高教改革中的政府行为分析，本文主要内容关键词为：高教论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国民办高等教育的发展正迈入一个新的历史时期，但正如人们已指出的，要落实党中央的战略决策，发展民办高等教育，还有诸多问题需要解决。
民办高教发展中存在着的诸多问题，可以分为民办高校校外和校内两个层次，相应的，对这些问题的解决也就可大致分为政府应该做什么和民办高校应该做什么。从民办高校首先必须在一个合理的、规范的、法制空间下发展的角度看，政府应该做什么无疑是民办高校能做什么的前提，居于基础的地位。政府该做什么，也就是政府在这一过程中具有什么职能和如何发挥职能。当前我国民办高等教育发展过程中政府的基本职能无疑是支持、引导和监督，但笔者以为，从我国目前关于民办高等教育的法令条例和民办高等教育的现状来看，在这方面不仅仅要认识到政府具有的职能，更为重要的还在于调整、充实和完善政府职能的内涵并予以正确的实施。
（一）
在民办高教发展中，政府的一个基本职能就是支持，即要通过相关政策和法规的制定，以及应用一切适宜的手段，给民办高教一个良好的生存和发展空间。目前，以大力鼓励社会力量兴办高等职业教育并经审批也可开办普通高等教育精神的出台为标志，政府正在努力从根本上改变以往那种成文规定或不成文规定所形成的岐视民办高教的不合理状况，构筑民办高教必须的生存和发展空间。但必须注意的是，现有的政府制定的某些关于民办高教的规定，却与这一精神有明显或潜在的不协调之处。
这些规定中，最主要的就是包括民办高校在内的社会力量不得以营利为目的的规定。我国《教育法》第25条规定，社会力量在办学中，“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，然而在现实中，这一规定实施却存在问题。因为，一方面在中国大陆地区，应该说除政府外能够继续支撑高等教育而无回报收益的民间投资者为数极为有限，办学不得营利，就使民办高教发展中的投资、集资、融资等不合法，民办高校只能靠捐资办学，结果终将难以为继；另一方面，是一些民办高校或明或暗地把办学作为营利手段，乱办学、乱收费，内部管理混乱，教育质量得不到保证，大大损害了民办高教的声誉，影响了民办高教的发展。显然，如果仍然规定民办高校一概不得营利，而不少民办高校实际上是在以营利为手段，那么第三次全教会提出的要对社会办学给予土地征用费、配套费等等方面的优惠，即便在民办高教领域内也会形成不公平，也就难以达到党中央、国务院通过优惠促进社会办学的目的。
与此相关，是政府在是否对民办高校给予一定的经费支持上理论与实际存在矛盾。因为规定民办学校不得以营利为目的，实际上是将教育定位为公共物品或社会公益事业，既如此，不以营利为目的的民办高校就应在政府公共财政支出中占有一席之地。但在现实中，民办高校基本上没有享受政府的财政资助。若当严格以不营利为办学目的时，办学不可避免地陷入了困难之中。
可见，现行民办高校不能以营利为目的规定，是当前制约形成民办高校生存与发展良好空间的主要症结。政府支持民办高校发展，首先必须解决好这一问题，或者说重新界定好民办高校的营利问题，就是政府支持民办高校职能内涵的调整与职能的实施。笔者认为，从现代社会高等教育的基本性质、世界上的通行做法及我国当前的基本条件出发来思考认识民办高校的营利，制定相关法规，将能较好地解决问题：
第一、营利问题。现代社会中的教育总体上是准公共产品，即既有公共产品的性质又有私人产品性质的产品。公共产品，是政府公共部门的主要产出品，这一产品面向社会公众，通常都具有非排他性和非竞争性，而私人产品，主要是私人投资以营利为目标而生产的产品。在当今世界，为了保证和促进社会公平，不管是发达国家还是发展中国家，又把整个教育分为义务教育和非义务教育两大类别并进行相应的管理：将初等教育或再加上中等教育（大多数发达国家）归为义务教育，作为公共产品，基本上由政府负责，不以营利为目的；将高等或加上一部分中等教育（一些发展中国家）归为非义务教育，作为准公共产品，其中一部分主要由政府负责并引入一定的市场机制，而另一部分则交由社会经营（营利的私人单位可以生产公共商品，如果可能的受益者是支付代价后享用该产品），通过市场机制配置资源。
