省级政府对高等教育投入努力程度的实证研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,省级论文,程度论文,努力论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08;G40－054 文献标识码：A 文章编号：1003－4870（2010）03－0017－04
高等教育作为准公共产品，其经费来源的主渠道是政府的财政投入。20世纪90年代以来，我国逐步实行的中央和省级政府两级管理、以省为主的高等教育新管理体制，加大了省级政府对高等教育的管理权限和责任。各个省区的高等教育发展与省级政府对其投入努力程度紧密相关。目前，我国关于政府对教育的努力程度研究还不多，并且有限的研究中主要集中于政府对整体教育或突出对义务教育投入努力程度的研究。而单独以省级政府为投资主体，以高等教育投入努力程度为对象的研究还是个空白。本文在总结以往研究的基础上，从不同维度选取衡量省级政府对高等教育投入努力程度的评价指标，以此为衡量标准对省级政府向高等教育投入的努力程度进行实证研究，并以聚类分析的方法对其进行分类和评价。
一、省级政府对高等教育投入努力程度的评价指标选取
政府对教育的投入是政府投资行为的重要组成部分，是各级教育经费来源的主渠道。关于政府对教育投入努力程度的研究，即是把政府对教育主观认识和重视程度具体量化[1]。量化需要科学合理的评价指标。
国际上一般通用公共教育经费占国民生产总值（或国内生产总值）的比例来衡量政府对教育投入的努力程度。联合国教科文组织（UNESCO）的《世界教育报告》教育指标中关于政府教育投入的指标包括公共教育支出占GNP的百分比、用于不同教育级别每个学生的支出、教师津贴的支出占经常性支出总额的百分比等。2003年经济合作与发展组织（OECD）对国家教育投入的衡量指标包括生均的教育成本、教育投入与GDP、公共教育投入与私人教育投入的比值等[2]。美国全国教育统计中心（National Center for Education Statistics）对政府教育投入的努力程度的衡量指标包括生均公共教育经费和生均公共教育经费占人均年收入等[3]。
在国内相关研究中，沈百福在《地方教育投资研究》中运用了财政性教育经费占国民生产总值的比例、预算内教育经费占财政支出的比例、预算内教育经费占教育总经费的比例、政府征收城市和农村教育费附加与应收比例（税费改革前）4个指标来表征政府教育投入的努力程度[4]。刘泽云在《“九五”期间我国政府对教育投入努力程度的实证分析》中选择“两个比例”、“三个增长”① 5个指标来衡量我国政府对教育投入的努力程度[5]。陈静漪在《我国政府教育投入努力程度研究》一文中选取财政性教育经费占国民生产总值的比例、“三个增长”的落实状况、教育经费在三级教育和城乡教育中的分配比例作为衡量我国政府对教育投入努力程度的标准[6]。单迎光在其硕士论文《省级政府教育经费投入努力程度研究》中，根据研究目的的需要，选取新机制经费预算安排情况、新机制经费预算执行情况、各省新机制地方资金分担情况、资金拨付到位情况及时间的监控指标作为评价省级政府对义务教育经费投入的努力程度的指标[7]。
上述指标选取构建了政府对教育投入努力程度的一般评价指标，具有一定的借鉴意义。但因为其研究内容没有针对省级政府对高等教育投入努力程度的研究。鉴于省级政府对高等教育的财政投入主要集中于地方普通高校，本论文在以往研究的基础上选取以下指标作为衡量标准：地方普通高校财政性教育经费占地方GDP的比例（指标一），地方普通高校预算内教育经费占地方财政支出的比例（指标二），地方普通高校预算内教育经费占地方总预算内教育经费的比例（指标三）。
选取指标一是由于它是国际上评价政府对教育重视程度的重要指标，此指标的选取具有权威性和可比性；指标二的选取是给予我国财政部提出的教育财政投入强度指标，即将国家财政对教育的拨款在财政支出中所占比重作为反映政府对教育投入水平程度的指标。“政府支出在GDP中的比例相对较低不一定意味政府对于教育的优先地位较低，它可能意味着公共部门的规模较小”，而“教育占政府总支出的比例可以直接反映教育的优先地位”[8]。此指标的选取可以在国家或地区的财政支出占GDP比重较小的情况下弥补第一个指标的缺陷，与指标一配合使用相得益彰。选取指标三是从结构维度上分析各省级政府对普通高校的预算内支出占总体教育预算内支出的比重，可以直观地看出各省（自治区、直辖市）三级教育中政府对高等教育投入的倾斜程度。这3个指标分别从地方普通高校的财政收入占经济总量、财政支出、教育支出三个方面考察，从不同维度反映政府对高等教育投入的努力程度。这些指标的选取即考虑到各省（自治区、直辖市）对高等教育投入的相对总量又顾及到教育结构，是比较完整的评价指标。
二、省级政府对高等教育投入努力程度的实证分析
