政府经济职能演变再认识：逻辑与表象，本文主要内容关键词为：再认论文,表象论文,职能论文,逻辑论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000－4769（2002）01－0043－04
经济学自亚当·斯密的《国富论》系统构建以来，斯密主张政府对经济自由放任的思想，以及对政府“守夜人”般的职能界定，就一直深刻地影响着后来的经济学界，甚至主宰着欧洲。直至20世纪30年代，在全球范围的经济大危机中，面对失业率的不断攀升与失业人数的急剧增加，主张政府对经济积极干预的凯恩斯主义才取代了斯密思想在西方经济学界和经济生活中的霸主地位。在凯恩斯看来，市场经济本身虽然有着有效的市场机制，但存在着缺陷，而这种缺陷能够通过政府得以消除。凯恩斯的政策主张对当时解决极为严酷的失业问题效果显著，自此，在调节经济活动方面出现了与“看不见的手”截然相对的“看得见的手”。然而，面对70年代西方经济中出现的滞胀现象，使西方经济繁荣了半个世纪的“看得见的手”丧失了有效的解决能力，西方经济学说史上出现了“看不见的手”范式的回归，政府职能被再次重新界定。政府在经济活动中任何种角色，担当何种职能，经济学界一直在努力对之探索。我们认为，对政府经济职能的探讨，对其演变的逻辑规定和表面现象有一清楚认识，至为关键。
（一）
200多年前，亚当·斯密构建了“看不见的手”的经典市场模式，在其《国富论》中，斯密论证并揭示了在“看不见的手”原理下，市场经济体系的自然、有序特性。〔1〕市场经济体系的自然、 有序特性意味着在生产资料私有制条件下，个人的自利行为经市场机制的有效作用，能转变为利他行为，增进个人福利和社会福利。“看不见的手”这一原理，此后被古典经济学家李嘉图、萨伊、穆勒，以及新古典经济学家瓦尔拉斯与帕累托发展，并得以完善。与此同时，“看不见的手”这一原理的实现也被局限在了完美表述的诸多条件与假定之下，与现实经济出现严重偏离。市场因为多少是作为一种经济领域——竞争的经济领域的因袭模式建立起来的，当市场与模式相背离，市场就会失败，市场失败产生于威尔弗雷德经济学，形成于20世纪初至中叶。
外在性是引致市场失败的核心。“假使某人的行为或境遇与另一人密切相关，而同时两者之间又没有交换（或一系交换）来协调他们之间的相互联系的愿望的话，结果就会导致（使效率低下的）‘外部性’”〔2〕，从成本与收益看， 外在性是向交换以外的其他人强加了不应存在的成本或使其享有不应有的收益，表现为市场不能将交换双方的成本或收益完全内部化。成本与收益在生产者与消费者中的失衡将导致两种情形：一是生产者的成本大于收益，或者说消费者的收益大于成本，生产者将失去生产激励，消费者将倾向“搭便车”，市场因此将不能有效率地供给此类物品，甚至根本就没有这类物品的市场；二是生产者的成本小于收益，或者说消费者支付的费用大于收益，市场将过量生产此类物品，出现供大于求。而这两种情形的结果均是使市场价格机制陷入无法发挥协调资源功效的困境，导致市场非效率地配置资源，市场因此而失败。
市场的不完全性是引致市场失败的又一大原因。由亚当·斯密构建的“看不见的手”这一模式被新古典经济学家进一步完善，其中，瓦尔拉斯提出一般均衡分析框架，对市场经典模式作了完善表述，这集中反映在他的6个基本假设里：经济信息完全和对称；完全竞争市场； 生产规模收益不变或递减；企业和个人的经济活动不存在任何外部经济效应；不存在交易成本；交易当事人完全理性。然而，当今现代市场已十分庞杂，生产者之间、消费者之间、以及生产者与消费者之间信息严重不对称，垄断、寡头和垄断竞争等不完全竞争形式无时不在，生产和消费过程普遍存在外在性，交易费用大量存在，人的“理性”有限，而且，随着经济的发展，所有这些表现都愈加突出，整个市场经济因此越来越偏离古典和新古典经济学家所构建的市场模式。现实市场的不完全性往往引致市场机制难以有效地起作用，导致市场失败不可避免。
另外，市场经济之所以是有效率的，其原因在于“看不见的手”对市场中的各个行为主体有着强有力的利益激励与约束。对一个人而言，这种高效的行为通常源于四个因素：技能和资产、能力和天赋、努力，以及相关服务的供求状况。〔3〕其中， 第四个因素对市场中的每个人有着平等效应，其他三个因素对个人来说则存在或多或少的差别，并在市场机制作用下使归属于社会中的不同阶层，三个因素的各种不利组合如果集于一人，则可能使其沦为社会的弱势人员。弱势群体是市场经济的产物，对这部分人福利状况的改善，有悖于市场规则，然而不改善却又与道德的公平相悖，不能普遍为人们所接受，这显然是市场制度的一大缺憾，也是市场的一大失败。