既然将高等教育作为准公共产品，引进市场机制，就必然存在营利。应该说，这一营利是投资者在办学过程中获得的去除成本之后的正当收入，是对其办学成就的奖励。不少国家正是据此将民办高校的营利视为合法同时予以相应的管理，使这些民办高校获得了生存和发展的空间。当然，由于资金来源的非市场化如捐赠及文化传统的影响，确有一些民办高校主要不以营利为目的。因此，目前一些主要的市场经济国家是这样来管理民办高校的；如果注册一个非营利高校，办学投资即成为公共资产，不得被投资者撤回、转让或用于担保抵押，若学校解散校产则拍卖充为公共财产，相应的，这类学校可以享有规定的优惠，如免除投资税、收益税及免收土地征用费和配套费等，同时，有必须的监督机制保证这些免除的税费等完全返回学校成为校产的组成部分；如果注册一个营利的高校，则其投资不属于公共财产，一切按照公司法来运作。
综上，笔者以为我国应积极创造条件，修改《教育法》等法律法规中的有关规定，明确将民办高校划分为“非营利”和“营利”两类，予以相应的规定和管理（如给予注册为非营利的高校以国家规定的优惠办学条件）。这是解决此问题的一个最佳途径。当然，由于目前我国社会主义市场体系正处于建立过程中，市场机制还不够健全，因此政府要注意以办学成本的最低限为准制定相关的规范条例，防止有些营利性民办高校靠大幅度降低人才培养成本获取不正当的超额利润，降低办学质量。
第二、政府资助问题。政府应该对民办高校予以一定的资助。其一，社会也是民办高校产品的受益者，且要保证民办高校增进社会公益。在市场条件下的人力资本投资上，属于高等教育的民办高教无疑是个人投资的对象，但由于这种教育不仅对受教育者及其家庭，而且对社会本身也有利（教育程度提高有助于社会交流与经济发展，有助于社会运行得更好），具有溢出效益，同时，为了避免个人完全采取经济合理的选择而带来某些仅仅相当于溢出效益的教育的需求不足，因而民办高教的费用既不能由政府完全承包，但也不能只由私人承担。其二，为促进民办高校办学质量提高，并增进政府对民办高校管理的效能。公立高等学校与民办高等学校在质量上有明显差距，这是在先发展公立高教后发展民办高教国家中普遍存在的现象，而民办高校质量不高的一个主要原因就是资金投入的不足，通过政府给予一定的资助正是解决这一问题的有效方法，同时，政府对民办高校的资助如将资助与资格审查相结合，既能对民办高校产生激励，也能给管理带来便利，提高管理效能。
政府如何依法对民办高校进行资助也同样重要。笔者认为在当前我国要大力发展民办高教的情况下，以下内容是应该考虑的：一是对注册为非营利性质的民办高校必须资助，而对注册为营利性质的民办高校在主管政府财力可能的情况下，也应予以一定的资助，且对两类学校的资助应实行收支公开并进行使用上的监督。二是由于现阶段民办高校主要集中在办职业高教方面，而职业高教的举办和管理主要由地方政府负责，因此资助的大小及资助的先后，应由各地方政府根据当地社会经济发展的基础及发展目标，通过制定相应的地方性法规来实施。三是应尽可能将资助与管理结合起来。
（二）
在民办高教的发展中，政府的另一个基本职能是引导，即要通过政策法规的制定及有关财政支出政策的实施等，从学校的外部使民办高校自主地采取既符合国家和地区社会经济发展需要，又有利于自身发展的办学模式、办学层次和类别、人才培养目标、教学计划和教育组织等。对一个学校的生存与发展而言，办学模式及办学层次和类别起着基础的作用，一旦两者确定，人才培养目标、教学计划等也就随之而定，故这里着重分析当前政府如何发挥职能，引导民办高校选择办学模式及办学层次和类别。笔者认为，当前政府在这两个方面要做的是：
第一、在办学模式上，应对附属运行民办高校予以足够的重视，在大力提倡社会力量以多种形式举办高等教育的同时，着力引导举办这类高校。
所谓附属运行民办高校办学模式，是目前我国高等教育领域内兴起的一种新型办学模式，它是由公立高校兴办的、具有民办运行机制的民办学院，或是依托公立高校设置但又独立于原高校的以混合所有制为基础的二级学院，它完全由自己进行办学经营，但由公立大学对其教学质量进行监督、指导和控制。