本文采用1999—2008年我国大陆31个省（自治区、直辖市）3个指标的数据对省级政府高等教育投入努力程度进行分析（限于篇幅，文章分四大区域② 处理，并对各省区每个评价指标的10年均值进行具体分析）。我们之所以把1999年作为研究省级政府对高等教育投入努力程度时间序列的起始点，一是由于1999年作为我国高等教育大众化的开端，高等教育规模大幅度扩大，高校在校生数量猛增，特别是地方高等教育发展迅速。二是由于1999—2002年期间，省级政府对高等教育的管理和投资责任随着中央部委举办的高等院校的逐步下放而不断增大。本文数据结果根据2000—2009年《中国教育经费统计年鉴》和《中国统计年鉴》权威原始数据计算得出。
1、地方普通高校财政性教育经费占地方GDP的比例
1999－2008年期间，我国地方普通高校财政性教育经费占地方GDP的比例总体呈现明显的上升趋势。其中1999－2003年期间，指标一增长速度较快，2003－2008年期问，此比例稳步增长。在具体区域中，各地区差异明显，京津沪地区最高，西部地区次之，中部地区和东部地区低于全国平均水平，且经济比较发达的东部地区投入努力程度最低。其中，2007年京津沪地区高出东部地区0.25个百分点（见表1）。在具体省份中，使用1999－2008年31个省（自治区、直辖市）普通高校财政性教育经费占GDP比例的10年均值与其距平值进行排序，可以看出，西藏、北京、宁夏居全国前三位，四川、河北、山东排在后三位（各省份具体排名见图1）。其中，在对地方普通高等教育投入努力程度较高的9个省份中，属于京津沪和西部地区的有7个；在投入努力程度中等的8个省份中，属于中、西部地区的有7个；在投入努力程度较低的8个省份中，属于东部地区有4个（分别以距平值0.10、0.01和－0.07为界限划分）。从地方普通高校财政性教育经费占地方GDP的比例这个指标来看，除京津沪地区外，经济欠发达的省份对高等教育投入努力程度较高。
2、地方普通高校预算内教育经费占地方财政支出的比例
1999－2008年期间，我国地方普通高校预算内教育经费占地方财政支出的比例有明显波动。其中，1999－2003年期间此指标增长迅速，2003－2005年期间下降0.06个百分点，2005－2007年保持稳定，2008年又呈现下降趋势。在具体区域中，各地区之间的差异较大，京津沪地区最高，东部地区次之，中部地区较低，西部地区最低。其中，2007年京津沪地区的平均比例高出西部地区1.67个百分点（见表2）。在具体省份中，使用1999－2008年31个省（自治区、直辖市）地方普通高校预算内教育经费占地方财政支出比例的10年均值与其距平值进行排序，排在前三位的为北京、天津、江苏，后三位分别为青海、新疆、西藏（见图2）。其中，对高等教育投入努力程度较高的9个省份中，属于京津沪和东部地区的有5个；投入努力程度较低的8个省份中，属于西部地区的有6个（分别以距平值0.70、0.20和－0.30为界限划分）。从地方普通高校预算内教育经费占地方财政支出的比例这个指标来看，地方高等教育的预算内经费投入占财政支出的比例与经济发展水平有很强的正相关性。
3、地方普通高校预算内教育经费占总预算内教育经费的比例
1999－2008年期间，我国地方普通高校预算内经费占总预算内教育经费的比例呈波动型增长趋势。1999－2005年期间，此比例总体处于上升状态，1999－2003年增长速度较快。2006－2007年期间，我国京津沪、中、东、西部地区的平均比例均呈现下降趋势，到了2008年，除京津沪地区之外其它地区对地方普通高校的预算内投入的比例较2007年均有所增长。具体到各个区域，从这个反映结构维度的指标上可以看出，我国京津沪地区对高等教育投入的努力程度最高，东部地区次之，中部地区较低，西部地区最低。2007年，京津沪地区比西部地区高出了近13个百分点，区域间差异明显（见表3）。在具体省份中，使用1999－2008年31个省（自治区、直辖市）的地方普通高校预算内教育经费占总体教育预算内经费的比例均值和其距平值进行排序，可以得出我国天津、北京、辽宁排在前三位，贵州、四川、新疆排名后三位（见图3）。其中，对高等教育投入努力程度较高的9个省份中，属于西部地区的只有2个，而投入努力程度较低的8个省份中，全部属于中部和西部地区（分别以距平值5.00、0.00和－1.50为界限划分）。从地方普通高校预算内教育经费占总预算内教育经费比例这个指标来看，经济较发达的地区对地方普通高校的投资有一定的倾斜。而经济欠发达地区由于预算内教育经费总额的限制和义务教育发展对资金的需求，这一教育投资比例的政策选择是可以理解的。
图3 各省区地方普通高校预算内教育经费占总预算内教育经费比例10年均值的排序（单位：％）
三、省级政府对高等教育投入努力程度的分类与评价
在3个指标具体实证分析中，我们可以看到在反映不同维度的指标上，不同省份之间的排名有一定差异。为了综合这些指标的信息，客观的对各省（自治区、直辖市）的省级政府对高等教育投入努力程度进行综合评价，现采用2008年所选指标的资料，取各省份之间的评价距离为mahalanobis距离，采用离差平方和（Ward）的聚类方法，当距离d取1.5时，可将全国大陆31个省（自治区、直辖市）聚为5大区类，其聚类图如下：
