作为过程的行政调查——在一种新研究范式下的考察，本文主要内容关键词为：范式论文,过程论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言：行政调查与行政法研究范式的转换
在现代行政中，行政调查作为行政机关获取信息、取得作出行政决定证据的基本手段，构成了几乎所有行政决定的必经程序和处置前提。“因为拟作出行政行为的合法性取决于对案件事实的合法和深入的调查。”① 反之，如果行政机关在作出决定或制定规范性文件之前不经过详尽的调查，则很可能因缺乏事实证据而导致整个行为的违法。通过行政调查获取相关的信息是政府管制的制度性前提，进而为行政机关依法行政，作出正确的行政处理决定提供了保障。同时，行政调查的实施往往意味着被调查人的权利受到限制，但它作为一个协调与参与的过程，又为行政相对人的合法权益提供了保障。因此，我们有必要在学理上对行政调查进行深入研究，以实现对其法律上的规制和对被调查人合法权益的保护。然而，目前我国行政法学界较少对行政调查进行研究，学者们探讨的视角大多数是，要么将之认定为一种事实行为，要么将之认定为一种准行政法律行为。还有学者认为行政调查仅涉及相对人程序上的权利，并不会引起实体权利的产生、变更或消灭，研究的意义不大。② 这显然与传统行政法学以行政行为类型为中心的研究范式有关。
传统行政法学对行政行为理论的研究，往往只是静态地考察行政行为的法律效果而没有对行政行为法律效果的形成过程予以足够的关注，往往只是个别地分析单个行政行为的类型而没有将微观的行政行为放到宏观的行政目的实现过程中去考量，往往只强调行政主体一方的法律地位而忽视行政相对人意思在行政决定法律效果的最终形成中的作用。这种“静态行为类型论”的研究范式必然将行政调查作为一种事实行为而排除在行政行为类型的视野之外，并将行政调查仅仅看作行政主体依职权收集证据的活动，而不被看作是为当事人提供主张和保护合法权益的过程与机会。然而，在现代，随着行政程序法治的不断发展与完善，传统行政法学研究范式所暴露出的局限性日益明显。为此，许多学者提出一种新的“行政过程论”的研究范式。③ 按照该理论，行政行为不再是一个个单一、孤立、静止的行为类型，而是一系列不断运动、相互关联具有承接性的过程；每一个实际存在的行政行为，都呈现为一种时间上的持续过程，都包含着若干程序环节和发展阶段，而每一个程序环节和阶段都具有特殊的法律意义，需要遵循不同的法律规则。“行政过程论”的意旨在于打破传统行政法学对行政活动静态的局部性考量的研究范式，将实现行政目的的行政活动视为一个前后承接的动态过程，以求得对行政现象作出更为科学、更具系统性的解释。
本文试图按照“行政过程论”的研究范式，将行政调查置于整个宏观行政过程之中予以考察，以动态的视野把握行政调查这一行政法现象，从而将其纳入到法的统治之下，正确识别该行政活动的法律制度性质、法律实体规制以及程序规制等问题。
二、制度定性：作为过程的行政调查
关于行政调查的涵义与性质，中外学者存在着不同的认识。英美法系国家通常将行政调查看作是行政机关取得信息的一种技术手段、措施，即一种辅助性的行政行为。④ 而大陆法系国家则往往将行政调查看作是行政机关为与其所联系、决定的行政行为收集信息的一种程序活动，即一种程序性的行政行为。⑤
在我国，学者们对行政调查性质的认识也并非一致。多数学者认为行政调查是一种事实行为，即行政主体在行政管理过程中基于行政职权而作出的与行政相对人实体权利无关或只涉及相对人程序权利义务的行为。也有学者认为行政调查是一种程序行政行为或中间行政行为。⑥ 虽然这些认识在一定程度上反映了行政调查的性质，但是由于行政调查事实上存在于行政实践的各个领域，表现形式和具体的法律效果也多种多样，以一元性的方法对行政调查的性质作出非此即彼的判断未免失之偏颇，难以全面把握行政调查的制度全貌。这些观点正是基于传统“静态行为类型论”的认识。也正是基于这样的认识，我国行政法学一直将行政调查排除在行政行为体系之外，进而排除在行政法治的考量范围之外。
