条约监督机制与条约义务的履行，本文主要内容关键词为：条约论文,监督机制论文,义务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
条约的履行对于条约所载权利义务的实现至关重要，因此为了保证条约的正常履行，各国曾经采取了各种各样的办法和手段。在遥远的过去，条约的履行常常求助于神灵，君主制时代多依赖于君主们的威望，然而世界进入近代后，保证条约履行的方式则多种多样，比较常见的有“财政负担”、“担保”、“报复”、“领土占领”等等。现代国际社会出现了“国际执行行动”、“法律诉讼程序”、“条约明文规定惩戒行动”等。近年来，又逐步建立了“监督机制”以保证条约所载权利义务得以实现。现就这一新的发展予以介绍、加以剖析。
一、现代条约的监督机制
条约的监督机制是指依据条约的规定所建立起来的对当事国所承担的国际义务加以监视、检查等外部措施，以鼓励或监督各当事国履行其义务，从而保证有关条约得以实施的国际监督制度。根据现代条约实践，对国家的条约义务施加牵制的方式在不同类别的条约中有着不同的规定，而以“定期报告和审查机制”、“核查机制”和“国际机构监督机制”三种方式较为常见，现分别加以论述。
（一）定期报告和审查机制
定期报告和审查机制是指条约规定各当事国定期向国际机构提交其关于执行条约的定期报告，以便审查、监视当事国的履约情况。这种监督机制主要被国际人权条约所特别采用。
最早实行这一机制的是1919年所制定的《国际劳工组织章程》。（注：《国际劳工组织章程》于1922年、1945年、1946年、1953年、1962年、1972年修订，依章程而成立的国际劳工组织的主要目的是从正义、人道主义出发，改善劳动条件。到目前为止，国际劳工组织大会共通过了170多个公约，其中大部分是二战后制定的。）依章程之规定，在执行国际劳工保护公约方面，章程建立了实施和监督机制，尤其是会员国负有定期报告的义务，如章程第22条规定“各会员国同意就其参加的公约中各项规定的实施所采取的措施向国际劳工局提出年度报告。”自1927年起，国际劳工组织通过理事会下的“适用公约及建议的专家委员会”和大会下的“适用公约及建议委员会”，审查各公约批准国所提交的报告并监督这些国家对公约的实施情况。此外，依章程第24-25条和第26条的规定，该组织还存在由工人或雇主等职业团体对任一会员国的申诉和由一会员国对另一会员国的控诉这两种平行的争议处理方式。从实践上看，《国际劳工组织章程》及其实践所确立的监督机制为联合国系统内监督机制的形成和发展起到了先驱和示范作用，其中定期报告和审查机制对国际人权公约的影响较大。
多数人权公约都规定了报告和审查制度，即规定各当事国有将其履行条约的情况向依条约建立的机构或有关国际机构提交报告的义务。1966年《经济、社会、文化权利国际公约》第2(1)条规定“每一缔约国承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”这就要求缔约各国采取立法、司法和行政措施，逐步实现其所规定的各项权利。在定期报告和审查机制方面，公约第四部分（第16条第1款）规定“本公约缔约各国承担依照本公约这一部分提出关于在遵行本公约所承认的权利方面所采取的措施和所取得的进展报告。”本部分其他条款要求各缔约国就执行情况向联合国秘书长提交人权报告，并通过秘书长向经济及社会理事会和其他专门机构转交报告副本，后者在审议报告的基础上提出一般性的建议或评论。其他的人权公约如《公民权利和政治权利国际公约》第40条、《消除种族歧视公约》第9条、《消除对妇女歧视公约》第21条、《禁止酷刑公约》第19条等都有类似的规定，所不同的是报告的审议机构，这些公约的审议机构是依条约而成立的专门机关。