以区域化党建引领社会管理创新——对贵阳市探索的分析，本文主要内容关键词为：贵阳市论文,党建论文,管理创新论文,区域论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着城市化进程的加快，城区规模不断扩大，城市人口急剧增长，城市公共事务和社会问题日益增多。这一系列新问题的出现，不仅使传统的城市基层管理体制难以适应，城市基层党建工作也面临挑战。这要求基层党建工作必须由主要发展经济转变为经济和社会协调发展，提升社会管理和社会服务的能力。这既是基层党建工作转型的需要，也是引领和带动基层社会管理创新的推动力和关键因素。
一、从“单位制”建党到区域化建党，构建区域统筹的党建新格局
新中国成立后，我国在城市逐步建立起了以“单位制”为主，以“街居制”(街道和居民委员会)为辅的基层社会管理体制。党组织的设置也主要依托“单位制”，在一个一个封闭、分割的行政单位中建立党组织，以此实现了对全体党员和社会成员的控制与整合。
这种“单位制”建党的模式，适应了高度集中的计划经济体制和党的“一元化”领导体制的需要，因而有其历史的必然性和适应性，但随着时间的发展却造成了基层党建工作的三大缺陷：一是在工作对象上缺乏社会领域。由于单位集中于国家，国家又取代了社会，党组织又凌驾于国家之上，形成了以党代政、以政代社的行政一体化的管理模式。在这种模式下，社会领域被国家所取代淹没了，党控制了国家便控制了社会全体成员。二是在功能上缺乏与社会领域相一致的定位与职责。党领导社会的职责是什么?党领导政府与领导社会有何区别?党领导社会的非行政权力手段主要又是什么?这些都缺乏实践与认识。三是在工作方式上缺乏与社会相适应的活动载体与平台。在“单位制”下，依靠行政权力手段、指挥命令方式和体制内载体，就可以开展党的工作。但现在，离开了行政权力机构，党组织就没有了相应的依托载体和活动平台。
发展社会主义市场经济以来，“单位”逐步转变为功能单一的利益主体，不再承担繁重的社会事务；下岗待业人员、退休人员、低保群体等“单位人”也日益变成了“社会人”，大量的“流动人口”也涌入城镇。这种从单位到社会的转变，表明社会管理的重心已从“工作场所”转向了“居住场所”，社会管理的基础单元已发生了转换。这要求党组织必须从原有封闭纵向的单位，转向开放横向的社会领域，创造一种不同于以往行政命令式的领导方式和领导体制，运用社会化、非行政权力的手段，实施对社会的管理和服务。然而，由于基层党组织存在着上述三大缺陷，使得党组织和党建工作仍旧停留在原有“单位制”模式中，缺乏与社会管理和社会服务相适应的领导体制、功能职责、活动载体和设置方式，造成社会管理和社会服务严重滞后。社会管理的推动力是执政党，关键因素和核心力量也是各级党组织。然而，改革的对象也同样是执政党自身，关键因素也同样是党的基层组织的创新。因此，从推进区域化党建入手，既是基层党建自身改革的需要，也是基层管理体制创新的推动力。抓住了这一核心环节，就抓住了社会管理创新的牛鼻子和总开关。
贵阳市从2010年开始进行城市基层管理体制改革之时，就注重区域化党建新格局的建立，既创新了基层党建工作，又为基层社会管理的提升奠定了强有力的领导和组织基础。一是在市、区成立党委群众工作委员会(2011年2月成立)。由党委专职副书记担任书记，55个党委、政府部门和群团组织作为成员单位。其职责为牵头研究、制定社会工作规划、重大政策、法律法规，协调、指导、督促、检查社会工作落实情况。这一领导机构的成立，改变了以往各部门各自为政、力量分散的状况，出现了社会管理统筹有力、运转高效的局面。二是在基层建立社区党委。其职责为服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定。党委成员不仅包括辖区内居委会党组织领导人、“两新”党组织领导人，同时还选聘辖区内有影响的驻区单位党组织负责人，兼任社区党委副书记或委员，实行“大党委制”。“大党委制”突破了原有条块分割、“条强块弱”的区域党建格局，整合了区域内所有党组织，达到了共存、共建的目标。