国际政治经济关系：以国际援助为视点，本文主要内容关键词为：国际论文,政治经济论文,视点论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、国际开发援助的解读
政府开发援助或称官方发展援助(ODA)，主要是由发达国家组成的经济合作与发展组织(OECD)下属的“开发援助委员会”(DAC)，对发展中国家提供的赠与比率不低于25%的大规模经济援助，是一种国与国之间具有战略意义的经济性、政策性的政府行为。在援助国与被援助国的国家关系网络之中，援助问题处于政治与经济的交汇点，涉及到国家关系的政治、外交、法律、安全、经济、金融、技术、文化等多个双边领域。
1、国际援助的性质、特点
国际援助是以主权民族国家为基本行为主体，主要由发达国家向发展中国家进行的大规模、制度化、恒常性的资源转移，是在价值规律和市场体系以外的非经济性因素作用下，资金、技术、知识等生产要素在国家之间的配置、流动和转移，是以国家的政策行为对国际关系进行调整的产物。
从历史上看，国际援助作为一种国际关系现象虽然由来以久，但却是第二次世界大战以后才实现了机制化、体系化、规范化，而且二战前后的国际援助有着本质上的不同特点。首先，二战前的国际援助大多是在盟国之间进行的，大多出于军事和战略上的直接目的；而战后国际援助主要是从发达国家流向发展中国家，是在帮助发展中国家开发经济的名义下进行的。其次，二战前的国际援助多为双边行为，没有形成国际性的制度体系；而战后的国际援助不仅形成了一个相当完备的国际体系，而且具有制度化、经常性、大规模的特点，不仅有专门的国际机构，各发达国家也都设有专职政府机构。在战后国际关系体系中，没有哪个国家能够完全游离于国际援助的系统网络之外。
对于国际援助的解读可以有多个角度。按提供途径，分为双边的直接援助和多边的间接援助。双边援助是一国政府向另一国提供的援助；多边援助是由援助国政府将资金或物资提供给国际组织，再由国际组织向发展中国家提供援助。按援助方式，分为财政、技术、粮食的援助。财政援助是为了帮助受援国开发经济或缓解政府财政困难；技术援助主要是转让技术专利、培养技术人才、传授管理知识、提供咨询服务等；粮食援助既有直接提供谷物的，也有为发展粮食生产提供物资和资金的。按使用方向，分为项目援助和方案援助。前者是把援助资金或物资直接用于单个项目；后者是面向一定的经济发展计划提供总体开发援助。
国际援助既包括物质形式的资金、技术、物品、人力，也包括无形的智力和信息等多种要素，实际上又是各种政治经济资源和生产要素超越市场机制以外，借助政府行为和国际机制，在国与国之间流动、转移和配置的一种重要形式。它之所以成为一种重要的国际现象，主要是因为近代国际社会长期以来存在着以下几种规律性的运行特点和发展趋势：(1)国与国之间政治经济发展的不平衡，导致不合理的国际分工和发展程度不同的国家类型。国家间经济实力的差距和贫富不均，从而使富国对穷国实施援助成为可能，也使穷国通过接受外援以发展本国经济成为必要。(2)国与国之间存在着亲疏远近的非等距离关系，各国为维护自身利益，需要经常通过各种政策行为对国际关系进行调整，在国际社会中占据优势地位的国家，力图借助对外援助的政策行为实现本国的战略目标和利益最大化。(3)战后以来，发达国家以经济合作为名，向发展中国家提供各种形式的援助，固然有助于发展中国家经济社会的发展，但同时也有利于发达国家自身的发展。
实际上，国际援助对于援助国和受援国双方的经济发展都有积极意义，是一种具有互利和双赢效益的国家间经济合作方式和国际关系模式。对受援国来说，如能合理有效地管理和运用外援，可以解决本国经济建设资金不足、技术水平落后、外汇短缺和物资匮乏的问题；有助于基础设施建设和完善投资环境，提升利用外资和出口创汇的能力；有助于刺激经济的增长和经济结构的改善；有助于引进和学习外国先进的技术和管理经验，加快经济发展和现代化进程。但如果吸收外援过多、债务负担过重或运用不当、管理不善，外援也可能造成受援国经济的畸形发展或对外援的依赖，特别是双边援助中的限制性采购条款，往往导致受援国在国际市场采购物资的非理性行为和不合理选择，或是援助资金的浪费。对援助国来说，向发展中国家提供开发援助可以带动对受援国的出口和投资的增长，有利于扩大海外市场。而援助国和受援国双方经济的发展，又将促进世界经济的整体进步，有利于各国的经济交流。对外援助所体现的经济合作，实际上是发达国家与发展中国家的经济交流，是国际社会共同发展的必要条件，并非只是发达国家对发展中国家的单方面“恩赐”。