据此，我们有必要跳出以微观行为性质为标准对行政调查进行考量的传统模式，在承认行政调查具有复合性质，需要在特殊情况下作出具体分析的基础上，运用“行政过程论”的范式对其制度定性进行重新考量。基于此，行政调查就可以被定性为是以动态方式实现行政目的、具有独立价值的“一般性制度”，进而将其纳入法治的考量范围。具体而言，包含三个层面的意义：
第一，基于“行政过程论”观察，即将行政调查置于行政过程之中观察。不难发现，行政调查则既具有相对独立性，又与行政决定具有不可分割的联系，是一个完整行政决定不可或缺的阶段或程序环节。虽然行政调查本身并不直接产生、变更、消灭行政相对人的权利、义务，但其对于评价具有法律效果的行政决定来说，则有着重要意义。
第二，行政调查本身也是一个过程。现代行政法“一个日益增长的趋势是，行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表”。⑦ 这就是说，在现代社会，行政主体与行政相对人之间的关系已经从结果拓展到了过程，使得相对人拥有了程序上的参与权和了解权。只有相对人的参与和了解，行政主体与相对人之间的服务与合作才能展开，相互间的信任才能得以建立。⑧ 行政调查实际上为行政相对人提供了一个很好的参与、表达意见的过程和机会，从而为行政相对人的合法权益提供保障，并增进行政主体与行政相对人相互间的信任。
第三，从行政决定必须具有理由的一般法理出发，可以将形成行政决定理由的行政调查视为作出任何行政决定的必经阶段，从而将其定位为“行政上的一般性制度”。所谓“行政上的一般性制度”是指可以在各个行政领域共同运用的法体系，是构成行政过程的诸制度元素中具有一般性作用和普遍性价值的制度。例如，行政过程中的行政强制、行政罚、行政程序等都可以作为“行政上的一般性制度”加以定位和分析。在这种整体性制度定位之下，我们就可以针对具体情况，以行政调查的运行形态、权力性质、与相对人的关系为考量标准对作为个例的行政调查予以具体分析、以求得制度性原理与微观行为作用的综合把握。
总之，基于“行政过程论”的视野，将行政调查定位为行政过程中的一般性制度，可以解决以往对行政调查微观行为性质单一性判断所必然具有的不周延性进而难以在各个行政领域共同适用的问题。同时，这种制度定位也可以更加明确行政调查在行政过程中所发挥的重要作用和其存在的“独立于个别领域的固有价值”，⑨ 进而以行政法共同追求的价值原理对其进行考察，提高行政调查在运行过程中的合法和正当化程度。
三、法律依据与法律意义：行政调查的实体法规制
与传统行政法学将行政调查视为行政机关作出行政决定前的内部程序性行为或不产生直接法律效果的事实行为的制度定性相对应，行政调查长久以来都没有被直接纳入行政法治的范围之内，其设定与运行的法制化建构长期处于空白状态。但是，以行政过程的视角对行政调查进行考量，明确行政调查本身就是存在于法治视野中的行政过程的一般性制度，则从根本上要求行政调查与其他行政制度一样都必须接受法的规制，包括实体法和程序法两个方面的规制，以行政法治的价值取向作为其制度内核。其中实体法规制主要体现在对行政调查的法律依据和法律意义的考察。
（一）行政调查的法律依据
对行政调查法律依据问题的分析，目的在于从组织规范、依据规范和规制规范三个层面寻求行政调查自身的合法性渊源。⑩
1.行政调查与组织规范。组织规范作为依法行政的基础，存在于行政的所有领域，当然也适用于行政调查。一切行政调查必须在组织法规定的职权和所管辖的事务范围内进行，不允许超越组织法所确定的事权的范围而随意进行。此问题反映在行政调查的实施主体及其权限上，即行政调查的实施主体原则上必须具备行政主体资格，即能以自己的名义独立行使行政调查职权，并承担由此产生的法律后果。据此，行政调查的实施主体绝大多数是职权行政主体和授权行政主体。同时，有些国家的行政程序法根据本国的实际情况作了一些特殊的规定，允许行政主体委托调查。