国际援助经验及其对我国东西扶贫协作的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,东西论文,经验论文,我国论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1001-5558(2001)03-0197-07
国际援助是指政府间（官方）双边和多边发展援助以及由非政府组织提供的私人（非官方）援助。经济学家将国际援助（不含军事援助）定义为任何符合下述两个标准的流入欠发达国家的资本：(1)从援助者方面来看，它的目的不应该是商业盈利性的；(2)它应当具有优惠条款的特征，即借入资本的利率和偿还期比起商业条款应是更软的。由此可见，国际援助包括所有货币形式或者类似形式的官方赠与和优惠贷款，目的是将资源从发达国家转移到欠发达国家，用于发展和收入分配。
一、国际援助的经验
国际援助现在被认为是第二次世界大战后的产物。它源于马歇尔计划，美国在四年内转移了大约一百七十亿美元，相当于美国GNP的1.5%，目的是帮助欧洲的战后重建。马歇尔计划的两个因素，即美国金融资产的注入以及有效地利用这些资本以重建欧洲被战争破坏的实物资本存量的协调计划，对该计划的成功起了决定性的作用。二战后的20年内，欧洲的殖民地特别是在亚洲和非洲出现了独立的国家。美国被马歇尔计划帮助重建欧洲的成功所鼓舞，率先以外国援助的形式，试图通过提供同样的要素——资本，帮助这些独立的新型国家，尤其是其中已经拟定了发展计划、准备将所得援助进行投资的国家。在战后早期的援助中，美国、英国和法国是最主要的援助国。当其他工业国家开始恢复和繁荣时，其中一些也成为重要的援助方，如日本和一些北欧国家。
1.援助的数量和地区分布
官方发展援助包括双边赠与、贷款和技术援助，它的绝对数量从1960年的46亿美元增加到1992年的580亿美元。但是官方发展援助占发达国家GNP的比例从1960年的0.51%一直减少到1992年的0.32%。这主要归咎于英国，特别是美国。虽然从绝对数上看，美国一直是世界上最大的援助国（1992年为108亿美元），但是美国援助占GNP的比例从1965年的0.58%减少到1992年的0.18%，低于所有工业化国家0.32%的平均水平，也大大低于国际公认的联合国目标0.7%。美国的官方发展援助占GNP的比率不仅在工业化国家中最低，而且还在继续减少。目前，只有北欧国家提供的官方发展援助超过了联合国目标，瑞典和丹麦1992年援助额占它们GNP的比率分别是1.03%和1.02%。
1992年全部官方发展援助相当于受援的中低收入国家GDP的1.2%，或者人均约12美元。在这个低水平的援助额上，有着非常明显的地区差异。在生活着50%的世界上最穷人口的南亚国家中，1990年接受的人均援助为5美元；而人均收入是南亚国家3倍的中东，接受的人均援助为55美元。表1显示了1990年官方发展援助的地区分布。进一步分析援助占受援国GNP的比率，结果也有很大不同。1991年印度为1%，埃及为15%，坦桑尼亚为34%，中国则不到0.5%。如果进一步观察援助分配和贫穷之间的关系，则发现只有31%的援助流向占世界上最贫穷人口66%的10个欠发达国家（如印度、孟加拉国、中国、巴西等）。而且，第三世界中富有的40%的人口接受的人均援助是最贫穷的40%人口的两倍，这个比率从1970年以来已经大幅度升高。
表1 1990年官方发展援助的地区分布
地区 人均官方发展
人均GNP
人均官方发展
援助（美元）
（美元）
援助占GNP的%
阿拉伯国家43
1887
2.3
非洲撒哈拉以南地区32
4756.7
拉丁美洲和加勒比地区