应该说，建立附属运行的民办高校，是民办高教自身发展的需要。加快民办高教的发展是国家加快高等教育发展，实施科教兴国战略的一个重要组成部分，因而民办高教的加快发展，包含着量和质两方面的内容，即在量上要扩大规模，在质上要提高办学质量，使大学生具有社会主义的思想品德，同时还有必须的创新能力、实践能力和创业精神，以及较高的人文素质和科学素质。无庸讳言，在发展民办高教中，如果说在数量上通过社会力量投资能在一定时期内有所增加的话，那么在质上，由于公认的民办高校师资的不足、其教育教学无较长时期内形成的较高水平的科研进行支撑，等等，则在相当时期内难有较大的提高。显然，民办高教要在量和质上达到国家加快发展高等教育提出的要求，必须以一个适宜的办学模式优化社会资源，弥补自身的不足。
而公立高校正具有民办高校所缺的这一宝贵的教育资源。尽管长期以来由于多种原因，公立高校存在种种问题与困难，但却有长期以来形成的一支有较高水平的师资队伍、较强的科研、较丰富的教育教学管理经验、以办学质量及学风校风等为基本内容的学校特色等，即具有自己的并非单纯靠钱就能形成的智力优势和无形资产优势。从公立高校改革的趋势来看，公立高校承担了1999年主要的扩招任务，生师比有所提高，但仍未达到应有的水平，同时，随着内部管理体制改革的深入，一方面在减员增效时需要安排富余人员，另一方面则要从根本上解决由于一些人在民办高校兼职而造成的教师使用上的矛盾，以建成新的较为稳定的校内与校外相结合的人员使用制度来消除不稳定因素，加之要探索适应社会与市场的需求，解决毕业生尤其是扩招后毕业生的就业问题等，这就使得公立高校的深化改革必须走一条深挖潜力，充分发挥自身优势，融入社会办学的路径。
可见，附属运行正是民办高校一定的资金优势与公立高校智力和无形资产优势的优化组合，是与我国现有经济、财政体制相适应的多渠道筹资、办学主体多元化、按社会需求办学、在规模上低成本高扩张，稳步提高质量的高等教育发展之路，可以在相当程度上克服以往整个高等教育改革走外延式的发展，在规模有所扩大却造成质量滑坡和体制与机制混乱的不足。因此，政府应对这一办学模式大力支持，积极引导开办。
由于这一附属运行模式涉及民办和公立两个领域，且民办方面体制上的制约已打破，所以，在尽快在法律法规中确定这种办学模式合法地位的基础上，政府引导职能的发挥实际上应主要集中在公立高校上。这其中，一是要制定相关法规，依法进一步扩大公立高校的办学自主权，并允许到外地办学；二是要按照所办附属学院或二级学院的民办性质进行相应的支持。
第二、在办学层次和类别上，应根据国家和地区社会经济条件和发展的需求，引导社会力量发挥自身优势，重点举办高等职业技术教育。
根据第三次全教会的精神，在举办高等教育的层次和类别上，民办高校与公立高校已处于同等地位。以往，由于政府等原因，民办高校基本集中在专科层次的职业技术教育上，但并不等于说随着政策的改变，办学环境的公平，民办高校要马上大面积地转而成为民办普遍大学。相反，现阶段民办高校由于资金投入、办学时间、师资队伍等因素的制约，绝大多数很难在短期内转为民办普通大学或兴办新的民办普通大学，但是，现有的民办高校具有办学机制灵活，面向市场办学、注重技能和技术的训练培养等特点，正与高等职业技术教育通常应面向区域社会经济建设、以市场为导向、培养实用型技术人才的要求相吻合，加之我国历来就有民间兴办高等职业教育的优良传统且近年来民办高校更在这方面开辟了新路，积累了经验，获得了社会的认可，所以，在现阶段，整个民办高教发展的现实选择仍应以高等职业技术教育为主。事实上，当前发展高等职业技术教育培养大批高级技术人才，是我国实施“科教兴国”战略的一个重要组成部分，也是适合社会发展的高等教育必须培养多层次多规格人才的必然要求，民办高校正是发展高等职业技术教育的重要力量。
目前，经国务院授权，省级政府具有发展本地区高等职业技术教育和大部分高等专科教育的权力和责任，因此，引导社会力量重点举办高等职业技术教育的职能主要应由地方政府承担。笔者认为这一引导工作可这样展开：在根据区域社会经济发展的需求确定应发展的高等职业技术教育类别和规模，以及公平对待公办和民办发展高等职业教育（1999年全国10万个用于发展高等职业技术教育的指标大多由各地方政府分解划拨给了公办的高等专科学校或本科院校，有失公平）的基础上，一是依照国家和地方的有关法规，优先批准设立所需类别的民办高等职业学校，同时通过制定招生计划及计划的下达发展急需专业及调控办学的规模；二是根据地方财政情况，以及民办高校营利与否的基本性质和地方高等职业技术教育发展要求，对不同性质和不同类别的民办高校进行相应的不同额度的资金支持。