当然，作为由政府实施的国家政策行为，援助国往往试图把援助视为对受援国施加影响的重要手段。
2、国际援助问题研究的意义
国际援助是兼及政治和经济的国际行为，是典型的国际政治经济现象和政策行为，在国际关系学研究中是介于国际政治与国际经济之间的交叉性、边缘性课题。尽管在冷战期间不属于“高位政治”，因而不象国家安全、军备控制、战略均势、核武器、危机对策等问题那样引人注目。但在后冷战时期，和平与发展已成为世界的主题，国际政治与国际经济互相渗透交叉，环境、人口、经济、科技、贸易等传统的“低位政治”对国际关系的重要性日益上升。70—80年代以来，专门研究国际社会和国际关系中政治与经济互相影响和作用的国际政治经济学(国际经济政治学)兴起，国际援助理论也成为国际政治经济学的一个重要分支和研究领域。对于国际援助问题的历史、现实、走向和政策、方针、理论，进行历史性考察和前瞻性研究，既是基础性、学理性的学术研究，又是现实性、实践性很强的政策研究；既是国际政治经济研究的深度进展，也是国际关系研究的横向拓宽。
二、战后的国际援助
二战后，国家之间的援助和被援助已经成为广泛而经常的国际现象，在国际社会中以DAC为中心形成了一个庞大的、无远弗届的国际援助体系。
1、国际援助的四大类型
从战略目的和政策行为的性质看，国际援助大致上可以分成四大类型：
一是以美国为代表的政治战略援助，即以实现称霸全球和控制战略地区为目标，以社会制度和意识形态的异同为重要考量，依据安全战略的要求，从与苏联冷战对抗的基点出发，对ODA附加严格的政治条件，与军事、安全的长远战略目标直接挂钩的政策行为。美国的ODA虽然也分为经济援助和军事安全援助，但后者占主要地位，其中包括武器销售、军事计划、教育训练、维持和平等多种名目。1951年10月，美国政府通过《相互安全保障法》，设立“安全保障援助基金”，用法律明文规定了对盟国进行军事和战略援助的义务。
二是以西欧国家为代表的经济开发型援助。即ODA主要是为了维护、实现和扩展本国的经济利益，以确保资源供应、扩大出口贸易和拓展资金投放场所为主要目的；力图通过ODA促进受援国的经济开发，为本国经济利益的最大化创造更为有利的外部条件和更为宽松的国际环境。欧盟与非洲国家签署的《洛美协定》即为这种经济开发型ODA的法律表现形式。
三是以北欧国家为代表的人道主义援助。ODA主要是为帮助受援国改善经济基础设施、国民生活和社会环境，基本上不附加政治、经济或价值观念等超越人道主义的条件。
四是以日本为代表的投资、贸易、开发三位一体，但带有政治安全因素，谋求战略利益的综合援助。即从扩大贸易和投资的直接目标出发，通过ODA促进本国出口，保障资源供应，为经济势力的外延性、外向型扩张创造良好条件；同时试图借助ODA维护和扩展本国的政治外交利益，实现综合安全保障的国家战略目标，注重ODA政策行为的政治功能和安全效应。
当然，任何国家都不会把四类政策行为截然分开，ODA往往兼具安全与开发、政治与经济等多元性质，带有综合性、长远性的多重战略目的。把ODA的政策行为进行分类，主要是在学理的层面上进行分析和厘定更为方便、简洁。
2、美国的战略型援助
美国政府实施战略援助为主、开发援助为辅的ODA政策，是二战后它以超乎寻常的综合国力优势，一时独霸世界的特殊历史条件所决定的。战后初期，美国的国民生产总值(GNP)占世界的1/2，黄金外汇储备占世界的2/3，挟此世界第一的经济实力，美国通过“布雷顿森林体系”建立了以美元为核心的国际金融体系，并开始借助ODA以实现称霸全球的战略目的。美国是1943年成立的“盟国救济复兴机关”的最大出资国，1946年、1949年又实施“占领地区政府救济资金”和“占领地区经济复兴资金”，试图通过经济援助推动欧洲各国尽快恢复经济，成为在美国领导下抵御“苏联共产主义扩张”的盟友。1947年6月，国务卿马歇尔发表演说，提出“欧洲复兴计划”(“马歇尔计划”)。国会于1948年4月通过《经济合作法案》(“1948年对外援助法”)，成立“经济合作署”，主管对欧援助事务。