例如，一些国家行政调查主体委托其下属行政机关主持调查事项，(11) 或者由行政调查主体委托其他行政机关代为进行调查活动。(12) 此外，还有行政调查主体委托公设鉴定人或者法院调查的做法。(13) 笔者认为，这些国家的立法经验， 特别是《奥地利行政程序法》规定的委托鉴定人或法院调查的做法值得借鉴。因为行政调查的一些措施往往容易侵犯行政相对人的基本权利，如监视、搜查、监听、开拆信件等，这些调查措施由法院采取，其合法性程度将明显提高。此外，某些调查由其他机关行使，还将明显提高行政效率，如对某些涉嫌重大食品违法的事项由卫生行政部门委托给公安机关进行调查，将减小调查的阻力，获取更多的信息。当然，这些委托调查也必须在法律所允许的范围内进行。
2.行政调查与依据规范。行政调查必须具有组织规范，但并不能得出行政调查只要具有组织规范作为依据就具有了合法性的判断。这就引出了依据规范和行政调查的关系问题。不同性质的行政调查所要求的依据规范不完全相同。一般而言，根据权力性质的不同，行政调查可分为任意性行政调查与强制性行政调查。任意性行政调查是行政主体在行政相对人的自愿协助下进行的。在这类行政调查中，行政主体没有对行政相对人进行物理性强制。强制性行政调查是在紧迫情况或行政相对人对行政调查进行抗拒的情形下，行政主体运用强制性权力进行的行政调查。不同性质的行政调查对应于不同性质的依据规范。对于任意性行政调查，由于对相对人不产生直接法律效果，故没有必要要求其必须有作用法上的依据规范，而且要求一切行政调查必须有依据规范也过于苛求，不利于行政调查特效的发挥。但对于强制性行政调查，由于其实属行政强制权力的行使，客观上有可能对行政相对人的权益造成损害，所以必须要有作用法上的依据规范。如在美国，行政调查应符合《联邦行政程序法》第555条第3款的规定：“除法律授权外，机关不得发出、采取或执行传票、报告要求、检查或其他调查行为或命令。”《德国行政程序法》第24条第1 款也规定：“行政机关课予当事人参与调查义务或负担必须有法律授权为前提。”
3.行政调查与规制规范。规制规范是在行政调查具有合法性的基础上据以公正运行的规范。由于行政调查的进行影响到行政相对人的权益状态和行政决定的正确作出，所以有必要建立一套保证行政调查公正运行的规制规范。笔者认为，对行政机关所行使的行政调查权，应从以下几个方面进行规制：(14) 首先，行政调查的实施必须出于合法的目的并与合法的调查主题相关。行政机关进行行政调查时，不得出于不正当目的或恶意进行。其次，行政机关在调查收集信息资料时，必须全面收集各种有利的和不利的、密切相关的和一般相关的信息资料，调查人员不应根据自己的偏好收集、选择片面的材料。再次，调查的事项必须具体明确且不得无理加重相对方的负担。例如，行政机关不应不合常理地屡次对生产者、销售者的经营场所进行调查或要求相对人重复提供数据、材料等。行政机关应妥善对待在调查中获悉的相对人的国家秘密、商业秘密、个人隐私等，以免给国家以及相对人利益带来不应有的损害。最后，调查的进行不得违背法律的特别规定和公序良俗。行政调查也不得对现有正常的社会秩序产生重大不利影响。
（二）行政调查的法律意义
行政调查主要通过影响行政决定的法律效果来体现其法律意义，因此，从行政过程的视角探讨行政调查的法律意义，必须将行政调查与行政决定的法律效果联系起来进行考量。
传统观点认为行政调查仅仅是行政决定作出前的内部程序行为，故而行政调查具有瑕疵、即使是重大瑕疵都完全不会对行政决定的法律效果产生消极影响。但如果我们以行政过程为基本考量视角就会发现：“行政调查和行政行为构成了一个过程，从公正程序的观点来看，行政调查存在重大瑕疵时，经过该行政调查而作出的行政行为也可以解释为带有瑕疵的行为”。(15) 可以说， 行政调查与行政决定的法律效果之间存在较大程度的关联性为学界所普遍接受，但关于行政调查的瑕疵影响行政决定法律效果的模式还存在争论。对此，笔者认为应根据行政调查瑕疵的性质进行分别判断。行政调查的瑕疵可分为实体上的瑕疵和程序上的瑕疵。前者如调查主体无权限、无确凿证据等，后者如调查人员违反回避规定、形式性程序步骤未遵守、相对人程序性权利未获保障等。对于存在实体瑕疵的行政调查，因为“行政调查据此进行的行政活动的内容或实体的适合与否的盖然性相当大……从行政调查的法律性质来看，其实体上的瑕疵构成据此进行的行政行为的违法事由”，(16) 所以在这种情况下可以断定行政决定存在瑕疵。
