政府调控浅析，本文主要内容关键词为：政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，随着国家调控经济有效性的不断增强，“国家调控”和“政府调控”等词汇频频见诸各类报刊。细观之，这些词汇经常被不正确地理解和使用。概括起来，对“国家调控”或“政府调控”的误解主要表现为：1.将政府调控等同于国家调控，往往将二者混用。2.认为国家或政府进行的调控即为宏观调控，往往将国家或政府的微观调控行为视为宏观调控行为。3.认为国家或政府只应进行宏观调控，不应进行微观调控。4.认为从计划经济向社会主义市场经济的转轨过程中，国家调控的范围应不断缩小，力度不断减弱。本文拟对社会主义市场经济下的国家调控问题进行一些讨论。
一、政府调控不能同于国家调控
目前，很少有人去区分“国家调控”与“政府调控”。在很多的场合下，它们被作为同义语使用。其实，国家调控与政府调控是有区别的。区别首先在于调控主体不同。换言之，国家调控与政府调控是从调控主体的角度进行区分的。以国家为主体的调控即国家调控，以政府为主体的调控即政府调控。因此，区分国家调控与政府调控关键是正确认识和区别“国家”与“政府”。
在“国家调控”这个概念中，“国家”指的是代表国家的权力机构。从当前世界上大多数国家的政体构造看，国家权力一般分为立法权、行政权和司法权三个部分。对三部分权力，各国均设立相应的国家机构来行使。一般来说，这些机构包括：(1)议会。议会行使立法权，即制定、修改、废止法律的权力。(2)政府。政府行使行政权。在内阁制国家中由内阁首相（总理）行使；在总统制国家里由总统行使。(3)法院。法院行使司法权，即监督法律的执行和行使审判权。议会、政府、法院在行使国家权力方面各有其职权范围，它们相互合作又相互制约，是国家权力的不同组成部分。因此“国家”包括了议会、政府、法院，而政府仅仅是国家的一个特定部分。
从经济管理的角度看，我国行使经济管理职权的国家权力机构也包括三大部分：一是全国人民代表大会。它行使立法权。全国人民代表大会已通过或修改过的经济法规是调控我国经济的重要依据和手段。二是国务院。这是我国的最高行政机构，亦即通常意义上的“政府”。国务院及其所属机构根据“人大”的授权和以其立法为依据，运用经济手段和行政手段，调控我国的经济运行。三是最高法院、检察院等执法监督机构。它们实施对各种违法行为的制裁，保护社会经济正常运行。显然，“国家调控”在内涵和外延上比“政府调控”要宽泛得多。从这个意义上说，“政府调控”仅是“国家调控”的一个组成部分。
其次，“国家调控”与“政府调控”的区别还在于，它们可以运用的调控经济的政策和手段不同。(1)国家作为国家权力的整体，拥有立法权和司法权，因之能运用法律手段对经济生活进行法律调控，而“政府”作为国家权力中拥有行政权力的组成部分，不具有法律调控能力。在我国，由于“人大”授权，政府的某些规定可能具有法律效力，但这并非是政府具有立法和司法权力，因而也并不能改变这样的现实：政府不具备自主运用法律手段的能力。
(2)中央银行的归属问题，决定政府是否掌握或在何种程度上掌握金融调控手段。目前，在不同的国家，中央银行或行使中央银行职能的机构，其归属大致有两种情况：一种是中央银行具有独立于政府之外的法律地位。它不隶属于政府，独立行使金融管理的权力。例如美国和德国。第二种情况是中央银行作为政府的一个职能机构实施金融管理。在这种情况下，中央银行或者隶属于政府，成为政府的一个职能部门；或者隶属于政府的某一个职能部门，成为该部门的下属机构。例如我国中央银行在国务院的领导下开展工作。而根据日本银行法，日本中央银行——日本银行服从大藏省的领导。当中央银行独立于政府而行使金融管理的职能时，或者像人们所描述的，是“议会的工具”时，金融调控要直接成为政府调控经济活动的手段，显然存在一定的困难。但它却可以直接成为国家调控经济活动的手段。只有中央银行作为政府的职能机构，实施金融管理的职能时，金融调控才既是国家调控的手段，又是政府调控的手段。
(3)国家与政府所具有的不同职责，决定了它们所能运用的政策存在着明显的差异。作为拥有立法权、行政权和司法权的国家，既可以运用秩序政策，又可以运用过程政策调控与干预经济。秩序政策包括为经济过程创造出长期框架条件的一切法律规则和制度规则。过程政策是在一定经济制度中针对经济过程的一切措施和手段。政府仅拥有行政权力，它能够干预和调控经济活动的政策是过程政策，或者说是一部分过程政策。
区分“国家调控”与“政府调控”有助于进一步理顺国家与政府作为不同经济调控主体的关系。在此基础上，可以进一步明确其权责，使调控经济的经济手段、法律手段和行政手段能更好协调，使秩序政策与过程政策能更好配合，从而使经济调控更有成效。区分“国家调控”与“政府调控”对于加快我国经济生活的法化制进程，加快国家管理体制的现代化进程，加快具有中国特色和符合国情的政治民主化进程，同样具有重要意义。