到1952年，美国向欧洲国家提供了总价值131.5亿美元，不仅促进了战后欧洲经济的恢复，也加强了美国对欧洲的战略控制，形成以美国为首的西方阵营与苏联为首的东方阵营进行集团对抗的国际政治和战略的基本格局。为控制广大的亚非拉地区，美国政府又制定了新的援助计划。1949年1月20日，总统杜鲁门在就职演说中提出了外交计划，其中第4点为援助经济落后的地区和国家(“第四点计划”)。这一战略构想反映了美国通过经济援助使受援国保持政治稳定和经济发展，并促进本国对外商业性投资，维护美国安全利益和推行全球战略的意图。
美国的经济援助主要分成三大部分：一是为实现战略和政治目标而提供的经济援助基金(ESF)，二是以经济开发为目的的开发援助(DA)，三是粮食援助。在实施ODA的过程中，美国政府逐渐形成了ODA政策的理论框架和基本内涵：(1)把ODA作为政治和外交的手段，加强对苏遏制政策，实现美国的国家利益和全球战略目标；(2)通过援助受援国发展经济，建立美国对当地无孔不入的经济存在和强有力的经济渗透，确保美国的海外市场和经济安全；(3)建立广泛的友好国家关系网络，形成美国对受援国的巨大影响，使受援国在国际政治事务中支持美国的政策目标，确保美国在全球事务上的主导地位。可以说，反共、安全利益、战略优势地位是美国ODA最基本的动因和目标。可见，美国的ODA从一开始就带有极为浓厚的政治、安全和意识形态的色彩和明确的战略目的，与其说是经济援助，不如说是战略援助，或者更准确地说，是以经济援助的手段和形式谋求达到战略目的和效果的ODA。
从决策机制看，美国的特点是ODA政策法制化，通过制定《对外援助法》规定ODA事务的原则框架，所有ODA预算，包括资金、项目、国别、条件、用途、分配等，都由国会审查批准。1985—1992年，仅国际开发计划署向国会提出的计划书和报告书就有845份、1700多页。1989年，美国经济援助基金的98%和ODA的49%由国会决定。因此，“美国负责对外经济援助事务的，是一个由535名国会议员组成的董事会。”
3、西欧的经济开发型援助
西欧各国是经过“马歇尔计划”的输血打气，经济恢复之后，才开始实施开发型对外援助，以重返海外殖民地。1950年1月，英联邦外长会议在锡兰(今斯里兰卡)首都科伦坡召开，澳大利亚建议通过联邦集体的力量援助东南亚国家，以“防止共产主义在亚洲的传播”。英国表示赞成，会议决定成立咨询委员会研究具体计划。11月，咨询委员会公布了《南亚及东南亚经济合作发展计划》，简称“科伦坡计划”，提出6年间、用18.68亿英镑，对南亚、东南亚国家进行经济援助，是为西欧国家实施ODA的开始。
随着经济的恢复和发展，西欧各国ODA总量不断增长，但与其经济实力和发展中国家的实际需要以及国际社会的要求相比，还有很大的差距。联合国要求发达国家在1990年以前至少应拿出GNP的0.7%援助发展中国家，但除北欧国家之外，主要发达国家至今未能达到这一指标。不仅如此，发达国家ODA占其GNP的比例还不断下降，从80—90年代的平均0.35%，下降到1990年的0.33%，1993年的0.3%。冷战后，世界政治经济格局发生巨大变化，发达国家纷纷对本国的ODA政策进行调整，基本上是向下调整的趋势，国际开发援助体系也进入了新的发展阶段。
三、战后日本的混合型政府开发援助
作为战败国，战后日本不仅失去了对外实施军事外交的可能性，政治外交能力也大为削弱。因此，对外开展以ODA为中心的“经济外交”，以经济方式和手段扩张经济势力并扩大政治影响，成为日本政府在对外政策上扬长避短的战略选择。“经济外交”遂成为战后日本外交最主要的内容和最擅长的领域。狭义的经济外交“就是指以实现各种经济利益为目的，借助经济手段进行的外交活动，是相对于政治外交、军事外交而言的。”广义的经济外交“不仅被日本政府当作追求经济利益的手段，而且被用来弥补其政治、军事外交手段之欠缺，即被用以追求政治、安全上的目的，以至于使整个战后日本外交带上了经济外交的特征。”而ODA则是日本政府“经济外交”最有效的手段。
1、日本加入国际援助体系