至于行政调查存在的程序瑕疵对行政决定的影响则不可一概而论。事实上，行政调查所适用程序的类型和正式程度在很大程度上取决于其所服务的后续行政决定的类型。因此，笔者主张，只有在行政调查程序存在重大瑕疵或违反公序良俗，进而与后续行政决定的法性质相背离的情况下，才可认定据此行政调查作出的行政决定存在瑕疵。对于行政调查中一般性的程序性瑕疵可以通过瑕疵的治愈或转换等手段予以补正，在保障行政调查公正进行的基础上确保一定的行政效率。
四、参与、公开与听证：行政调查的程序法规制
与现代法治理念相一致，对行政调查同样需要确立实体与程序二元化的规制模式，才能确保其运行过程的正当性。而且，行政程序在现代行政活动中有其自身特有的价值，而不仅仅囿于工具主义的意义。可以说“程序不是次要的事情，随着政府权力持续不断的增长，只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍”，(17) “所谓的依法行政是指以行政程序法行政，离开行政程序法无以言依法行政”。(18) 同时，“‘行政过程论’在行政程序方面对‘法治主义’作了进一步的发展，其力图修正以自由主义为基础的行政法学理论中的国家和社会、行政主体和私人的二元对立前提，尝试着通过行政程序的调节作用使行政活动成为国家诸机关、利害关系人、一般居民等具有各自立场的人之间达成合意的一种统合性过程”。(19) 无疑，行政程序理念与制度在行政调查中的导入，会使对于行政调查的考量更具动态性，更加关注相对人在行政调查过程中的地位和利益诉求。下文将从理念与制度两个层面对行政调查程序法规制问题予以具体分析。
（一）行政调查程序的核心理念
现代行政程序蕴含着由参与原则、公开原则、合理性原则、效率原则等所构成的理念体系。这些理念对行政程序在具体行政领域的运行和相关制度的建构起着根本性的指导作用，同时，不同的程序理念在不同的行政领域所发挥作用的程度也各不相同。针对行政调查的制度机理，笔者认为，可以将“行政参与”与“行政公开”作为其运行程序的核心理念予以定位。
1.行政参与。行政参与是指“受行政权力运行结果影响的利害关系人有权参与行政权力的运行过程，表达自己的意见，并对行政权力运行结果的形成发挥有效作用”。(20) 行政参与直接渊源于“自然正义”中的公平听证规则，并在行政权力急剧扩张的当代社会作为公民参政权的重要部分而备受推崇。“行政过程中私人的参加之所以应被重视，是因为现代议会民主的形骸化，只有在综合性的社会统合过程之中才能获得行政的民主正当性。”(21)
行政调查是为行政决定提供据以作出可靠信息的一般制度，其制度功能的实现必须依靠相关当事人的参与。“面对转型、变化发展中的社会，行政事务并不是在行政机关与公民对立或者竞争冲突的境况中作出的，它需要双方的合作，需要公民的参与。没有公民的参与，行政不仅与民主的要求相背离，而且会使行政任务难以实现、使行政法的实施和行政决定的推行得不到公民的支持与配合，其效力将会大打折扣甚至于被否定。”(22) 在行政调查中完全由行政机关运用自身资源单方面地完成行政任务的模式是无法想像的，只有当事人积极参与行政调查的过程，所获得的信息才会全面、真实。从这个角度来说，当事人参与应是行政主体进行行政调查时的内在诉求。