三是党组织设置实行“纵向到底、横向到边、不留空白、不留死角”的网络体系。按照“社区建党委、楼道建支部、单元建小组”的思路，把辖区内所有居住党员(包括在职的和退休的)全部纳入管理范围。按照“依托新的社会场所建党组织”的思路，在商厦、楼宇、市场、开发区等地，把“两新”组织党员、流动党员组织起来，采用挂靠建、联合建、派驻建等多种形式，构建起党组织和党的工作网络化格局。四是建立社会化、开放式的党的活动载体和方式。采用协调、服务的手段，把辖区内所有部门、所有居民、各类组织的党组织整合起来，确立一体化、全方位的大党建资源“共建、共创、共享、共赢”的目标，建立辖区内单位党建、社区党建共同活动场所、人才队伍和活动经费等保障机制。
二、从“错位、越位、缺位”到精简层级、整合资源，构建区域联动的管理服务体系
区域化党建新格局的构建，推动了传统社会管理体制的改革。传统的社会管理体制，始建于建国初期。在长期的计划经济体制和改革开放以来的30多年间，城市基层管理中出现了街道党工委、街道办职能“错位”，居委会职能“越位”，政府公共管理与服务“缺位”的状况，造成城市管理体制层级多、资源少、力量分散，难以适应变化了的新形势。
以贵阳为例，现有城镇人口295万，原有街道办事处49个，居委会456个。街道党工委和街道办作为区党委和区政府的派出机关，履行代表政府办理有关居民事宜的职责，不具备完全的行政机关性质，不是一级政府。但是改革开放以来，在全民抓经济的思想指导下，上级政府对街道办下达的任务与考核指标，都与经济数据和经济效益挂钩，迫使街道办不得不花大力气抓经济、抓项目、抓税收，而无暇顾及服务群众。随着街道办工作对象和工作内容的急剧膨胀，特别是大量社会管理和公共服务需求的不断增长，街道党工委和街道办职能出现严重“错位”，成为客观上的一级政府。
而“错位”的另一后果，便是街道办不得不转嫁危机，直接向居委会分派行政任务，使原本履行居民自我管理、自我教育、自我服务职能的基层群众性自治组织，承担了大量行政工作，变成了“准政府”，其自治功能弱化，出现职能“越位”的现象。街道办的“错位”与居委会的“越位”，造成政府公共管理和公共服务“缺位”，无人担当。这导致城市基层管理体制由理论上的“二级政府，三级管理”，变成了实际操作中的“三级政府、四级管理”，出现管理层级太多、远离群众、高度行政化与衙门化现象。
针对上述弊端，贵阳市在改革城市基层管理体制中，着重推行了以下做法：首先，以扁平化为着力点，精简管理层级。撤销街道党工委和街道办事处，成立社区党委和社区服务中心，变“市—区—街道—居委会”四级管理为“市—区—社区”三级管理，实行“区直管社区”，减少中间管理层级。其次，构建“一委一中心一会”的组织架构，完善社区治理结构。“一委”指在社区一级，设立社区党委，直接受区委领导，行使领导核心职能。“一中心”指设立社区服务中心，直接受区政府领导，是政府在社区实施服务和管理的平台。“一委”、“一中心”实行“两块牌子一套人马”，不再承担经济任务，履行“服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定”的职责。“一会”指设立社区议事协商机构——居民议事会。居民议事会在社区党委领导下，代表居民群众和驻区单位对社区的各项事务进行民主决策、民主管理、民主监督，引导群众参与社区事务，监督社区服务中心的工作。再次，通过“四个纳入”措施，推动各类资源向社区聚集。为使社区党委和社区服务中心做到有人理事、有钱办事、有场所议事，实施“四个纳入”的具体措施，为社区充分发挥功能提供保障。一是将社区服务中心纳入政府事业单位序列，成为直接面向群众服务的政府公共机构；二是将社区工作人员纳入正式编制，社区工作者岗位有编制、工资有保障，实行公开招考，提高社区工作人员的素质和学历；三是将社区工作人员经费、办公经费、公益事业经费等纳入区级财政预算；四是将社区办公和服务场所建设纳入城市建设规划，为社区配备必要的办公服务用房和办公设备。
三、从主体单一到主体多元，构建区域一体的议事协商平台