二战后，日本作为战败国失去了全部海外市场。但在美国的大力援助下，借助朝鲜战争的“特需景气”，到1954年，日本的主要经济指标超过战前水平，标志着战后日本经济恢复阶段的结束和以重化工业为主体的经济增长阶段的开始。由于日本经济的发展几乎完全依靠海外资源，经济的恢复和发展使其对海外市场的需求急剧增大，所以急于恢
复海外市场。但战后初期日本企业相对弱小，在重返海外市场的过程中遇到极大困难。为了帮助民间企业，日本政府选择了以ODA为民间资金和商品、技术开路的经济扩张政策，于1954年10月加入了“科伦坡计划”。这说明日本试图从受援国转换成为援助国，谋求通过ODA，以维护周边地区的稳定和开拓海外市场、获取经济利益。
战后日本确立了包括“以联合国为中心”的三大外交原则，注意在联合国的框架内开展外交活动，通过向联合国提供资金来实施ODA。1951年，日本向联合国“技术援助计划”(EPTA)提供8万美元，以改变日本形象，尽快缔结和约，带有强烈的政治意向，与其说是ODA，不如说是购买重返国际社会的“门票”。1952年，日本向智利提供出口信贷，是战后第一笔双边资金合作，主要是促进出口。同年日本加入世界银行和国际货币基金组织，出资2.5亿美元，跻身于全球最大的2个国际性金融机构和援助组织，但这也是作为上述2个组织的成员国必须缴纳的“准备金”，是取得国际资金援助的必要先决条件，并不具有ODA对特定国家进行专项援助的性质和意义。以上政策行为可以视为日本为重返国际社会而进行的一系列外交努力的组成部分，具有极为明显的政治外交色彩，并非严格意义上的ODA。
1956年，日本加入联合国，为更加积极地参与多边ODA提供了有利的政治条件和国际环境。1959年，日本加入“国际开发协会”(IDA)，成为第一部会成员，具备了援助国的主体身份。1960年3月加入“开发援助集团”(DAG)，第二年又直接转为OECD所属DAC的成员国，正式成为发达国家组成的国际援助体系中的主体成员。1960年，日本对国际多边机构出资0.3亿美元，占当年日本ODA总额的20.7%。日本加入西方国家主导的国际援助体系，既是“西方一员”的外交政策方针决定的，也有利于日本尽快回归国际社会，获得海外资源，扩大国际市场，创造有利于本国经济发展的外部环境。
60年代，日本ODA事业进入迅速发展阶段。国际开发援助体系化、机制化和DAC的成立，激发了日本实施ODA的主体意识。美国因侵越战争升级，财政困难加重，要求日本在ODA方面分担更多的国际责任。而日本随着经济发展速度加快，国际收支改善，也具备了扩大ODA的物质能力，因此先后成立了“海外经济合作基金”(OECF，1961)、“海外技术合作事业团”(OTCA，1962)、“海外移住事业团”(JES，1963)、“青年海外协力队”(1965)等从事对外援助的机构和组织，被日本学者认为是日本ODA的正式开始。
2、战后美国对日本的援助
日本之所以能从国际援助的客体迅速转化为主体，与美国的援助是分不开的。战后初期，美国把日本视为太平洋上“不沉的航空母舰”和“亚太战略体系的基点，对日提供大量经济、军事援助，这是促使日本迅速从受援国转变成为援助国的根本原因。1946—1951年，美国通过“占领地区政府救济资金”和“占领地区经济复兴资金”，对日援助20亿美元。美国政府停止援助后，日本又从美国进出口银行、民间商业银行和美国控制下的世界银行得到大量融资，仅1953—1966年，日本就从世界银行得到年利率4.625%—6.625%、偿还期限14—26年的8.6亿美元。到60年代中期，日本是仅次于印度的世界银行贷款第二大接受国。
借助美国的政治支持、安全保护和经济援助，战后日本在相对和平的亚太国际环境中专心致志发展经济。60年代末先后超过英、法、西德，成为西方第二经济大国。美国也因此而取得了对日本的战略控制，得到了“不沉的航空母舰”，建立了其亚太战略的最大、最稳固的战略基地，并以此为依托形成亚太地区安全防卫的网络机制。
四、国际援助的组织化、体系化、机制化
随着全球战略展开和海外义务增加，美国政府的资源消耗也大幅度上升，国际收支恶化，政府财政吃紧，于是要求已经完成经济恢复任务的盟国承担更多的ODA义务。1959年末，美、英、法、西德四国首脑举行会议，一致同意成立专门的开发援助机构，以避免重复援助，提高援助效率。1960年1月，西方国家在巴黎召开“大西洋经济会议”，决定成立DAG协调ODA事宜。1961年9月，西方国家成立OECD，把DAG改组为DAC，作为OECD的下属机构，制订有关ODA的规范、标准和方针，协调和督促各成员国制订相关政策。此后，各主要西方国家纷纷建立或健全本国ODA的决策机制和实施机构，以DAC为主体的国际援助体系开始启动，成为国际政治经济体系中的重要组成部分。