行政权在行政主体与行政相对人之间的运行方式经历了由单方专制、压服向双方协商的转变过程。“行政参与”不仅仅具有为行政主体圆满完成行政任务提供保障的功能，同时还有着独立价值，即确立了行政相对人在程序中的主体地位并保证行政活动结果的公正性与可接受性。可以说，正是“行政参与”理念与制度的确立，才使行政相对人的地位在行政权的实际运行过程中由被动的服从者转变为主动的参与者。从这层意义上来说，“行政参与”的确可以被称之为“行政程序的内核”。(23) 行政相对人在程序中的主体地位使得行政主体必须充分考虑其利益诉求，进而在行政决定中予以反映，因而“行政程序参与权不仅仅被视为一种法律形式，它是行政相对人形成实体权利的过程，离开了这个过程，行政相对人的实体权利永远不可能成为一种实在的权利”。(24) 将“行政参与”的程序理念导入行政调查，则可将行政调查视为行政主体与行政相对人之间信息交流与沟通的过程。“这种反复沟通和交流，可以将行政意志融化为相对人意志，也可以将相对人意志吸收到行政意志中，从而使行政法关系真正具有双方性，使相对人真正成为行政法关系的主体。”(25) 另外，行政相对人参与到行政调查的过程中，行政调查所确认的信息也就更能为其所信服，据此作出的行政决定更容易为其所接受，因为“一切程序参加者都受自己的陈述与判断的约束”。(26)
2.行政公开。行政公开是指行政机关的一切行政活动除涉及国家安全或国家秘密并由法律规定不得公开的以外，一律公开。“没有公开则无所谓正义”，(27) “公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器”。(28) 正是现代行政程序中的“行政公开”理念和制度才使原本封闭的行政权运行过程变得开放和透明，为公民权利与其他公权力制约行政权的恣意提供了制度入口。同时，“行政公开”与“行政参与”的程序理念是紧密联系的。“如果说参与原则是让相对人实现‘为’的权利的话，公开原则则是满足相对人‘知’的权利。‘知’是‘为’的前提，‘为’是‘知’的目的。”(29)
现代法治国家的行政调查不同于以往警察国家或特务国家中的行政调查，其强调调查过程的公开化与参与性，并推崇行政主体与行政相对人双方的积极合作。“合作是一个过程”。(30) 从行政过程的视角来看，“行政公开”也应是“过程的公开”。也就是说，行政公开不应仅仅停留在最终调查结论公开的层面上，而应作为行政调查程序的核心理念贯穿于行政调查运行过程的始终。从调查开始的职权依据到调查过程中收集到的重大信息以及最终的调查结论，从相对人在调查中享有的程序性权利到事后的可能救济途径，都要予以公开，使相关的利害关系人获得关切自身利益的信息。当然与行政调查各个运行阶段具有不同的特性相对应，对存在于行政调查各个阶段中的“行政公开”程序理念的实现程度与制度建构不应采取“一刀切”的方式，而应区别对待，采取不同的公开方式、公开范围、公开对象和救济途径。同时，对于行政机关在行政调查过程中掌握的国家秘密、商业秘密和个人隐私等，从维护国家利益和保障相对人权益出发，按照法律规定不公开或由行政机关裁量不公开。
另外，值得注意的是，由于行政调查本身就是收集相关信息的行政上的一般制度，在行政调查中收集到的信息往往不仅对相对人而且对所有社会公众来说都具有重要意义，所以行政调查中的行政公开不仅仅应对直接利害关系人公开还应对社会公众公开，不仅仅包括因申请而公开还包括主动公开。“行政公开”运行于行政调查程序中较之存在于其他行政领域，除对相对人行政程序性权利的保障有着重要的意义之外，更是对公民宪法上知情权的实现有着独立且直接的制度价值。
（二）行政调查程序的制度建构
“行政参与”与“行政公开”的程序理念要在程序运行中得到有效的实现，就必须以其为内核建立具体的正当性程序规则。对于行政调查程序的制度建构，笔者认为应以兼具“行政参与”与“行政公开”理念的行政听证制度为核心，并辅之以其他相关程序制度规则，最终在该领域内形成一套完善的程序规则体系。
