保障性住房政策的选择运用，本文主要内容关键词为：住房论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为低收入阶层提供住房保障属于市场失灵的领域，需要政府的积极干预。尤其是在我国建设和谐社会，关注民生问题的背景下，如何更好地保障低收入阶层的住房需求成为各级政府和民众热切关注的问题之一。
早在1991年6月，国务院在《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》中就提出要大力发展经济适用的商品房。1998年，国务院《关于进一步深化住房制度改革，加快住房建设的通知》中提出要“建立和完善以经济适用住房为主体的住房供应体系”，同时也明确了我国要为最低收入家庭提供廉租房，为中低收入家庭提供经济适用房。2007年8月7日，在《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》中提出了要进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度。2007年11月8日，在《廉租住房保障办法》（建设部令第162号），和2007年11月19日修订后的《经济适用住房管理办法》中更加明确了廉租房的资金和房屋来源，经济适用房的优惠政策、申购条件等内容。此外，建设部新闻发言人于近期指出，未来“两限房”将成为住房保障系统的重要补充。
我国的住房保障政策启动执行至今，已经取得了可喜的成绩，解决了很多低收入家庭的居住困难问题。但同时，住房保障政策也暴露出很多问题，因而不少学者指出我国供给方补贴住房保障政策存在效率缺失、监管不力等问题，提出了如何完善经济适用住房和廉租房的对策，更有一些学者提出我国的住房保障应采取需求方补贴的政策来予以代替。但是本人认为，住房保障政策如何选择运用不仅要考虑政策运行的效率和其本身的问题，更要结合国情以及经济背景来综合考虑。
一、供给方补贴和需求方补贴的对比研究
（一）住房保障政策的市场效应对比
显然，在产生同样效用（无差异曲线均为U'）的情况下，“人头补贴”方式与“砖头补贴”方式相比，用其他商品数量代表的住房补贴数量FG〈E'G。可见，“砖头补贴”方式存在补贴效用的缺失。有关研究表明，供方补贴1元的效用等同于需方补贴0.75-0.80元的效用。也就是说，对住房困难户来说，政府给投资建设福利房的开发商补贴1元带来的好处，等同于政府直接给困难户补贴0.75-0.80元带来的好处。
在我国，这种效用的损失突出表现在：一是高收入家庭购买经济适用房会造成财政补贴效益流失，成为高收入阶层的消费者剩余，从而挤占了中低收入阶层的效用。二是经济适用房建设的政府管制不力会导致企业取得高额利润，从而使政府财政补贴中的一部分成为生产者剩余，造成效用损失。三是开发商建造的经济适用房并不一定符合中低收入购房者的需求。如经济适用房一般处于比较偏远的地区，这不可避免地会造成经济适用房的空置现象，带来补贴的浪费。
（三）住房保障政策的城市规划影响对比
1.供给方补贴易产生低收入者聚落，需求方补贴有利于不同社会阶层在地域上相互融合。在城市的某些地方划出特定区域集中建设公共住房，形成公共住宅小区，从表面上看便于操作，可以较快地树立政府为市民办实事的良好形象。但从城市规划的角度来说，它容易导致社会阶层在空间上的分化与隔离，对于低收入聚落的公共住宅区，容易出现社会歧视。特别是我国的经济适用房政策，使得收入低的住户被迫搬到郊区的经济适用房小区，这不仅加大了他们的生活成本，而且根据空间失配理论(spatial mismatch theory)，②我们可以推断，这些低收入阶层由于远离城市中心的就业机会，将导致更加贫困。但是，若采用需求方补贴的保障政策就不会如此，因为受补贴的家庭还可以购买相对便宜的存量旧房或者根据能力购买商品房。
2.需求方补贴利于住宅小区的规划和建设，供给方补贴不利于小区合理规划和设计。一方面供给方补贴使住宅小区的质量和配套得不到保证。目前，由于政府对于经济适用房采取了限价和限定利润率的管制措施，因此追求利润最大化的企业便会想方设法降低施工质量、降低装修质量、减少配套设施、减少绿地建设，以使实际成本降低，从而为虚报成本，取得高额利润增加空间。这极大地降低了居民居住的质量，也与政府建设经济适用房的初衷不符，没有保障好广大人民群众的利益。另一方面，供给方补贴使住宅小区适宜的规划得不到保证。一些经济适用房小区为抵制政府限价造成的利润损失，则在小区内部大量增设收益性高的物业配比（如商业），造成小区规划的不合理。但是需求方补贴不影响开发企业对所开发物业的合理规划，因而能够提高住宅小区的规划和建设质量，有利于城市规划的实施。
（四）住房保障政策在各国运用的对比
住房保障政策在各国的运用是有一定区别的，如何选择要与当地的国情背景相结合。我们可以看出英国、德国、新加坡等国家不仅利用需求方补贴的方式来进行住房保障，而且政府都曾经通过兴建大量公共住房来解决低收入家庭的住房问题，就连市场化程度很高的美国都不例外。
表1 保障性住房政策在各国的运用