10
1962
0.5
东亚和东南亚
5 6250.8
南亚
5 4581.1
官方发展援助在地区分布上还有两个明显特点：(1)在15个收入最低的国家中，人口最多的四国——印度、中国、巴基斯坦、尼日利亚，援助相对于GNP的比例非常低。原因是，援助国面临着这样一种选择，即或者将其援助按比例发放（按GNP或人口），从而在任何地方只产生微弱的影响，或者将援助集中于能造成较大影响的地区，援助国选择了后者。因此小国比大国获得了更多的援助。(2)援助的政治和军事色彩比较浓。如埃及和以色列从美国的中东渗透中得到了好处，20世纪50～60年代，韩国、巴基斯坦、台湾和其他结盟政府是美国援助的受惠者。正如迈达尔·P.托达罗(Michael P.Todaro)所指出的：“大多数的双边援助（除了斯堪的纳维亚国家的官方发展援助）看起来和发展优先无关，大多数基于政治或军事上的考虑或援助决策者难以捉摸的古怪念头及神智不清的判断。”而多边援助（如来自世界银行和各个联合国机构）及非政府组织的援助相对来说是更为经济合理的分配。
2.援助的重点领域
20世纪50年代国际援助的主要领域是经济发展目标，即通过可用于投资的国内和国外储蓄量的增长，实现产出和收入的增长。到了60年代，人力资本受到重视，援助计划扩展到教育、保健和其他人类服务事业。在60年代后期和70年代，援助计划包括了促进经济增长以外的目标——收入再分配、减轻贫困、满足基本需要，而农村发展则成为大多数国家援助计划的动因。在80年代和90年代早期，援助更多地关注宏观经济稳定和结构调整。最近，环境保护和民主化又成为援助国的主要目标。
3.援助的机构、方式和途径
双边援助的出资者，常常通过一个援助机构，如美国国际开发署(USAID)、英国海外开发部(ODA)、加拿大国际开发署(CIDA)和瑞典国际开发署(SIDA)等，来计划和分发贷款及赠与。主要的多边援助机构是世界银行、国际货币基金组织、地区开发银行和联合国。
最大和最有影响的多边援助机构是世界银行（国际复兴开发银行，IBRD）及其附属机构。尽管世界银行在国际援助中起主导作用，但它提供的资本大多数并不是援助，它从世界资本市场以现行的优惠利率借得资金，再以稍高一点的利率贷款给发展中国家。这与发展中国家靠自己获得的资金相比，能够利用的量较多，利率也较低。1992年，世界银行集团发放了156亿美元贷款和优惠援助。尽管如此，如果把对世界银行的贷款偿付包括进去的话，则净资源流量只有49亿美元，仅占官方发展融资的9%。国际货币基金组织虽然主要不是参与推动发展，但其业务和资金对发展中国家也有着重大影响，现在它越来越把注意力转到通过以各种方式提供国际收支平衡贷款，来帮助发展中国家上。每一个发展中大陆——亚洲、非洲和拉丁美洲，都有各自的地区开发银行，它们各有向成员国发放硬贷款或软贷款的不同“窗口”。地区成员国和主要援助国向这些银行提供资本。
国际援助的另一主体是非政府组织。非政府组织包括宗教团体，私人基金和慈善组织，研究组织，志愿医生、护士、工程师、农业科学家甚至经济学家的联合会。非政府组织是志愿组织，与发展中国家的大多数当地基层群众组织合作，并且代表他们的利益。他们也代表特定的当地和国际利益集团，对各种各样的问题提供紧急救急，保护儿童健康，提高妇女权益，减轻贫困，保护环境。1970～1990年间，发达国家非政府组织在欠发达国家中的项目和计划中，基金从低于10亿美元增加到超过50亿美元。据估计，在发展中国家的非政府组织正在影响着大约二点五亿人的生活，他们的声音正在越来越被发达国家政府和国际发展会议所重视。
