中统一的计划经济体制下，人为规制的力量使整个天然气产业成为了“自然”垄断性产业，而随着计划经济向市场经济的推进，在天然气产业链中那些具有竞争性特点的业务环节逐渐显出其本来特性。
三、我国天然气产业政府规制现状分析
在中国天然气产业传统的政府规制体制下，天然气产业的主要业务是由中央政府垄断经营的。这种高度政企合一的政府规制体制的主要弊端是：天然气企业没有市场主体地位，当然就没有生产经营的重大决策权；垄断经营使企业缺乏竞争活力；天然气价格的形成机制不能刺激成本效率；相对单一的投资渠道使天然气产业的投资不足。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，天然气产业政府规制改革的步伐逐步加快，但就其现状来说，仍存在不少问题：
（一）政府行政干预过多，缺乏公平竞争的市场环境
目前中国天然气产业基本上还是处于垄断经营状态，虽然通过1998年的产业结构重组，已形成了三大国有石油公司在陆上、海上的勘探开发、管道建设、油气运输及销售领域相互竞争的格局，但由于这种重组是以行政手段实施的，同时采取了部分“模拟”市场体系的划地域而治的改革方案，使三大国有石油公司的市场控制力极不均衡。
在上游领域，三大国有石油公司之间“划地域而治”的做法以及对外合作的专营权使行业的准入尚存在一定的障碍；矿产许可证管理方式尚未更多地引入市场竞争机制。现行的天然气矿产权制度的弊病是：还未普遍采取招标方式发放矿产许可证，也没有制订更为严格的矿产许可证延期条件，以促使拥有许可证的公司积极勘探。
在下游领域，管输的竞争仅限于中国石油天然气集团公司和其它几家开采公司，没有完全向竞争各方开放零售业务，存在着政府控制；井口价和管输的定价依然由政府主导。
（二）缺乏独立、统一、透明、公正的政府规制及其法律框架
目前，中国天然气产业政府规制的范畴涵盖了资源保护、价格和进出口管制、行业准入、投资审批以及环境、安全等多方面内容，涉及到的中央政府部门多达十余个，其职能分散、重复、交叉、政出多门，缺少一个职能相对集中的专门规制机构；同时，现行规制仍然沿用计划经济时期的做法，以行政审批和部门规章为基本内容和手段。
中国现行天然气法规主要由《矿产资源法》及其配套法规等组成，主要涉及油气资源管理体制、油气矿权及转让、对外合作、管道安全、税费、土地、环保、质量、安全等领域，初步形成了以石油天然气上游为主的法规体系。但由于没有专门的石油天然气法，无法以石油天然气法为核心形成统一而涵盖行业各个领域的法律框架，天然气产业政府规制缺乏完整的法律基础。
四、改革方向：放松规制
（一）天然气产业放松规制的理论依据
1、需求和技术变化是放松规制的关键因素
如果一个企业具有一个U形的平均成本曲线，则其成本劣加性的产出范围是受到约束的，假定出现市场需求大幅右移，成本最小化就要求市场由两家或更多的企业来服务。如图1所示，AC[，o]为单个企业的平均成本曲线，AC[，m]是由两个或两个以上的企业提供整个产量的平均成本曲线。当产业需求为D1或D2时，自然垄断行业的规模经济效益或范围经济效益是明显的，即AC2＞AC’2。但是，当需求扩大至D3时，由图可以看出AC3＜AC’3，这说明独家垄断就不再具有规模经济的优势了，而两个或多个企业就更有效率。
图1
另外，市场需求增大，会造成沉淀成本占总收入的比重变小，也可能使产业趋向于“可竞争”。（Baumol，W.J.，Panzar and R.D.Willig.1982）[6]技术的变化最明显的表现是可降低平均成本。同时，技术进步也可能使企业的最小有效规模降低，这就可能允许有两家或多家企业服务于市场，另外，由于技术进步使得原来不能移作他用的具有沉淀成本性质的投资现在也变得易于转售和移做他用。按照拉丰和泰勒尔（Laffont and Tirole，1993）[7]的观点，就是技术创新得益于不完全竞争，但同时也推动了规制的放松。
2、产业融合使自然垄断产业规制点发生变化
产业内部的企业群、企业之间通常处于竞争关系，但不与产业以外的企业产生竞争关系（这也正是称为“产业”的原因）。但是由于技术进步使替代产品或服务的产生成为可能，特别是跨产业的替代产品使产业之间的界限变得模糊，各产业的企业群就会处于相互竞争的状态之中（斯蒂格勒，1996）。[8]不同产业中企业间的相互竞争使得原来各产业内部的规制点失去了意义，从而也推动了产业规制的放松。随着技术进步的加快，制约竞争的瓶颈（网络）的位置也将发生改变或弱化。
