日本政府采购中的质疑机制及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：日本论文,政府采购论文,启示论文,机制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购是指一国政府部门及其政府机构或其他直接由政府控制的企事业单位，为实现其政府职能和公共利益，使用公共资金购买货物、工程和服务的行为。对政府采购的国际规制起源于GATT东京回合谈判，因为在GATT实施的日子里，歧视性的政府采购日益引起人们的关注，广泛的歧视性政府采购导致大量国际贸易活动背离总协定所确定的自由贸易原则，因此，1979年在东京达成了《政府采购协定》。在乌拉圭回合的多边谈判中，政府采购问题再次成为重要议题之一，并经谈判达成了新的《政府采购协议》（以下通称为WTO《政府采购协议》）。WTO《政府采购协议》一个最具特色的地方就是建立了质疑程序机制(challengeprocedures)。在谈判过程中。各缔约方一直致力于质疑机制的谈判。因为一方面对于采购实体违反协议的行为，如果不采取果断的行动，政府采购的本质就违背了协议的宗旨；另一方面，供应商无意将争议提交到WTO争端解决机构，即使提交，供应商也担心得不到有效的救济。为此，要求各缔约方建立“非歧视的、及时的、透明的和有效的”程序，并利用法院或其他公平。独立的审查机构审理有关质疑。这些程序允许采用暂时的果断的措施，如有必要可以中断采购过程，从而纠正违反协议行为的措施或对所受损失或损坏的赔偿。（注：协议第20条。）
日本作为WTO《政府采购协议》的缔约国之一，为满足协议的要求并履地协议规定的义务，建立了政府采购质疑机制。本文在介绍日本政府采购质疑机制的基础上，指出其对我国的借鉴意义。
日本政府采购法律制度中的质疑机制
一、审查机构
为满足WTO《政府采购协议》对质疑机制的要求，日本内阁于1995年12月1日建立了两个机构：政府采购审查办公室(Office of GovernmentProcurement Review)和政府采购审查局(Government ProcurementReview Board)。随后，政府采购审查办公室于1995年12月14日公布了质疑审查程序。
1.政府采购审查办公室。
日本内阁规定政府采购审查办公室的职责是，遵照WTO《政府采购协议》要求，实施对中央政府实体和其他与中央政府相关实体所进行采购提出质疑的程序，其目的在于加强日本政府采购制度的透明性、公平性和有效竞争性。
政府采购审查办公室由日本内阁首席大臣领导，其成员包括日本12个部的行政副部长和各机构的高级官员。这些机构包括国防事务处、国家警察署和科技事务处。政府采购审查办公室直接隶属于首相办公室的管辖之下，经济计划事务处负责该办公室的行政工作。
2.政府采购审查局。
政府采购审查局负责审查供应商对中央政府实体和其他与中央政府相关实体所进行采购提出的质疑。政府采购审查局的成员由政府采购审查办公室的行政首领任命，这些成员应是科学家、学者和其他具有政府采购经验的人员。（注：目前由7人组成的政府采购审查局有4名大学教授和1名担任主席职位的律师。此外，审查局还有14名专业人员，其中10人来自学术机构，包括6名来自东京大学的教授。）政府采购审查办公室授权政府采购审查局可以建立负责具体产品或服务领域的分支委员会。
政府采购审查局必须以独立，公平的方式进行审查行为，因此如果审查局成员被认为在质疑中有利益冲突的情况，该成员就不得参与该项质疑的审查。对质疑的审查不仅要满足政府采购审查办公室所制定的程序规则，而且要求要建立在满足WTO《政府采购协议》中所规定的采购程序基础上以及可适用的指定措施(Designated Measures)。（注：指定措施是指美国和日本之间为质疑机制所签订的双边协议和单边行动计划。）
二、质疑审查程序
1.质疑的提出。
根据日本的政府采购质疑机制，任何供应商在认为中央政府实体和其他与中央政府相关实体进行政府采购时所依据的方式与WTO《政府采购协议》中的有关规定和指定措施的有关规定不相符时，就可以向政府采购审查局提出质疑。有资格对政府采购提出质疑的供应商应是在采购实体采购产品或服务时，提供了货物或服务，或能够提供货物或服务的当事方。其他供应商如果在该项质疑中享有采购利益，也可以参与该质疑程序。
鉴于供应商在采购程序的任何时刻都可以提出质疑，因此在知道或合理认为已经知道质疑存在之日起，供应商应在10天内提出质疑。政府采购审查局应对提出的质疑进行审查；在某些情况下，审查局可以撤销质疑。撤销质疑的条件包括：审查局认为质疑没有及时提出、提出的质疑不在WTO《政府采购协议》或指定措施规定之列、质疑无足轻重、提出质疑的供应商并非依照政府采购审查局的程序界定的当事方，或其他审查局认为不适合审查的情况。（注：对此，审查局在报告书中必须明确提出撤销质疑的原因。）如果审查局认为质疑理由合适，必须立刻向接受审查的采购实体和提出质疑的供应商发出书面通知，并将其决定公开发表在政府采购公报上。
2.采购程序的中止。