《公民权利和政治权利国际公约》的审议机构是人权事务委员会，同样，消除种族歧视委员会，消除对妇女歧视委员会，禁止酷刑委员会也都是根据各自的公约规定而设立的审议机构。此外，有些人权公约还规定了处理缔约国来文指控及和解制度，《公民权利和政治权利国际公约》在这方面的规定较为典型（公约第41条和第42条的规定）。（注：《中国人权百科全书》，中国大百科全书出版社，1998年第一版，第796-797页。）有的公约在缔约国间的指控方面规定了更为有力的执行机制，如1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》第11-13条规定，消除种族歧视委员会有权处理任何缔约国间的指控，而无须依据任择条款。同时，有的人权公约还规定了一定条件下的个人申诉制度等。
（二）核查机制
核查(verification)机制是指条约缔约国负有义务允许有关国际机构在其领土上检查有关设施，以确定其是否正确履行条约义务的制度。这种监督机制主要为军备控制和裁军条约所采用。
条约的核查问题在第二次世界大战以前，并没有受到国际社会的重视，那时签订的一些军备控制和裁军条约中没有关于条约核查的规定。二战后，国际社会从讨论禁止核试验开始，核查问题作为保障条约实施的手段，才逐步成为军备控制和裁军条约中的重要问题，引起了人们的普遍关注。
在不同的军备控制和裁军条约中，核查规定的严格程度也不一样。如1972年达成的《禁止生物及毒素武器公约》几乎没有核查的安排，1993年缔结的《禁止化学武器公约》则规定了较为严格的核查制度，依公约成立了“禁止化学武器公约组织”，公约组织的执行理事会负责组织日常事务，包括核查事务。该公约规定的核查的具体内容为：第一，核查化学武器的宣布和销毁；第二，核查化学武器生产设施的宣布和销毁（包括关闭、转产）；第三，通过核查防止两用技术和产品用于化学武器；第四，对可疑地点或事件进行临时现场质疑视察；第五，调查对使用化学武器的指控。公约的上述核查安排尽管非常细致，但也存在缺陷，主要表现在：第一，核查需要的基本情况主要来自各缔约国的主动申报，条约没有有效措施防止国家少报或不报；第二，条约规定缔约国可对可疑事件提出指控，但没有规定通过何种渠道获得指控依据。这就使得在执行条约的过程中，核查过程有可能受到个别国家的左右，因此《禁止化学武器公约》的核查机制有待于进一步完善。而1996年缔结的《全面禁止核试验条约》（以下简称“条约”）（注：《全面禁止核试验条约》于1996年8月22日在日内瓦达成，条约文本于9月10日经第52届联大续会以决议方式通过，9月24日在联合国总部开放签字。目前已有150个国家签署，其中21国批准，尚未生效。我国于1996年9月24日签署条约。）规定了迄今为止最为严密的核查制度，以下将对这一条约所建立的核查制度作详细介绍。
条约为全面禁止核武器试验爆炸及其他核爆炸，有效促进全面防止核武器扩散，促进核裁军进程，增进国际和平与安全而缔结，该条约可以说是多边裁军进程中的一个重要的里程碑。
为确保缔约国履行其义务，使条约得到全面遵守和执行，条约建立了以国际监测系统、磋商与澄清、现场视察及建立信任措施为主体的国际核查机制。依条约规定负责核查的机构是依条约而设立的“全面禁止核试验条约组织”（以下简称“组织”）。在国际核查机制中，现场视察对于缔约国的影响较大。依条约第4条“核查”的规定，“每一缔约国有权请求按照本条和议定书第二部分的规定在任何缔约国领土内或其管辖或控制下的任何其他地方或在任何国家管辖或控制之外的任何地区进行现场视察。”而“现场视察的唯一目的应是澄清是否已违反第一条进行了核武器试验爆炸或任何其他核爆炸，并尽可能收集也许有助于查明任何可能的违约者的一切事实。”并对上述视察的启动和实施程序、时限、面积及视察所得样品、报告的处理作了限制性规定。