非政府组织的重大价值体现在两个方面：第一，大多数的非政府组织较少地受政治力量的限制，出发动机大部分是人道主义理想，所以能够比大规模的双边和多边援助计划更有效地与它们需要帮助的人在当地进行合作；第二，许多非政府组织能够直接与当地人的组织一起工作，所以能够让那些得到帮助的大多数穷人不怀疑或相信它们的帮助是真诚的或者长久的。
开发援助机构采用广泛的援助方式，既有技术援助，又有资金援助。多数资金援助按具体项目发放，如一个水力发电大坝、一条公路或一个农村发展项目，这些被称为项目援助。援助的第二条途径是技术援助。1992年的技术援助价值是资金援助的30%。几乎所有的援助国都在一定程度上提供了技术，在农业、计算机编程、经济、教育、工程林业、法律、管理、地理、医学和公共卫生等多种领域提供专家。外国专家被派去从事当地专业人员不能胜任或者短缺的工作。援助的第三条途经是设立国际援助，直接或间接地培养一大批来自工业国和发展中国家自己的专家、大学学者、专业顾问、援助管理者和其他人，构思并最终推广考虑发展问题的新思路。这个多样化的群体最终会影响发展中国家学者和决策者对许多问题（如经济改革、贸易战略、财政政策、农村发展等）的考虑方法。
4.援助的动机与接受援助的动机
国际援助的动机可以分为政治动机和经济动机两大类。
除了北欧国家之外，迄今为止，政治动机对援助赠与国来说一直是更重要的。从20世纪40年代以后在马歇尔计划下提供外国援助以来，美国一直视国际援助为遏制共产主义国际扩张的一种手段。最初是南亚，然后是东南亚，接着是拉丁美洲、中东，50年代和60年代又回到南亚，接着70年代转向非洲和波斯湾，80年代是加勒比和中美洲，一连串的重点转移更多地反映了美国战略和政治利益的变化。其他几个主要的西方援助国，如英国和法国，其经历和美国差不多。这些西方援助国总地来说一直用援助作为政治杠杆，支撑和巩固在第三世界国家中的友好政权，因为这些政权的继续存在符合它们自己的国家安全利益。在政治动机优先的大背景下，发达国家的对外援助计划也一直有很强的经济理由，以掩盖援助的真实目的。有关经济发展的理论认为，外部援助可以提高增长率，结果带来额外的国内储蓄，从而有助于和加快发展的进程。人们期望随着国内资源变充足，能够自我支持的时候，对优惠性援助的需求最终会消失。需要说明的是，即使从严格的经济角度看，援助国援助计划的结果给接受国带来的益处也是有限的。日益增加的是提供贷款而不是直接的赠与（有息贷款现在占所有援助的80%，而早些时候不到40%），并且通过捆绑援助极力使贷款有助于援助国的出口。这种做法给欠发达国家带来了沉重的偿债负担，严重地损害了它们的经济，而且捆绑援助必须和援助国的出口相联系，限制了接受国从其他地方购买更低价格、更耐用资本品和中间产品的自由。
欠发达国家接受援助的动机主要有经济上的动机、政治上的动机和道义上的动机。从经济方面分析，外国援助补充了国内贫乏的资源，有助于经济的结构转型和经济起飞，使欠发达国家获得自我支持的经济增长。因此，欠发达国家自然希望获得更多的直接赠与或长期的低息贷款，而附加条件越少越好。接受援助的政治动机，是指援助接受国把外国援助视为给现存领导提供支持，以便压制反对意见和维持现有的统治。问题是一旦接受了援助，受援国要想从援助国强加给它们的政治和经济义务中脱身，就不容易了，并且阻止援助国干涉它们内部事务的能力也会大大受损。从道义上看，无论是基于富国要帮助穷国的根本的人道主义责任感，还是富国感到由于过去的掠夺而对穷国欠下昧心钱，富国都有义务支持第三世界的社会和经济发展。如在1992年联合国环境与发展大会上，发展中国家呼吁外国援助要有实质性的增加，使得它们能够进行保护环境的可持续发展计划。
5.援助的影响与效果