（三）
在民办高教发展中，政府的第三个基本职能是监督管理，即依据有关的政策、法律和法规，通过检查、分析和评价民办高校办学的各个方面和整个过程，对民办高校办学的合法性、合理性和有效性等作出判断、评价，纠正偏差，督促民办高校办学在已有的法制环境中良性运行，促进民办高校发展。
政府对民办高校的完整而有效的监督管理，应该分为办学前、办学中和办学后三个环节。办学前的监督管理，主要是根据有关政策和法规，通过对资金来源、师资力量、办学设备和场所、教学计划等的审查，对一所民办高校能否具有相应的办学性质和获得相应的办学资格进行认定，确定该学校能否取得合法资格。办学过程中的监督管理主要涉及办学的经济财务运行和办学的教育教学质量两个方面，前者主要是从民办高校分为非营利和营利出发，对非营利性实行收支公开的原则，予以必要的监督，并监督其免除的有关税费完全返还学校成为校产的组成部分，对营利的则根据公司法的有关规定进行征税和监督，同时，对两类学校的学费标准和办学成本是否合乎政府的规定进行监督审查；后者主要是通过教育督导对民办高校教育教学的各个方面和环节进行动态的管理。办学后的监督管理，主要是对民办高校的教育质量进行评估。
总体上看，目前政府已有的对民办高校监督管理的不少规章条例与民办高校发展的现实和需求已有距离，整个监督管理制度也不够健全。这一切，急需进行必须的调整、补充和建设，否则，将使得政府在民办高教新的历史发展时期中监督管理的基本职能难以发挥，其结果必然是民办高教不能避免无序，无从发展。
如何对政府监督管理职能的内涵进行调整和充实？这里，似以当前已危及民办高校生存发展的教育质量评估问题为例，进行分析：
教育质量是一个学校存在和发展的重要基础，这对在相当程度上更为直接地面对社会和家长的民办高校来说更是如此。目前，教育行政部门对民办高校教育质量评估的结果，通常是民办高校的教育质量低，总体上与公立高校有差距。必须承认，由于民办高校现阶段师资队伍的基本状况不如人意、教育教学管理水平不高、生源素质和知识水平相对较低及设备较差等因素的影响，民办高校的教育质量总体上确不能与公立高等院校相比。但与此同时，我们也必须承认这样的事实，即一些民办高校因适应社会需要并培养出了有较强技能的人才而大受欢迎，一些民办高校在进行高等职业教育中也办出了自己的特色，等等。这表明，目前教育行政部门对民办高校教育质量评价的标准并不是完全客观全面的和合理的，这种标准能在多大程度上发挥监督管理的效用、有助于引导民办高校提高办学质量也就值得怀疑。
迄今为止，教育行政部门对民办高校进行教育质量评估的标准，基本上是以知识质量为主，但事实上，由于高等教育是一种专业教育，人才教育，因此，高等教育的教育质量观是与人才观紧密相连的，是一个多规格的概念，即当一所高校将自己的培养目标定位后，就必须通过相应的课程结构和训练给学生以必须的知识、技能并有所侧重。相应的，在评定其教育质量时也就要有不同的内容和指标，如培养目标定为学术型研究人才，教育质量的高低主要就要看学生掌握知识的深浅，如培养目标定为工程型的，教育质量的高低主要就要看学生工程设计能力的强弱，等等。因此，教育质量评估的标准也必须是分类别和层次的。就此而论，由于现阶段民办高等教育主要集中在高等职业教育方面，因而在评定民办高校教育质量时应从实际出发，而不能以知识质量评价作为唯一的标准。
显然，高等教育行政管理部门重新思考教育质量的基本观念，制订高等教育质量评定指标体系并确定各类高等教育质量的基本内容和指征，已刻不容缓。当然，尽管高等教育的质量规格复杂，但在一个国家的一定的历史时期中，相同类别和层次的高等教育毕竟是有优劣高下之分的，因而不是仅仅依据民办高校的情况来定标准对民办高校的教育质量进行评判，相反，必须与公立高校用同一的标准，只是需要这一评定标准是一个由多种教育质量规格构成的体系。唯其如此，对民办高校才是公平的，也才能通过教育质量的评定，引导民办高校不断提高，促进民办高校可持续发展。