这样，条约缔约国就承担了允许核查的国际义务。接着，条约第5条规定，如果经视察某一缔约国违反了其应尽的条约义务，本组织大会或执行理事会有权要求该国在规定的时间内予以纠正，否则大会可限制或中止该国基于条约所享有的权利和特权的行使；若因缔约国违反了其基本义务而对条约的宗旨和目的造成损害时，大会可建议各缔约国采取符合国际法的集体措施，情况特别严重时，大会或执行理事会可提请联合国大会和安全理事会注意。可见，条约不仅赋予组织进行核查的权利，而且还赋予其大会和执行理事会“纠正某一情况和确保遵守的措施，包括制裁”的职权。分析起来，这种视察具有一定的强制性，也可能出现滥用现场视察的情况，从而对国家主权和国家安全利益构成威胁。为减轻核查的负面影响，条约有关条款作了一些限制性规定，如条约规定“批准现场视察的决定应以执行理事会51个成员国中的至少30个成员的赞成票作出”；“现场视察应以尽可能少侵扰”的方式进行；“缔约国有权利采取其认为必要的措施保护其国家安全利益并防止泄漏其与视察目的无关的机密资料”，“有权就视察组的任何准入作出最后决定”以及防止滥用视察等内容。因此，总的说来，条约规定的视察制度有助于保证条约宗旨和目标的实现，并对违约企图和行为产生一定的威慑作用，因而具有一定的积极意义。
核查是用来保障军备控制与裁军条约得以履行的一种手段，接受核查是缔约国的一种法律义务，并具有一定的强制性，这种强制性对缔约国来说无疑是一种监督和管制。笔者认为，这种核查机制对于国际社会和平与安全是必要的，它能够保障国际法律制度得以遵守，国际秩序得以维护。但应当指出，核查机制的建立和执行，不仅仅是法律问题，而且也是一个政治问题，因而它时常受到政治因素的干扰或左右。事实上，有时候核查的严格程度和适用范围并不取决于条约的规定，而是取决于某些国家的国家利益的需要，这是一个值得引起人们注意的问题。为防止核查机制的滥用，我们认为任何核查都必须基于条约的规定，不应超出国际法所许可的范围，不得作为干涉他国内政，损害他国主权及其合法利益的借口。
（三）国际机构监督机制
国际机构监督机制是指缔约各国通过现有国际机构或依条约设立的专门机构审查条约施行情况，进行必要管理以监督条约执行的机制。在这一机制中，联合国系统内有关组织的监督机制，尤其是国际原子能机构的监督机制较为重要。
为了确保原子能的和平利用，使之不用于军事目的，1956年10月26日，在美国的推动和苏联的妥协下，国际上通过了《国际原子能机构规约》，并于1957年7月29日在维也纳成立了旨在对各国核活动进行国际监督的重要机构——国际原子能机构（以下简称“机构”）。该机构依其宗旨，逐渐建立并完善了国际核保障及监督制度。
在机构中，理事会是较为重要的机关，它负责批准实施保障监督的程序、各国和机构签订的保障监督协定，并管理机构保障监督活动的一般性事务。如有违约行为发生，它将促请违约方采取补救措施，并将违约情况向联合国安理会和大会报告。依据机构规约第12条的规定，机构保障监督制度的主要内容为：第一，设计审查制度，即受监国提供有关核设施的设计资料，并加以详细说明，由机构审核，以便其选定测量点，确定监督方法等。第二，记录制度（核材料衡算制度），即受监国建立核材料计量簿记管理系统，以便进行核材料衡算。第三，报告制度，由受监国以簿记报告为依据，编写定期簿记报告和专门报告交给机构。第四，视察制度，分为定期的例行视察、临时性的特别视察和专门视察三种，对该视察，受监国应对机构的视察员予以配合。上述报告和视察制度，在机构完成了加强保障监督制度的磋商后，其范围有所扩大。（注：1996年6月，机构设立加强保障监督问题特设委员会，旨在制定保障监督协定附加议定书，1997年5月16日，附加议定书获得通过。该附加议定书主要规定了视察员核查成员国遵约情况的新的加强措施，使与机构签订保障监督协定的无核武器国家承担更多的法律义务，加强了机构对无核武器国家可能的秘密核活动的监测能力，从而加强了机构的保障监督制度。）