市场失败下，因“看不见的手”不能发挥其应有调节经济活动的作用，市场的自然垄断、公共物品供给不足、国民经济失衡、经济周期性波动、收入分配不公、发展地区不均衡、环境污染等问题都将因此显现，并不同程度地影响经济的正常运行。从理论上看，市场失败的每种形式都应该有相应的政府形式予以修正。所以，市场失败下资源得不到正常或有效的配置，便为政府介入经济活动提供了理论支持与现实空间。尼古拉·阿克塞拉针对此种现象，得出“市场机制有效地公平地配置资源的失灵最终奠定了市场经济中政府干预的理论基础”的论语。〔4〕
然而，市场失败也仅仅是为政府介入经济提供了必要条件，而并非充要条件，“从有效的经济运行角度看，经验证明非市场缺陷要比市场缺陷严重得多。”〔5〕政府失败是与市场失败相对应的概念， 因而也称为非市场失败。政府失败一词最早由詹姆斯·布坎南提出，布坎南将产生于威尔弗雷德经济学中的市场失败推至政府市场，将公共选择称为政府失败与市场失败的较量。后来，沃尔夫对非市场缺陷理论进行了系统构建。
根据公共选择理论和非市场缺陷理论，导致政府失败的主要原因是非市场的内在性。公共选择理论和非市场缺陷理论以经济市场的经济人效用最大化为其分析逻辑起点，认为非市场——政治市场存在着与市场经济人一致的经济人行为，政治行为主体具有经济人特性，使其在政治市场中可能受到权力、职位及其相关物质利益的驱动，而谋求个人效用最大化。在这种情况下，能够给他们带来效用最大化的准则就将被选择和实施，从而使公共选择的结果偏离公共目标，公共机构不能够代表公众利益，不能够发挥公共职能。对有利自身的预算的增加，技术装备设施的改良，信息获取和控制的追求，都将扩大政府预算规模，提高机构成本。“在非市场条件下，‘内在性’扩大机构供给曲线——也就是说，提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本，较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平，这样就产生了非市场缺陷。”〔6〕
非市场运作中普遍存在的非市场成本和非市场收入之间的分离现象是导致市场失败的另一原因。在非市场条件下，确定和度量产出的难度、单一的生产来源，生产技术的不确定性、“基准线”和终止机制的缺乏都在影响着非市场的供给，而市场缺陷状况下公共意识的增加、政治组织与公民参政权力的变化、政治报酬的结构、政治角色的高时间贴现率以及负担与义务的分离则在支配着非市场的需求。〔7 〕这种非市场的供需特点内含有非价格特性，价格机制因此难以有效作用，显示出非市场运行成本与收入分离的内在可能。这意味着，在实际经济活动中，政府无论受到哪一方面的影响，如某一集团势力的施压，政府经济人特征的强化，更高公众支持率的寻求，都将促使政府不考虑非市场成本而增大某一非市场的产出，从而使非市场运作表现低效率或使资源配置不当，政府失败因此产生。
政府代表着公共利益，在政府失败下，政府实施的却是私人或集团目标，所以在社会和公众中造成的影响将是十分恶劣的，而携带私人或集团利益直接参与经济活动所造成的危害，有时与政府特有的普遍性和强制力具有同等的性质。而且，政治行为主体对物质利益谋取的冲动往往会导致对能够带来此种满足的权力冲动，政府从而可能成为祸及经济的根源。因此，针对可能引发重大不良社会影响和严重经济后果的政府失败，一方面应减少直接参与经济活动的政府行为，削减这方面的政府职能，另一方面对可能诱发政府失败的各种因素，要竭尽所能予以根除。
分析表明，市场失败要求政府直接参与经济或对经济进行干预，政府失败又要求减少政府对经济活动的直接参与和调节，削减政府规模。所以，政府职能在市场失败与政府失败的互动中，时而扩大，时而缩小。市场外在性下的市场失败和非市场内在性下的政府失败，构成政府职能不断演变的逻辑规定。
在市场外在性和非市场内在性的交替作用下，经济已“不是纯粹在市场和政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择，以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择”。〔8 〕市场与政府对经济活动的调节既相互替代又彼此促进，这一方面意味着市场与政府的结合存在着一个度的问题，这个度能够实现市场与政府共同协调地促进经济发展。另一方面，这种替代关系表明市场和政府均是不完全的，市场存在外在性，政府含有内在性，但因政府职能演变的终极目标是通过减少投入获得更多、更优产出以增大社会福利，从政府代表国民利益这一政治学假定考虑，在倾向选择市场经济时应给政府（非市场）保留一定的位置，让政府在改善市场功能方面能够有效作用，而在倾向选择计划经济时应给市场留有一定空间，让市场在完善政府功能方面能够有所表现。