以往社会管理主体单一，党和政府几乎承担了全部社会管理职能，成为“无限政府、全能政府”，其方式也主要采用自上而下的行政命令式的单一运作路径。随着改革开放的不断深入，传统的单位体制日益弱化，党和政府在相当程度上失去了依托单位承担社会职能的组织基础，迫切要求开辟新的领域和依托新的组织实行社会管理，也就是加快社会基层自治组织、新社会组织的发育与成长，引导广大居民、不同阶层的群体有序参与社会管理。这既是现代社会管理的共同特征，也是建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的中国特色的社会管理新格局的需要。
现代社会，随着科技革命的兴起、中间阶层的不断扩展以及民主化浪潮的日益发展，公民社会不断发展壮大，大量的民间组织和群众自治组织日益涌现。它们的出现对政府管理社会起到了较大的弥补作用，从而引起了政治学家、社会学家和管理学家对社会管理的重新认识和界定，并据此提出了社会管理从“统治”转向“善治”的新观念。他们对社会统治和社会善治作出了如下区别：一是主体不同。统治的主体只能是公共权力部门，其权威只能来自政府；而善治的主体可以是公共权力部门，也可以是私人部门，还可以是二者的结合，其权威来源并非一定是政府，而是合作主体之间的互动。二是权力运行的向度不同。政府统治的权力运行向度总是自上而下的单一运作过程；而善治则是上下互动的过程，因而是多元的、相互的。三是遵循的原则基础不同。政府统治遵循的是以法律为基础的正式规则、制度与程序；而善治除了以法律为基础外，还特别强调以信任为基础，遵循的是协商与同意基础上的规则与程序。
上述现代社会管理的新特征，要求我们必须从高度集中的单一管理主体转向合作互动的多元管理主体，包括：第一，政府的行政化管理。政府是以公共服务为轴心的，是管理市场所不管的事务。但是，政府不是万能的，政府的权力也不是无限的，加之行政化管理讲求效率，讲求科层，这就容易出现成本高、官僚化和腐败行为。为此，需要动员全社会力量参与。第二，公民的自治式管理。包括城乡基层自治组织、民间组织、社会团体等。这些组织是以公益和互益为轴心的，是自愿参加、灵活多样和相互信任的。因此，它既可以弥补“市场失灵”，也可以弥补“政府失灵”。第三，执政党的引导、服务和凝聚作用。这就是党中央提出的：建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。其中党委发挥引导、凝聚作用；政府发挥公共服务作用；城乡自治组织发挥协调利益、化解矛盾的作用；社团、行业组织和社会中介组织发挥提供服务、反映诉求、规范行为的作用。这种新型社会管理格局的提出，可以说既符合现代善治理念，又符合我国国情，是具有中国特色的社会管理体制的创新。
怎样使社会管理的主体由单一转为多元?贵阳市在创新城市基层管理体制中，着力推行“居政分离”，将居委会承担的行政事务剥离出去，不再处理任何行政事务，促使居委会尽快回归自治。同时，由居民和驻区单位选举代表，成立居民议事会，并制定“三会一评”制度，保证居民议事会真正履行社区议事协商的作用，达到多方参与、共同治理的目标。“三会”是指：一是群众意见收集会。居民议事会成员在所联系区域内召开群众意见收集会，广泛收集居民关心的事项、需要解决的问题以及对社区事务和社区管理服务的意见。二是议题讨论会。收集到一定数量的群众意见后，居民议事会负责人及时召开议事会成员会议，商讨社区管理和服务中心急需办理的事项，作为意见建议提交社区党委和社区服务中心。三是议事决策会。召开社区党委会议，对议事会提出的意见建议进行讨论，形成决策，交由社区服务中心组织实施。“一评”是指述职评议。每年年终，组织社区党员、驻区单位代表、居民群众代表参加议事会扩大会，由社区党委书记对党建工作情况进行述职，社区服务中心主任对年度工作任务完成情况进行述职，居民议事会负责人对群众意见建议办理情况进行述职，接受与会代表的现场提问并现场回答。述职情况要进行现场评议并公布评议结果，评议情况将作为绩效考核的重要指标之一。