在新古典主义增长模型中，各种外国储蓄的作用，是扩大国内储蓄以增加投资，因而能加速经济增长事实上，接受援助与经济增长，并没有很强的相关性。因为发展中国家可能缺乏一些发展所需的重要的辅助投入，如人的技能、管理能力、基础设施、经济制度和政治稳定。没有这些，即使有很高的储蓄率，也不能刺激增长。尽管如此，援助和其他外国储蓄对发展的贡献，并不在于它提供了一定数量的追加投资、进口品和粮食，而在于国外援助提供了额外的购买力，因此给予了受援国和居民在消费或投资、较多进口或较少出口、更多的食品消费或较少的食品生产等方面更大的选择余地。
国外援助对于接受国发展的影响最明显的是项目援助。通过项目援助，对特定的部门或特定种类的活动予以格外关注，希望改进那些领导的经营活动，并启动最终实现自给自足的发展进程。例如，20世纪60年代后期在亚洲，项目援助优先考虑的是在小麦和大米生产上的投资。外国援助在亚洲推广绿色革命中发挥了重大作用，绿色革命带来了小麦和玉米的新品种以及包括化肥、杀虫剂和水在内的“一揽子”投入，使得印度和印度尼西亚对饥荒不再那么无能为力，并且能更好地推进广泛的经济发展。再如1995年开始实施的世界银行中国西南扶贫项目、世界银行中国秦巴山区扶贫项目和世界银行中国西部扶贫项目，世界银行援助资金总额达到6.1亿美元，预计可解决八百多万贫困人口的温饱问题。据世界银行报告，1989年调查的112个农业发展项目中，63个每年至少盈利10%，全部收盈率为17%。虽然失败的援助项目也在所难免，但上述及其他例子说明，项目援助能够产生卓有成效的影响。
对于援助效果的争论一直比较激烈。经济传统主义者认为，援助事实上促进了许多欠发达国家的经济增长和结构转变。而多数批评者对援助的批评集中于以下几个方面：(1)认为援助没有促进更快的增长，可能实际上阻碍了经济发展。原因是援助替代而不是补充国内储蓄和投资，欠发达国家债务负担加重以及捆绑援助等使得其国际收支体系恶化。(2)认为援助不仅扩大了发展中国家贫富差距，而且造成了新的“二元经济”，如城乡差距、现代与传统部门差距。(3)认为援助的大部分一直被腐败官僚侵占，窒息了主动精神，并在接受国引发了普遍的享福思想。
6.未来国际援助可能发生的变化
有关研究指出，未来的国际援助可能更多地与市场改革、加强机构能力和更有效的管理形式相联系。作为结构调整的前提条件，它也可能再次与减轻贫困和经济增长相关，并更关注对环境的影响后果。许多人认为，事实上对第三世界的经济增长来说，从工业国获得更多的贸易机会比官方发展援助的数量增加要重要得多。
随着全球相互依赖性的加强，发达国家能够认识到，它们的长远经济和政治利益实际上与第三世界国家获得全面成功发展休戚相关。基于此，消除贫困、减少不平等、促进可持续发展和提高欠发达国家民众的生活水平将会是发达国家重点援助领域，发达国家将可能增加对第三世界的发展援助。
二、国际援助的经验对我国东西扶贫协作的启示
1.我国东西扶贫协作将是一项长期的工作
世界发达国家对不发达国家的援助开始于20世纪40～50年代，至今二者的差距仍在扩大。党的十五大报告及修改后的宪法强调，我国将长期处于社会主义初级阶段，其根本特征是社会生产力落后。贫困人口的存在、贫困地区的存在、区域发展差距的存在，是社会生产力落后的具体表现，是社会主义初级阶段的基本国情。在整个社会主义初级阶段，反贫困不但需要做，而且还要逐步加强。东西扶贫协作作为我国反贫困的一项重要措施，必须长期坚持，继续扩大，不断提高。同时，东西扶贫协作是邓小平同志“两个大局”理论的一项重大实践，也是社会主义制度优越性的具体体现。仅1996～1998年，东部13个省、市政府和社会各界累计捐款和赠物折款十亿多元，签订项目协议二千六百多个，实际投资近四十亿元。目前许多合作项目已开始运作，需要继续合作。鉴于上述原因，我国东西扶贫协作应在今后一个较长时期内继续进行。