1.听证制度。行政程序中的听证是指“行政机关进行处分时，为处分相对人或其他利害关系人，就与该处分有关的事实及基于此的法律适用问题，提供申述意见，提出证据的机会的程序”。(31) 对于行政听证制度的法律意义，有的学者归纳为：“听证是现代行政程序法上一项重要的法律制度；听证是一项具体的行政活动程序；听证是行政相对方当事人的一项重要的行政权利。”(32) 对于实现行政调查程序中的“行政参与”与“行政公开”理念，行政听证制度更是有着较之其他程序制度不可替代的重要作用。一方面，行政听证制度课予行政主体在进行行政活动时听取相关利害关系人的陈述与申辩的程序性义务。换句话说，这也就是赋予公民参与行政过程的权利。听证是“行政参与”理念的核心要求，为“行政参与”理念的实现提供了制度保障。另一方面，在行政听证特别是在正式听证中，行政主体与相关利害关系人就拟进行的行政活动或待确认的行政事实表明各自的利益主张。在双方进行论争的过程中，行政主体一方所掌握的事实与法律依据、决定的论证过程都必然要向参与听证的对方主体公开。同时行政听证的公开本身就是“行政公开”的表现形式之一。
对于行政调查听证程序的具体建构问题，笔者认为，应针对行政调查中行政权与公民权关系的不同状态区别建立。具体来说，在行政调查中行政权与公民权的关系存在两种状态。一是行政主体行政调查的过程或结果可能会造成行政相对人重大权益的损害，或是行政调查的进行必然会造成行政相对人合法权益的损害。前者如在针对不利于行政相对人的行政决定的特定行政调查中，行政主体应收集该不利行政决定的证据信息，而一旦该证据信息得到确认，行政相对人的权益将受到损失；后者如食品卫生行政主管部门对一食品企业的卫生调查，会导致该企业停产或产品流通受到重大阻碍。二是行政调查的过程只需相对人积极配合，不会对其权益造成损害，调查结果也不会形成对行政相对人不利的行政决定，如行政机关对食品卫生行业特定指标、特定事项的调查、对食品企业工作卫生环境的一般性调查等。
对于属于第一种情形的行政调查，由于此时行政相对人的法定权利处于危急状态，故其听证程序制度应选择“审判式”的正式听证模式。这种听证制度的功能定位应在于保障相对人抗辩的权利，防止行政主体恣意侵害公民权利。具体的制度建构应包含如下方面：（1）听证官或者听证主持人保持中立；（2）允许当事人公开辩论和质证；（3）禁止程序外片面接触；（4）采取案卷排他原则；（5 ）对经听证的决定强制说明理由。(33) 对于第二种情形下的行政调查听证制度的建立，应选择“咨询式”的非正式听证模式。因为此类行政调查不牵涉相对人权益受到损害的问题，主要是调查信息有效获取的问题，所以这种非正式听证程序的目的在于使行政主体尽可能广泛、真实、方便地调查到所需信息，进而为作出正确的行政决定提供保障。非正式听证程序的启动主要依职权进行，具体的程序安排也可由行政主体根据具体情况进行裁量。
2.其他配套制度。行政听证制度在实现“行政参与”与“行政公开”理念、保障行政相对人程序性权利与行政主体调查任务的完满实现方面无疑具有制度优势。但在这一核心程序制度之外，必须建构与之配套的其他程序制度，并实现听证制度与这些制度的有效契合。
第一，教示制度。教示制度是指“行政机关应当随时告知参与人的程序权利及有关规定，以确保参与人及时修正错误，正确参与行政程序”。(34) 教示制度的建立是服务行政理念在行政程序中的制度性体现。在行政程序的实际运行中，由于公民信息获取和参与行政能力的局限以及其对程序运行的不确定预期，往往导致程序制度的空洞化。在教示制度中，行政机关应尽早地将程序中可能出现的程序选择、顺序安排、部门职能、行政先例等向行政参与人讲解，并结合分析行政参与人在此特定程序中不同行为可能导致的结果，作出有利于行政参与人的劝告、建议以及程序中的必要提醒，(36) 进而从根本上提高公民参与程序的能力，保证行政程序制度功能的切实发挥。在行政调查中，教示主体是进行食品卫生调查的行政主体；教示对象主要是被调查的行政相对人，其他利害关系人也可申请教示；教示的内容除前述的有关行政程序本身的事项外，还应包括有关司法救济的内容。