除了机构自身依其规约行使保障监督职能外，还有一些较为重要的核不扩散条约也被纳入了该机构的保障监督制度之内。1968年7月1日《不扩散核武器条约》第3(1)条规定“各非核武器缔约国担允接受依国际原子能总署规约及该总署保防制度，而与该总署将来商订之协定所列保防事项，专为查核本国已否履行依本条约所负义务，以期防止核能自和平用途移作核武器或其他核爆炸器械之用。”（注：《国际条约集》1966-1968年，商务印书馆，1978年版，第623页。）依此规定，《不扩散核武器条约》的履行问题，由机构来保障监督实施。除该条约委托机构实施保障监督外，1967年的《拉美禁止核武器条约》、1985年的《南太平洋无核区条约》、1996年的《非洲无核区条约》等国际法律文书，也委托机构代为实施核保障监督。
国际原子能机构作为当今世界唯一具有相当权威的国际核监督机构，地位显赫，它所确立的保障监督制度，在保证原子能的和平利用，防止核材料、核技术和核设施被用于军事目的方面起到了较好的作用。但由于该机构的监督是事后监督，即机构只能监督已宣布的核设施，对于秘密核计划、核活动则不能及时察觉并采取行动，这是机构监督方面所存在的主要缺陷。为纠正这一缺陷，使核出口国间在国际核贸易竞争中不违背防止核扩散的目的，七个主要的核燃料、核设备出口国于1975年组成了“伦敦俱乐部”（又称“核供应国集团”），研究防止将其出售的技术转用于军事目的的控制方案，并达成了《核出口准则》和《触发清单》，规定了包括核技术出口应接受国际原子能机构监督在内的新的核保障制度。
二、条约监督机制的法理学基础
“任何一种社会规范，都有保证其实施的社会力量，即都有某种强制性。”（注：沈宗灵：《法理学》，高等教育出版社，1994年版，第34页。）法律作为社会规范的一种，自然也有其自身的强制性。任何法要想成其为法和继续是法，都必须具有强制性，必须能对违法行为施以强制并能有效地实施制裁。这就是说，法律规范之所以具有法律上的效力，最主要的特征是其必须依靠外力来强制执行，尽管它不是保证法律实施的唯一力量。（注：奥本海教授认为“法律被界说为一个社会内人类行为规则的总体，这些行为规则依据这个社会的共同同意，应由外力来强制执行。”转引自Dr.S.K.Kapoor:International Law,Central Law Agency,1996.p.9.）国际法作为国际社会的法律，自然也应由外力强制执行，然而它的强制力同具有国家强制力的国内法不同，甚至在制裁的方式和手段上都不能同国内法相提并论，因而相对于国内法而言，国际法常常被称为“弱法。”（注：奥本海教授认为“必须承认，目前可供强制执行国际法的方法的不足——特别包括在司法解决争端方面没有真正的强制性安排——使国际法与国内法及其可供其强制执行的方法相比较，在这方面，肯定是两者之中较弱的一个。”詹宁斯，瓦茨修订《奥本海国际法》，第一卷，第一分册，中国大百科全书出版社，1995年版，第6页。斯塔克教授也持这一观点，他在探讨“国际法是真正的法律吗？”这一问题时，认为“国际法毕竟是弱法。”（英）J.G.斯塔克著，赵维田译：《国际法导论》，法律出版社，1984年版，第21页。然而，梁西教授在承认国际法是一种较弱的法时认为“这恰好从一个侧面说明了国际法最本质的属性和特征。”梁西主编：《国际法》，武汉大学出版社，1993年版，第13页。）