2.东西扶贫协作的指导思想应是“体现支援、优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”。我国东西扶贫协作不同于一般的经济技术协作和横向经济联合，在社会主义市场经济条件下，协作也要讲价值规律和经济利益，完全没有互利的支援是不现实的。今后协作的指导思想应是“体现支援、优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展”，即东西协作首先要强调支援性，要求经济发达地区从大局出发，站得高，看得远，“致富思源、富而思进”，发扬风格，多做贡献，使少数民族地区得到更多的支援和帮助。事实上，我国东部地区长远的经济发展和社会稳定与西部地区获得全面发展休戚相关，消除贫困、促进西部地区的可持续发展、改善西部地区脆弱的生态环境和提高西部人民的生活水平，最终将符合东部发达地区最根本的利益。在此基础上，西部地区也应照顾到支援方的利益，使经济发达省、市在协作过程中也得到相应的补偿和发展。
3.东西扶贫协作要充分发挥社会各界的力量，调动各方面的积极性
国际援助经验表明，非政府组织在国际援助中发挥着越来越大的作用。我国东西扶贫协作是一件既有经济意义、又有政治意义的工作，需要发挥社会各界的力量共同参与。既要调动支援地区与被支援地区的积极性，又要调动部门、行业、企业的积极性。既要发挥经济部门的作用，又要发挥文化教育、医疗卫生等部门的作用。要继续发挥各民主党派、工商联的力量，开展以经济技术咨询和智力支边等为主的活动。还要进一步发挥工会、有关协会、学会等各方面的力量。
4.组建全国性的东西协作机构，统一管理协作资金
国际援助的经验表明，通过如世界银行这样的多边援助机构导引的发展援助基金的比重加大是一种值得欢迎的变化。我国东西扶贫协作，既有以政府为主的对口帮扶，又有经济组织之间的合作，跨度大，涉及面广，需要精心周密的组织协调。为此，宜借鉴世界银行的成功经验，组建一个全国性东西协作机构，统一管理协作资金。同时建议国家有关部门研究制定援助标准。联合国确定的发达国家援助标准为GDP的0.7%，如按此比例推算，1999年东部沿海发达省区（不含海南、广西）就需拿出344亿元的援助资金。
5.多领域协作
前已叙及，国际援助的领域是多方面的，援助的重点也是不断变化的。因为不少发展中国家可能缺乏一些发展所需的辅助投入，如人的技能、管理能力、基础设施、经济制度和政治稳定。没有这些，储蓄率即使很高，也不能刺激增长。鉴于此，我国东西扶贫协作也应当是多领域的协作，要充分利用协作省、市的人才、教育、科技、文化、卫生、信息、管理等优势，做好如下工作：(1)加大对协作省、区干部群众培训的力度，组织各级领导干部到发达地区培训，学习经验，更新观念，开拓思路，提高素质；对农村技术人员进行培训，提供有效信息和科技服务，提高科技推广度，增加科技含量；大规模组织西部省区劳动力到部分发达地区务工，使他们在市场经济大潮中接受锻炼，增强技能，回去后带动当地的脱贫与发展。(2)组织技术协作交流，包括科学技术、教育研究、医疗卫生、文学艺术等多方面的协作交流。(3)近两年国家安排的基础设施建设项目已经向西部地区倾斜，东西扶贫协作也需要向此方面转变。此外，东西协作的资金援助也应当转向以项目援助为主，这也是国际援助经验所证明了的。
[收稿日期]2001-04-26
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