第二，行政调查信息公开制度。行政听证制度与教示制度从行政公开的角度来说，主要是针对特定行政相对人的公开制度。正如前文所述，行政调查本身的制度特性决定了其行政公开的实现程度与制度建构较之其他行政领域无论在广度和深度上都需有更进一步的发展。行政调查信息公开制度除具有“尽量扩大公民对行政的参与和监督权利，限制官僚秘密活动的范围”等一般性作用外，(36) 还有将行政主体通过行政调查所获取的信息资源进行最大化利用的制度功能。这种信息资源不仅为行政主体、行政相对人所用，而且也为广大社会公众所用。行政主体应将调查过程中所获得的阶段性信息、结论性意见等适时地通过新闻发布会等有效途径主动向包括利害关系人在内的社会公众公开或是以调查报告的形式存档备案以供公众随时查阅。同时，调查信息的公开应保证其内容的广泛性、时间的及时性和程度的易知性。
第三，强制调查中的抗辩权保障机制。行政调查并非都表现为在情势缓和情况下的一般性行政活动，行政主体在特殊紧迫情况下且以平时一般性行政方式难以达成调查目的时，往往会凭借其物理的强制权力进行行政调查。例如，在发生食品卫生事件时，行政机关对相关产品和企业进行的紧急调查。在这种情况下，平时行政权运行过程中公正与效率的平衡关系被打破，效率在此时成为绝对性的价值追求，以公正为主要价值取向的听证等制度的启动受到限制。在强制调查中，行政程序的制度运行和相对人的程序性权利被压缩，但并未被完全否定和排除，行政程序仍应在强制调查中发挥最低程度的权利保障作用。具体来说，在强制调查中，行政主体仍应允许相对人进行书面或口头的抗辩，并将抗辩理由记录在案，进而在调查结束后，相对人可寻求行政或司法救济；而行政主体只有提出在调查时具有否定抗辩理由的事实与法律依据，才能使强制调查获得事后的正当性。
五、结语
随着社会经济的不断发展、行政领域的日益扩张，行政调查权的运用必将随之得到极大拓展。如果不将行政调查纳入法治的视野，则那个“微小的漏洞”将使“每个人的自由都迟早会丧失”。(37) 而要正确把握法治下的行政调查制度则又必须坚持行政过程的方法，明确行政调查是行政目的之实现过程中具有独立价值且与其他制度紧密衔接的制度环节，其本身也是在行政主体与相对人相互交涉下动态运行的微观过程。在对作为过程的行政调查的制度定性予以明确的基础上，可以选择以程序主义为主导理念的实定法模型作为对行政调查进行法律规制的主要路径，在行政调查的法制建构中实现行政调查制度与整个宏观行政过程的有效链接和相对人权利体系的有效建立。
注释：
① ［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第466页。
②⑥ 参见杨海坤、郝益山：《关于行政调查的讨论》，《行政法学研究》2000年第2期。
③ 关于“行政过程论”的论述，参见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第63—67页；朱维究、胡卫列：《行政行为过程性论纲》，《中国法学》1998年第4期；湛中乐：《现代行政过程论》，载罗豪才主编：《行政法论丛》第7卷，法律出版社2004年版，第55页。
④ 参见［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第700页；王名扬：《美国行政法》（上），中国政法大学出版社1987年版，第122页。
⑤ 参见皮纯协主编：《行政程序法比较研究》，中国人民公安大学出版社2000年版，第501页。
⑦ ［美］理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2002年版，第2页。
⑧(25) 参见叶必丰：《行政法的人文精神》，湖北人民出版社1999年版，第215—247页，第212页。
⑨(15) ［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第64 页，第187—188页。