（二）我国天然气产业放松规制的具体建议
1、区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务，实行区别对待的规制政策
在天然气产业实行有效竞争（实现产业组织优化）的一个比较可行的规制政策思路是：首先区分自然垄断性业务与非自然垄断性业务，然后把自然垄断性业务从其他业务中独立出来，由一家或极少数几家企业垄断性经营，政府以这类业务作为规制的重点，建立模拟竞争机制的规制机制；而对非自然垄断性业务则由多家企业竞争性经营。政府对经营垄断性业务企业或者不允许其同时经营竞争性业务，或者对不同性质的业务实行独立核算，以控制企业利用自然垄断性业务领域的垄断力量对与其竞争企业采取反竞争战略，从而较充分地发挥竞争机制的作用，在总体上使整个天然气产业处于规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争状态。
2、政企分开——建立独立的规制机构
国际经验表明，有效的政企分离不仅要求把政府职能从企业中剥离出去，而且要求政府职能的进一步分离，主要是政府作为天然气产业规制者的政策制定、监管和作为国有企业所有者代表享有的所有权行使三个职能的分离。1998年，中国石油天然气产业政企不分的传统框架有了较大改变。现行的天然气产业政府规制体制对政策制定和监管两个职能几乎不加区分。从体制上看，成立相应的独立监管机构（既独立于政策制定部门也独立于产业内的企业）并实现企业的商业化运营已经成为天然气产业规制体制进一步改革的重要内容。当前，国家应尽快设立专司天然气战略、规划和政策制定的行业归口管理部门。
3、放松规制——引入竞争机制
竞争对经济效率的促进作用表现在它能刺激生产效率（企业内部效率）和配置效率。在一个竞争性环境中，只有效率较高的企业才能生存和发展，优胜劣汰规律会迫使企业想方设法努力降低生产成本，提高生产效率。同时，在不完全信息的现实中，竞争还能产生一种信息发现机制，打破任何企业对信息的垄断，迫使企业按照包括正常利润在内的成本定价，从而促进社会配置效率。竞争还使政府规制者能获得较多的规制信息，缓解规制双方的“信息不对称”问题，从而有利于提高政府规制效率。
为此，在天然气上游领域，首先要形成产业内部的有序竞争，应该允许并鼓励有资质的中国公司在上游领域进行不受地域限制的竞争，打破海、陆界限；重新审查并修改勘探许可证发放和延长的有关规定，并且区块的取得应该通过竞标的方式。
在天然气下游领域，有必要再次进行产业改革，以创造条件让更多的竞争者进入市场。在批发领域（储存、运输和配售），应当动员中国的民间资本参与，并让国际石油公司通过合资公司的形式参股，为它们提供进入批发领域的机会。
4、科学定价——提高生产效率，合理配置资源
中国天然气价格规制体制改革可采取的一种基本思路是：以经济原理为基础，建立高效率的价格规制体制。
（1）规制价格应具有刺激企业努力降低成本，提高生产效率的功能。由于被规制天然气企业均具有市场垄断力量，这要求规制价格制定者首先能识别企业的两种利润来源：即较高的生产效率和市场垄断力量；然后，客观评价企业应该达到的一般成本水平。在此基础上确定一个已基本剔除企业利用市场垄断力量谋取利润的因素的最高限价，以维护社会分配效率。
（2）确定一个合理的规制价格调整周期。规制价格的调整周期对企业利用“政府规制滞后效应”以降低成本、增加利润的积极性会产生直接影响。因此，具体的规制价格调整周期则应根据天然气产业的特点来确定。
（3）价格规制要因天然气产业不同性质的业务而异。价格规制主要应针对自然垄断性业务，以防止天然气企业滥用其市场垄断力量谋取高额利润；而在非自然垄断性业务领域，由于多家企业竞争性经营，竞争机制会自动调整价格，因此，政府只需制定指导性价格。
五、小结
天然气行业由于其自身技术方面的复杂性导致了对其规制的复杂性，单单依靠市场或政府都不能实现高效率的运转。西气东输工程已经如火如荼地进行着，而对天然气规制的理论研究却任重道远。本文主要是依据现有的理论，主要西方的规制理论，对我国的天然气行业进行了分析，并相应地提出了政策建议。然而，这些理论是否符合我国的具体情况，还有待于事实的进一步检验。