作为国际法的重要渊源和作为缔约国之间法律的条约，也同国际法的其他规则一样，其存在和执行主要地也是依赖于缔约国之间的自律或自愿遵守，因此在国际法上早就形成了信守条约的原则。然而，条约的遵守和条约义务的履行，仅靠“善意原则”还远远不够，这是因为在国际社会中，尽管绝大多数条约都能得到遵守和履行，但也时常发生违反条约甚至破坏条约的情况，这早为过去和现在的国际实践所证实。为避免或减少违约情况的发生，国际社会早就有人提出要对国家的缔约行为、履约行为加以法律规范，使守约得到鼓励，违约受到惩罚，但由于条件尚不具备而不能实现。
近年来，随着国际形势的缓和，人们要求对国家行为加以规范或限制的呼声越来越高。反映在条约法领域，在合法、互信的基础上缔约、守约，增加条约透明度，加强条约法律效力，建立监督机制确保条约义务得以履行已成为各国的共识。于是，为了保证条约的有效执行，各国在自觉遵守由其自身与他国缔结的条约的同时，也常常“协调”出具有一定强制性的、有利于条约履行的必要的国际监督机构和监督机制。这样，国家在一定程度上放弃了自己的一部分主权权利，将这一部分主权权利让渡给条约的监督机构去行使，从而接受其监督和管制，借助外部的力量由代表国际社会的一个机构来强制执行国际条约，特别是在发生严重违约情形时通过对违约国施以集体措施包括制裁的方式，强迫违约国履行其依条约所应尽的国际义务，“以保证各缔约国切实执行对其有约束力的条约。”（注：斯塔克著，赵维田译：《国际法导论》，法律出版社，1984年版，第367页。）只有这样，条约关系才能得以维持，国际法律秩序才能得以维护，正常的国际关系才能得以进行。前面所述的“定期报告和审查机制”、“核查机制”、“国际机构监督机制”便是现代国际社会中条约监督机制的重要内容和方式。
应当指出，上述条约监督方式并非相互排斥，而是相互配合和补充，共同存在于条约之中。但目前所建立的条约监督机制并非尽善尽美，存在一些不足之处，还有待于通过国际实践而逐步完善。
三、条约监督机制的发展趋势
如上所述，条约监督机制的建立是国际关系发展到一定历史阶段的产物，是维护国际法律秩序，保证正常的条约关系的客观需要，这一机制的形成和发展顺应了世界各国寻求法治化的主观愿望和国际社会的现实需要，对于保证条约的遵守和履行，促进国际社会的法治化无疑具有进步意义。
目前，条约的监督机制尚不具有普遍性，它主要体现在人权领域、军备控制及核裁军领域的条约之中，这些领域的条约所建立起来的监督机制在一定程度上增强了缔约各国对有关条约的信心，保证了条约的实施。但仍有一些人权条约、裁军方面的条约没有监督的安排。那些已经建立起监督机制的条约，由于先天的不足，存在某种缺陷或漏洞，在其实际执行过程中，并非十分奏效，有待于进一步完善。可以预见，随着国际形势的缓和及其进一步发展，条约的监督机制将逐步完善，并将逐步为其他领域的条约所采用，这是必然的趋势。具体为以下几点：
第一，在人权领域和军控领域的条约监督机制将日益普及，而且对定期报告和核查的要求越来越高，监督手段将更为完备，更为有效。
第二，条约的核查机制将日益国际化，原来依靠国家的技术手段来进行的核查将会逐步为国际组织所实施的核查所取代，而且核查过程中的现场视察也将愈加严格。
第三，由于不同领域的条约相互联系和相互影响，条约的监督机制将为其他类别的条约所采纳，从而日趋具有普遍性。
第四，条约的监督机制除了定期报告、审查、核查和国际组织监督等制度外，对于违约国将施以更为严格的集体措施，包括制裁，这种强制执行条约的趋势将逐渐加强。
总之，随着国际关系的进一步发展，国际互赖的进一步加强和国际社会的日益组织化，这种对传统意义上的国家主权进一步加以限制的具有“超国家”因素的条约监督机制的方式、内容和范围也将进一步扩大。
条约监督机制的上述发展趋势一方面反映了国际形势的发展，另一方面，在合理运用监督机制的条件下，它也会反过来促进各国之间的了解和互信，促进条约监督机制本身的完善和发展。