图4 31个省（自治区、直辖市）高等教育投入努力程度指标的系统聚类图
注：横轴数字分别代表大陆31个省份分类情况：其中1北京、2天津、3河北、4山西、5内蒙古、6辽宁、7吉林、8黑龙江、9上海、10江苏、11浙江、12安徽、13福建、14江西、15山东、16河南、17湖北、18湖南、19广东、20广西、2l海南、22重庆、23四川、24贵州、25云南、26西藏、27陕西、28甘肃、29青海、30宁夏、31新疆。
第一类省份包括海南、宁夏、云南、湖北、山西、重庆、西藏、河北、河南。此类省份的地方普通高校财政性教育经费占GDP的比例均值在五类中排名第二，地方普通高校预算内教育经费占财政支出的比例均值、地方普通高校预算内教育经费占总预算内教育经费的比例均值五类中居于第四位次。此类省份多为中、西部地区，当地的经济发展水平和经济结构等因素对政府的财政支出结构有所限制。这类地区的省级政府应着力于转变经济发展方式，在提高地区财政能力的基础上逐步增大省级政府对高等教育的投入力度。
第二类省份包括安徽、贵州、广西、甘肃、青海、四川、新疆。此类省份的地方普通高校财政性经费占地方GDP比例均值在五类中处于中等水平，普通高校预算内教育经费占财政支出的比例均值和高等教育预算内教育经费占总预算内教育经费的比例均值在五类之中最低。此类省份多为经济欠发达的西部省份，高等教育预算内经费占财政支出比重低与当地高等教育规模和中央财政对西部地区的转移支付政策有关。在结构指标上，显示了西部地区在三级教育中对高等教育的倾斜力度不够。此类地区的政府应结合区域高等教育规模，适当提高政府对高等教育预算内经费的投入，为地方高等教育发展提供相对充足的教育资源。
第三类省份包括北京、天津、上海。综合前面的3个指标来看，这类省份在每个指标上的均值都为最高。政府对高等教育投入的总量和结构都相对均衡，其努力程度也最高。此区类的省份有充足的财政资源作支撑，所以应该着力于发展优质的高等教育资源，在高等教育内涵发展和制度创新方面起到一定的示范作用。
第四类省份包括内蒙古、黑龙江、福建、山东、湖南、吉林、浙江、江西、陕西。此类省份的地方普通高校财政性经费占地方GDP比例均值在五类中排名第四，普通高校预算内教育经费占财政支出的比例均值和高等教育预算内教育经费占总预算内教育经费的比例均值在五类均居于第三位次。对于此类区域中的省份大致分为两个小类：一类为经济欠发达省份如内蒙古、黑龙江等，应该首先着力于发展当地经济以夯实对高等教育投入的经济基础，在提高经济发展水平的条件下加大地方高等教育的投入；一类为经济较发达省份如福建、浙江，应当提高对高等教育的投入努力程度。
第五类省份包括辽宁、江苏、广东。此类省份均为东部地区，它们在地方普通高校财政性教育经费占GDP的比例均值占五类最低，在地方普通高校预算内教育经费占财政支出的比例均值和地方普通高校预算内教育经费占总预算内教育经费的比例均值上都在五类中排名第二。此类地区中，尤其是江苏、广东经济比较发达的省份，地方普通高校财政性经费占GDP的比例均值之所以低是由于它们的GDP基数较大。综合这三项指标来看，此类省份在公共财政支出和教育财政支出上对高等教育投入重视程度均比较高。此类省份应该注重提高高等教育质量和高等教育资源配置效率，以更好的促进区域经济和社会发展。
省级政府对高等教育投入努力程度的聚类结果很大程度上依赖于被选取指标。综合以上分析，我们还可以看到相同的区类中的省份经济发展水平有明显的差异。这说明省域的经济发展只是影响省级政府对高等教育投入努力程度的一个重要因素，同时各省级政府对高等教育投入的努力程度与政府对高等教育的重视程度、自然资源禀赋、高等教育布局、适龄人口结构、财政制度安排和教育政策导向等多种因素都密切相关。对省级政府高等教育投入努力程度的研究是一项复杂的系统工程，本文仅就选择的3个代表性的指标进行分析和评价，以期促进省级政府履行高等教育的财政责任。
收稿日期：2010－04－26
注释：
① “两个比例”指国家财政性教育经费占国民生产总值的比例和预算内教育投入（包括城市教育费附加）占财政支出的比例。“三个增长”指预算内教育经费拨款（不含城市教育费附加）增长速度高于财政收入增长速度，生均预算内教育事业费逐年增长和生均预算内公用经费逐年增长。
② 本文采用《2005—2006中国教育与人力资源发展报告》对区域的划分方法，将全国划分为4个区域：京津沪（北京、上海、天津）、东部地区（包括河北、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南8个省份）、中部地区（包括山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北和湖南8个省份）、西部地区（包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古和广西12个省份）。