二、国家或政府对经济的调控并非都是宏观调控
宏观调控与微观调控的区别，不取决于调控主体，而取决于调控对象。国家或政府对宏观经济运行状态的调控称为宏观调控，对微观经济活动的调控称为微观调控。
正确区分宏观调控与微观调控，牵涉到对宏观经济与微观经济这两个概念的理解。这两个概念来自于宏观经济学和微观经济学。按照西方学者的解释，宏观经济学以整个社会经济活动的整体作为考察对象，研究经济活动中各个有关的总量及其变化。微观经济学以个别经济单位作为考察对象，研究个别企业、个别家庭、个别生产资源所有者、个别消费者的经济行为；或研究个别行业、个别市场的经济活动。80年代初，我国经济学界接受了“宏观经济”和“微观经济”这两个概念。根据已形成的共识，宏观经济指的是国民经济整体的运行及其状态，以经济总量的变化表现出来。也就是通过国民生产总值、总储蓄、总投资、总消费、货币供求总量、价格总水平、总就业率等的变化表现出来。微观经济则指的是个别经济单位的经济活动，其运行状态表现为经济个量的变化，即通过某种产品的产量或价格的变化，以及利润率等的变动表现出来。由此可以推知，宏观调控就是调控主体对国民经济总体运行状态的调控，其着力点是经济总量。微观调控是调控主体对个别经济单位的经济行为和经济活动的调控，其着力点是经济个量。
根据国际上比较通行的认识，结合我国的具体情况，国家或政府对宏观经济的调控，可以概括为三方面的内容：一是国家或政府对经济增长状态的调控，这里的调控重点是经济增长速度，以实现持续的适度增长。二是对经济稳定状态的调控，这里的调控重点是经济总量的平衡，以避免严重的通货膨胀和失业。三是对收入分配的调控。我国收入分配的调控要坚持效率优先，兼顾公平，使收入差距趋向合理。国家为调控宏观经济而采用的政策是宏观经济政策。宏观经济政策主要包括财政政策、货币政策和收入分配政策。
国家或政府对微观经济的调控，主要包括以下方面：一是对垄断行为的限制。国家主要通过反垄断法和反不正当竞争法来限制垄断，保护竞争。例如，美国对一些大型企业购买其他企业的股份，及对企业的规模都有严格规定和限制，以避免形成市场垄断。1984年美国把形成垄断的美国电报电话公司拆散成许多家独立的公司。西方国家还通过具体规定专利产品的生产年限，来避免专利产品生产可能导致的市场垄断，以促进技术进步。
二是对某些产品产量的调控。首先，国家对公共产品负有组织供给的责任。因而对公共产品的产量，国家拥有直接的调控权力。其次，对国民经济稳定发展关系重大的某些竞争性产品，国家也往往对其产量进行调控，以保持市场的稳定，进而保护生产者和消费者的利益。例如，美国为保护农产品市场的稳定，保护农业生产者的利益，曾由政府和农民协商休耕、限耕的土地面积，以此调控农产品的生产量，促进农产品市场供求平衡。据美国农业部官员提供的数据，1996年，美国休耕的可耕地约占可耕地总数的10%。
三是对商品价格和服务收费的调控。国家通过财政政策和货币政策调控流通中的货币供求量，从而影响价格总水平，这是国家的宏观调控。而国家对个别商品价格和服务收费的调控属于国家对微观经济的调控。在当前实行市场经济的国家中，几乎所有的国家对商品价格和服务收费都存在着一定程度的控制。例如，虽然自80年代以来，特别是随着欧洲统一市场的建立，西欧国家纷纷取消了价格管制，但是，直至目前，他们仍对少数重要产品和服务的价格实行直接管理。其中主要是部分基本食品、部分药品、公共交通、公共服务等的价格和收费。西欧各国控制物价的具体办法有强制性的行政措施和命令，象物价申报、确定最高限价、规定商业利润最高幅度及必要的物价冻结等等。此外，还通过带有强制性的各类保证和协议进行调控。如政府同行业签订“限制物价上涨”协议等。
四是对产业结构的调整。一般来说，市场经济国家对产业结构的调整，主要是由市场进行的。企业根据市场信号，在利益驱动下，进入或退出某个产业，从而使产业结构发生变化。然而在现实中，许多市场经济国家，都由国家承担了产业结构调整重任。在发展中国家，为了充分发挥“后发优势”，国家与政府一般都遵循产业结构变动的规律性，承担产业结构调整的任务。特别是像我国这样市场发育尚不完善的国家，国家更有必要担负起产业结构调整的责任，即使是市场经济发达的国家，甚至是号称无产业政策，又无经济政策的美国，通过对农业的价格支持政策、对工业的刺激和对工业企业科研开发的支持，使国家实际上对产业结构发生着重要的影响作用。日本则更是通过“产业结构设想”确定应扶植的战略产业及相应的保护扶植政策。国家对产业结构的调整，是以个别行业的经济活动作为调控对象的，所以属于微观调控。