在组织上，目前从事国际援助的机构可以分为双边和多边两种。
双边援助机构是由国家所指定的专职ODA机构，如：美国国际开发署、日本海外经济合作基金和国际合作事业团、英国海外开发局、德国德意志开发银行和复兴信贷银行等。这些机构承担制定对外援助战略方针、政策措施、计划方案，对受援国提出的援助项目进行审查和评估，与受援国协商立项、签署协议等重要职能。政府优惠贷款是ODA中最主要的内容和形式之一。各国在提供政府贷款时的手续一般都要经过以下几个程序：受援国向援助国提出贷款项目，援助国对项目和贷款要求进行审查、评估和选择，援助国确定贷款项目、并承诺提供贷款后，双方举行会谈，协商贷款条件、签署双边贷款协议；然后进入贷款项目的实施阶段，包括就项目的建设进行考察、设计、土建、施工和设备的安装、试运转、试生产以及项目的验收、移交、最后结算等程序。
多边援助机构是由若干国家组成的国际组织，如联合国所属各开发机构、国际金融组织、集团性或区域性经济组织等，分别依据不同宗旨、以不同形式，通过不同渠道，向发展中国家提供援助。大体上有以下几个程序：国别方案制定，即由政府部门提出具体的贷款项目，预期的经济和社会目标，需要国际援助组织提供的资金等细目，由各组织的理事会审查批准；项目选择和文件编制，是为实施贷款项目而编制的各种文件，作为出资方对该项目进行审查、评估和批准时的依据；项目实施，即依据已批准的项目文件和计划，执行该项目的各项具体内容；对项目建设过程的监督是对贷款使用和项目建设的情况进行监督；对贷款效益的评价，是就该项目对于受援国的经济社会效益的评价；后续活动则是完成该项目的建设后，继续对这一项目实行检测和支援，以巩固所取得的成果。
在理论上，随着国际援助体系的形成和运作，DAC关于ODA的理论趋于完善，运作程序进一步规范。首先提出“开发合作”的概念，要求发达国家通过经济援助，促进发展中国家的产业、技术和资源的开发，最终达到双方受益的目的。其次依据资金提供主体、目的和条件，区分政府开发援助、其他政府资金合作、民间资金合作和非营利民间团体的赠与等四种形式，规定由一国政府提供的利益预期小、条件优惠的开发援助即为ODA，并综合贷款利率、偿还期、宽限期等因素确定ODA的量化标准。根据国际开发援助理论，“开发合作”是发达国家提供的全部经济合作，而“ODA”是在经济合作整体中优惠程度高、赠与成分大、利益企图小的部分。只有符合以下条件：(1)由政府提供或由政府所属机构提供的资金，且接受方为发展中国家或国际组织；(2)提供资金有助于受援国经济的发展和社会福利水平的提高；(3)无偿赠与部分占25%以上，才可以视为ODA。1969年，为衡量ODA的优惠程度和赠与比重，DAC采用了“赠与因素”(GE)的概念，即：等量资金的商业运作可能产生的预期收益，与其以优惠条件援助发展中国家后得到的实际收益之差为GE。1972年10月又规定：只有GE达到25%以上的对外援助部分才可以作为ODA。因此GE的比率越高，援助的意义越大，GE达到100%的即为“无偿援助”。
总之，战后以来，以ODA为代表的经济外交的重要性日益上升，与政治外交、军事外交、文化外交同样，成为一国外交最重要的事务之一。后冷战时期，ODA作为带有政治外交目的和长远战略意图的经济援助政策行为，日益成为各发达国家政府表达本国意志、调整国家关系、平衡国际格局、建构国际秩序、实现国家发展战略目标的重要手段和主要方式。鉴于发达国家目前在国际关系体系和国际政治格局中处于无庸讳言的主导性优势地位，其战略动向和政策行为对国际关系的演变和发展具有无可否认的重大作用和深远影响，因此，主要由发达国家作为主体进行的国际援助及其在国际关系体系和世界战略格局中的重要意义也日益为人们所认知、重视、考察和研究，成为兼跨国际政治经济学的研究对象和重要课题。
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