⑩ 其中，组织规范是将行政事务分配给行政机关的规范，依据组织规范，行政机关的事权范围得以确定；根据规范是在组织规范的基础上，行政机关某一具体行政决定得以作出所依据的规范；规制规范是确保行政活动公正进行而设置的规范。参见［日］盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第52—53页。
(11) 如《葡萄牙行政程序法》第86条规定：“（1）有权限作出决定的机关负责领导调查的进行，但有关组织法另有规定，或者另有特别规定，不在此限。（2）有权限作出决定的机关，可将领导调查的权限授予其下属，但法律规定须由其亲自领导时除外。（3）有权限领导调查的机关，可交其下属进行特定调查措施。（4）在合议机关内，可将该机关成员或从属于该机关的人员作出第2款所指的委托。”
(12) 其他行政机关代为进行行政调查属于行政协助的一种情况，必须符合行政协助的一般条件和要件。举例来说，《葡萄牙行政程序法》第92条就作出了这样的规定：“（由其他部门采取措施的）调查机关可将不能由本身直接采取的证明措施，而由其他中央、自治区或地方行政机关代为之。”
(13) 如《奥地利行政程序法》第55条规定：“官署亦得由受委托或命令之行政官署或个别选定之公务员收集证据或以其他调查代替或补充之。其得嘱托公设鉴定人为独立之勘验，但以无言词审理之情形为限。”
(14) 参见［美］欧内斯特·霍尔盖恩、罗纳德·M·利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第79—83页。
(16)(31) ［日］室井力：《日本现代行政法》，吴薇译，中国政法大学出版社1995年版，第134—135页，第178页。
(17) ［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳译，中国大百科全书出版社1997年版，第94页。
(18) 崔卓兰：《依法行政与行政程序法》，《中国法学》1994年第4期。
(19)(21) ［日］藤田宙靖：《行政法Ⅰ（总论）》（第3版·改订版），青林书院1995年版，第132页，第134页。转引自朱芒：《论行政程序正当化的法根据——日本行政程序法的发展及其启示》，《外国法译评》1997年第1期。
(20)(29) 周佑勇：《行政法的正当程序原则》，《中国社会科学》2004年第4期。
(22) 张泽想：《论行政法的自由意志理念———法律下的行政自由裁量、参与及合意》，《中国法学》2003年第2期。
(23) 参见方洁：《参与行政的意义——对行政程序内核的法理解析》，《行政法学研究》2001年第1期。
(24) 章剑生：《行政程序法基本理论》，中国政法大学出版社2003版，第173页。
(26) 季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第17页。
(27) ［美］哈罗德·J·伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1991年版，第48页。
(28)(36) 参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第109页，第975页。
(30) ［美］庞德：《通过法律的社会控制·法律的任务》，沈宗灵等译，商务印书馆1984年版，第67页。
(32) 王克稳：《略论行政听证》，《中国法学》1996年第5期。
(33) 参见程雁雷：《对划分正式听证和非正式听证标准的思考》，《行政法学研究》2002年第4期。
(34) 应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年版，第324页。
(35) 参见方洁：《论行政程序中的教示制度》，《浙江社会科学》2000年第6期。
(37) 参见［英］弗里德利希·冯·哈耶克：《自由秩序原理》（上），邓正来译，三联书店1997年版，第269页。
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