三、国家微观调控具有必要性
在我国以市场为取向的体制转轨过程中，一些人形成了这样的看法：国家只需要对宏观经济进行调控。而对于微观经济活动，国家则不应干预，应由企业通过市场去进行，企业生产多少产品，对产品定什么价等等，都应由企业根据市场状况自行决定。即国家不需要也不应该进行微观调控。这种认识其实是将市场经济条件下国家进行的微观调控，等同于计划经济条件下国家对企业经济活动的干预。实际上二者是完全不同的。在计划经济条件下国家对企业经济活动进行干预是力图通过代替市场、排斥市场、不通过市场而实现对资源的配置和经济发展。在市场经济条件下，国家进行微观调控是为了保护竞争，提高市场的效率和保护市场稳定。在市场经济条件下国家调控经济的必要性源于客观存在的“市场失败”。市场经济的发展实践和人们对其进行的理论总结，深刻地说明了市场并非是万能的。市场体制本身的缺陷使“市场失败”难以避免。为了克服市场机制的缺陷，弥补市场之不足，国家必须干预宏观经济。由市场缺陷导致的“市场失败”既存在于宏观层面上，又存在于微观经济层面上。于是，以克服“市场失败”为出发点的国家调控，就必须既有对宏观经济运行状态的调控，又有对微观经济活动的调控。
国家进行微观调控首先是为提高市场的效率。由于市场垄断和经济外在效应的存在，会影响市场配置资源的效率。所以国家必须限制垄断，保护竞争以及克服外在性。有人认为，市场自身可以克服外在性，即通过获得了无代价收益的当事人，与付出了无收益成本的当事人进行协商来解决。然而，经济生活是复杂的。构成双方当事人的经济主体完全可能是具有不同利益，怀有不同意愿的数量庞大的法人或自然人。如此众多的当事人使协商成本急剧提高，而达成协议的可能性则微乎其微。所所，克服外在性的任务，必须由国家承担。
由于市场在公共产品生产上的局限性，以及对某些具有战略意义的“幼稚”产业的伤害，使国家必须负起组织公共产品的生产和供给，以及扶植“幼稚”产业、推动产业结构升级换代的责任。
国家进行微观调控，其次是为了保持市场稳定和社会安定。国家对某些重要产品的产量、价格和服务收费进行调控，不仅可以通过稳定这些产品的供求而稳定市场，既保护生产者，又保护消费者的利益，而且可以通过调控产品价格和服务收费形成对大量存在的低收入者的适当保护和照顾，以保持社会安定。
四、国家调控需要进行双向调整
现代市场经济发展实践告诉我们：为了克服“市场失败”而出现的国家调控同样存在着失败的可能性。为了避免这种失败，应该尽可能减少国家调控。同时，我国正处于从计划经济向市场经济的转轨过程中，改革的市场取向必然使原本由国家控制的某些经济活动转而由市场进行调节。由于这两个原因，一些人认为，我国国家调控应该弱化。主张对国家调控进行单向调整。
众所周知，国家调控是为了纠正“市场失败”。那么，国家调控的范围、力度和方式的选择，就要以能否克服“市场失败”为标准。当国家调控的范围、力度和方式选择不足以纠正“市场失败”时，“市场失败”造成的后果依然存在，这是国家的不足调控。当国家调控的范围、力度和方式选择超过了纠正“市场失败”的需要时国家调控必然会对市场运行产生不良影响，这是国家的过度调控。不足调控和过度调控都不能匡正“市场失败”，而且会影响市场的正常运行，加剧市场的混乱，所以，国家调控的失败既包括国家的不足调控，也包括国家的过度调控。
由于我国经济体制的转轨，国家调控的条件发生了根本的变化，因而要求国家调控也必须发生相应变化。一方面，计划经济体制下国家对经济的全面干预在转向市场经济的过程中突出地显现为过度干预。只有随着市场的发育和市场体系的完善，国家才能逐渐将一些权力还给市场和企业，过度干预才能受到某些限制，从而表现为国家调控的适度弱化。另一方面，市场经济体制的建设，为国家调控开辟了新的空间和领域。在这些空间和领域中，国家调控必须强化和拓展。因此，为避免国家调控单弱化，必须对国家调控在范围、力度和方式上作双向调整：在某些方面强化国家调控，以纠正不足调控；在另一些方面弱化国家调控，以纠正过度调控。例如：为保护竞争、维护市场秩序而进行的国家调控必须强化，为避免收入差距的进一步扩大，国家应加大对收入分配的调控力度，并在社会保障制度方面发挥较大的作用。又如：对于大多数处于竞争性行业的大中型国有企业，在实行现代企业制度，进行股份制、公司制改造后，国家将只享有与经营权相分离的资产所有权和相应的收益权。而对于垄断性行业（包括自然垄断和国家垄断）及福利性行业，国家则不仅要加强间接调控，且要加强直接调控。
对现阶段国家调控的双向调整，将极大地增强国家调控的有效性，使国民经济活力与秩序相依，公平与效率同在，实现国民经济稳定、快速、健康发展。