（二）
政府经济职能演变是一个与市场共同调节经济的互动态势，因而其折射在经济层面上的，就表现为能够体现资源配置的物品供给。在社会物品一定的情况下，由政府提供物品的增加，就是市场生产物品的减少，政府提供物品的多少是衡量政府参与经济活动的重要指标，政府的经济职能与政府介入经济活动的程度是正相关关系，能够通过政府所提供的物品数量得到体现。
在西方经济学中，由政府提供的物品通常被视为公共物品，相反，通过市场由私人部门生产的物品即为私人物品。是否具有排他性和竞争性是区分私人物品和公共物品的重要标志，具有排他性和竞争性的物品为私人物品，而无排他性和无竞争性的物品为公共物品。现实经济生活中，具有完全排他性和竞争性的私人物品，以及具有完全无排他性和无竞争性的公共物品，均为数不多，大多数物品一般都具有这两类物品的特性，如有的物品有排他性但无竞争性，有的则无排他性而有竞争性，介于私人物品和公共物品之间，属于准公共物品范畴。准公共物品因其兼有公共物品和私人物品的属性，可能由政府提供，也可能由市场生产。显然，物品中准公共物品的存在，为政府介入经济营造了伸缩空间。由政府提供，供所有消费者享用的物品因此可能是严格非排他性和非竞争性定义下的纯粹公共物品，也可能是有排他性但无竞争性，或无排他性却有竞争性的准公共物品。
公共物品具有非排他性，这一特性使“该商品的效用扩展于他人的成本为零，因而也无法排除他人共享。”〔9〕这表明， 公共物品一经提供，其消费就具有共享性（甚至强制性），一个人的消费不会影响、减少和妨碍其他人的消费，但同时也为潜在消费者提供了不付费而能够获此消费的可能。这种情况下，人们对公共物品的需求表现出高度无弹性、甚至完全无弹性，对其定价难度很大。公共物品外在性的存在使公共物品无法对消费者支出构成约束，公共物品的个人收益大于社会收益，个人支出成本低于社会成本，生产者的收益则小于社会收益，生产者成本大于社会成本。市场是利益驱动生产企业自动实现供需均衡的利益有机体，企业因无力将公共物品的收益内部化，所显示的极强外在性，就会导致市场无效配置公共物品。实际上，公共物品的外在性问题是市场经济中普遍存在的外在性的极端例子。公共物品是人们生活、享受与发展不可或缺的重要物质内容，因而在其不能通过市场由企业提供时，就需要发挥政府的作用。由政府提供公共物品因此成为主流经济学的传统观点，而且，安全、司法以及公共设施等纯粹公共物品由政府提供以增进国民福利，作为政府天职，一开始就被经济学界定到了政府的职责之内。这可以追溯到亚当·斯密对政府职能的经典界定上。〔10〕然而，主张政府对经济自由放任的新自由主义者对此则认为，“斯密提出的第三项义务是政府应当肩负的一项正当义务，其目的在于维护和加强自由社会；但政府也可以以此为理由，无限扩大自己的权力。”〔11〕因此，可以认为，市场和政府对经济的调节实际上是围绕政府所供公共物品这一介入经济的程度而展开的。
物品中准公共物品的存在，尤其是无排他性但有竞争性的准公共物品的存在，因竞争性会使得在对此类物品消费增加的同时，导致其他人消费的减少，并影响和妨碍他人的消费效用，消费存在明显的对抗性，但其内在的非排他性却使其无力排除潜在消费者从中受益。由政府提供此类公共物品，就意味着此类公共物品一经提供，即为所有人共有，每个人在使用时，机会与数量均完全相同。然而，这种公共物品的产权特质在使每个人受惠之时，也极其容易导致效用最大化下的个人对公共物品表现出漠不关心、过度使用，甚至出现短视行为，引发对公共物品的损害。加雷特·哈丁对此类公共物品由政府提供所产生的低效与浪费做了深入研究，被人们称为“哈丁”公共事物悲剧。现实中，英国免费医疗的实行，传统计划经济国家公共消费领域中大量准公共物品（甚至私人物品）的存在，都曾经导致过有损效率的负面效应。1974年罗纳德·科斯发表了《经济学上的灯塔》，其旨在说明灯塔的私人收费是可能的，灯塔是经济学中具有经典意味的纯粹公共物品，从而表明即使是纯粹公共物品由私人提供不仅可能，而且更有效率，为人们建立起公共物品供给可以甚至应该引入市场机制的信念。
应将何种公共物品置于政府调控范围之内，我们鉴于政府经济活动的可伸缩性和非市场内在性导致的资源配置浪费与低效对我们的警示，同时依据经济发展规律和历史经验认为，原则上应依据经济发展和物品的内在特性，在生产力尚处于较低水平时期，应倾向扩大市场调节经济，减少政府对经济的干预，政府以提供趋向非排他性与非竞争性定义下的纯粹公共物品为宜。随着经济发展，政府财政收入的增加，以及人们生活水平的提高，为满足人们日益增长的具有较强公共性的享受与发展消费需要，政府可以，而且应该提供在技术、资金等方面对私人有着约束的公共物品，如大型市政基础设施等。