通常在供应商提出质疑的10天内，审查局在对质疑作出决定前，必须要求采购实体做到中止合同的授予或者中止合同的履行。一旦政府采购审查局提出中止要求，采购实体必须立即中止合同的授予或合同的履行，除非采购实体能够提出“紧急的、令人信服的情势”或“民族利益”以排除合同的中止。当采购实体未遵照中止要求时，该实体必须立即将其决定通知审查局并列出该决定基于的事实情况。
3.对质疑的审查。
政府采购审查局针对质疑的审查必须基于依据要求投诉方和采购实体所提供的辩护状、起诉状和其他有关的证明文件。政府采购审查办公室制定的程序规定，采购实体应向审查局提交一份书面报告，该报告包括所采购产品或服务的具体规格以及其他相关的证明文件。该报告还需提供相关的事实、结果、行动以及采购实体的建议书，以便应诉。在收到采购实体提交的报告后，审查局应投诉人和参与人要求可以向其提供机会对实体所交报告进行核查和提出评论。
在审查局审查质疑时，投诉人与采购实体均享有一定的权利。这些权利包括：(1)有权在代表的陪同下参加审查局召开的会议；（注：代表是指当事各方的代理律师。）(2)有权向审查局提交辩论和证人的证词；(3)有权在审查局的会议上听取另一方的陈诉，审查局认为此种做法不合适的情况不在此限；(4)有权基于质疑的事实要求公开审理。审查局还可以听取技术专家以及其他具有采购知识或经验人士的意见。当供应商向审查局提供商业秘密、生产程序、知识产权或其他商业秘密信息时，审查局在没有得到供应商同意的情况下不得向第三方提供此类信息。
4.结果和建议。
在审查结果或质疑提出90天内，审查局应作出一份书面的结果报告。在形成报告时，除考虑采购实体是否遵照了WTO《政府采购协议》或制定措施的规定以外，审查局还应考虑如下的因素：采购过程中缺陷的严重性；对所有供应商或任何供应商歧视的程度；影响WTO《政府采购协议》或其他措施完整性和有效性的程度；投诉方和有关采购实体的诚意；有关采购合同履行的情况；向日本政府提供建议的成本；采购的紧迫性；以及该建议对采购实体操作所造成的影响等。
在该报告中，审查局必须陈述其审查结果的依据、质疑的有效性与合法性。明确采购行为是否与WTO《政府采购协议》或指定措施的具体规定发生冲突。如果审查局认为采购行为并非依据WTO《政府采购协议》或指定措施的规定而为之，还应提出合适的补救方法。这些方法包括：审查局可以建议采购实体：(1)发布新的招标文件；(2)在不变更采购条件的情况下寻求新的出价或投标；(3)重新评估出价；(4)将合同授予不同的供应商；(5)终止合同。
质疑程序期待采购实体在正常情况下能实施审查局提供的建议。如果采购实体不遵照该建议，必须在接到该建议的10天内向审查局和审查办公室提出不履行的理由。当审查局在其对质疑进行审查中发现不当行为或与有关政府采购法律规定相反的行为或举动时，审查局必须将此信息向适当的执行当局报告，以便采取行动。
该质疑程序对我国的借鉴意义
虽然WTO《政府采购协议》是诸边协议，仅对签约国具有约束力，对非签约国无约束力，而且首先应当成为WTO的成员后，才可以自行决定是否愿意加入该协议。然而，我国在申请加入WTO的谈判过程中，一些发达国家极力希望我国尽早签署该协议，并将签署《政府采购协议》与其他加入WTO的强制性条件绑在一起，作为我国加入WTO的附加条件。虽然发达国家迫切希望我国加入WTO《政府采购协议》的主要原因，是想早日进入我国的政府采购市场，并进一步占领我国的政府采购市场。但同时，我们也应看到，加入WTO《政府采购协议》是我国融入国际经济社会的重要举措，既会使其他缔约方进入我国的政府采购市场，也可使我国供应商依据该协议进入其他缔约方的政府采购市场。经过十五年的艰辛谈判，我国终于加入了世贸组织。按日程表，我国在加入世贸组织后两年内启动加入WTO《政府采购协议》的谈判。这样，就只有加快我国政府采购的立法步伐，建立完善的政府采购制度，才能使我国的政府采购市场得到法律的保护。本文仅结合日本政府采购中的质疑程序，对我国政府采购质疑与投诉提出一些建议。
首先，应建立一个独立的审议机构。只有建立一个独立的审议机构来处理有关政府采购中的争议，才能使政府采购法得到充分的实施。日本的政府采购审查局就是一个很好的例证。为此，应当规定由法院或与采购结果无关的独立、公正的审议机构进行审理，以理顺法律关系和保证公正、合理地处理质疑问题。
其次，要详细规定政府采购质疑程序。例如。质疑的提出，是否可以撤销质疑、采购人对供应商提出质疑所作出答复的书面文件、政府采购监督管理部门的书面处理决定等，应作出详细的规定。尤其是政府采购监督管理部门在暂停采购人的采购活动时，应明确采购实体的作为方式。
第三。我国政府采购法律制度要遵循WTO《政府采购协议》对质疑程序的有关规定。日本政府采购制度中的质疑程序其实是以WTO《政府采购协议》有关规定为蓝本，结合指定措施而建立的。因此，我国在制定政府采购法时，要认真研究WTO《政府采购协议》的质疑机制，做到起点高，按国际规范去办。
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