从各国情况看，在住房发展的不同时期，住房保障政策的模式不同。纵观各国的住房政府投融资体制，各国大体上都经历了以政府资金的供给方补贴为主转变为需求方补贴为主的模式。在早期，各国政府注意投入大量资金建造公共住房或者对建造公共住房者实行补贴政策，以解决贫困和居住问题。而随后，各国政府便把资金转为需求方补贴，使中低收入阶层购买或租用商品住房，以形成住房市场的轮候制度，加快住宅建设的升级换代。从国外住房政府投融资体制的改革情况来看，一般来说需求方补贴的模式有以下三种：一是租金补贴，这在美国等国家都有所使用。二是对于购买房屋者实行减税政策，这一手段在各个国家都得到了普遍使用，例如美国、英国和德国等。三是对购买住房者实行房价的优惠和补贴，例如英国、新加坡等国家。
二、住房保障政策的选择运用
目前，我国已实行经济适用住房政策十余年，目前有很多学者支持政府建设经济适用房和廉租房的做法，并提出改进政策，也有学者指出在住房保障中实行供给方补贴的不足，提倡进行需求方补贴，也就是“补人头”的方式。但我们应该看到，政策的运用是要结合政策的运用效果和不同的国情背景的。
（一）住房保障政策的选择要考虑城市化水平和发展阶段的影响
城市化是由传统的农业社会向现代城市社会发展的自然历史过程，它表现为人口向城市的集中，城市数量的增加、规模的扩大以及城市现代化水平的提高。一般我们用城镇人口比例来表示一国的城市化水平。根据1979年，美国地理学家诺瑟姆(Ray M.Northam)发现，各国城市化过程所经历的轨迹可以概括为一条稍被拉平的S型曲线，如图3所示。城市经济学者普遍认为：城市化水平在30%以下为初期阶段；30%-70%为中期阶段；70%以上为后期阶段。在中期，城市化水平呈加速发展态势。如图3所示。
图3 城市化发展的S型曲线
一般来说，在城市化的加速时期，大量人口从农村流向城市，容易产生城市住房供应短缺的情况。这时若采用供给方补贴或公共住房政策，则会加大普通住房的供应，一方面保障低收入家庭的居住问题，另一方面也可以缓解住房供求矛盾。而当城市化进入后期阶段，人口从农村转移到城市的速度减慢，城市住房将逐步走出短缺期，这时若把住房保障政策转向需求方补贴，则可以提高补贴效率，解决多种城市规划和住区规划问题。例如，美国在城市化的加速发展时期，大量采用建设公共住房和供给方补贴的方式进行住房保障。在20世纪30年代美国开始实行《公共住房法》，由中央政府出资建设了大量公共住房，用以保障低收入家庭的居住需求。1964年，美国又开始通过优惠政策鼓励开发商建造供低收入者居住的房屋。而当城市化水平接近70%，逐步走向城市化发展的后期时，美国则更多地采用租金补贴、减税等政策鼓励低收入家庭租购房屋，还在20世纪80年代废止了《公共住房法》。
图4 美国城市化水平发展趋势图
数据来源：陈雪明，美国城市化和郊区化回顾及展望，《国外城市规划》，2003年第1期。
就我国情况来看，自1995年开始，我国逐步进入了城市化中期，也就是加速发展阶段，城市住房供不应求的状态也在大中城市逐步显现。在这样的情况下，我国应继续采用供给方补贴的方式保障低收入者的居住需求。引导开发商建设中小户型房屋，从而达到土地集约利用的目的。这不仅适应了我国目前城市化的水平，也适应了我国人多地少的现实国情。当我国城市化水平逐步增高，基本达到城市化后期时，我们应考虑更多地采用需求方补贴，来增加补贴效率，解决社会问题。
图5 我国城市化水平发展趋势图
数据来源：中国统计信息网。
（二）住房保障政策的选择要考虑房地产和经济周期的影响
经济周期是国民经济整体活动随着时间的变化而出现的扩张和收缩交替反复运动的过程。国内外房地产业发展的历史证明，由于房地产业的发展要受到宏观经济发展、人口、政治、社会文化、法律制度等多种因素的影响，在房地产业的发展过程中，也会出现周期性波动的变化。一般来说，房地产经济周期是宏观经济周期的组成部分之一，其周期波动与宏观经济相协调，二者波动方向相同，是一种正相关关系。只是房地产经济周期的复苏、萧条期滞后，而繁荣、衰退期超前。
在周期进入繁荣阶段，房地产价格会持续攀高，逐渐达到顶点，市场中投机者活跃。在这一时期，国家需要谨防房地产泡沫的产生，以免由于地产泡沫破灭引发经济动荡，甚至是金融危机，从而危害国家的经济安全与稳定。因此，在这一时期，政府应采用供给方补贴，来增加住房的市场供给，拉低普通住房的价格。这样不仅可以稳定市场，增强消费者的信心，而且可以在一定程度上缓解住房供不应求的现象。而当周期进入萧条阶段，房地产价格走低，交易量锐减，则政府可以加大需求方补贴的力度，鼓励居民购买住房，通过增加内需来带动房地产市场和经济的复苏。
从我国目前的情况看，房地产供不应求态势明显，价格持续攀升，并伴随市场炒作行为。在这样的形势下，国家应加大保障性住房的扶持力度，通过建造经济适用住房等具有保障性质的住房来拉低住房价格，保障低收入家庭利益，稳定社会，改善民生。
（三）住房保障政策的选择要考虑政策效用和对城市规划的影响
从我国目前的大环境和背景下，坚持供给方补贴的住房保障政策，加大保障性住房的市场供应力度是毫无疑义的。为了保证住房效用损失降到最小程度，一方面，政府应逐步完善廉租房、经济适用住房、两限房的申购标准和程序，尽量避免高收入阶层挤占低收入阶层的效用；另一方面，政府应加强对保障性住房开发企业的监控，并且用科学发展的眼光看待保障性住房的选址，尽量在商品房住区中穿插建设保障性住房，避免大规模的集中建设而造成低收入者聚集问题。
此外，鉴于供给方补贴存在效用缺失等一系列问题。当我国经济过热现象好转，住房供不应求现象有所转变时，应考虑逐步开始运用需求方补贴的手段来辅助解决住房保障问题。由于我国的社会财富分配区别于发达国家的“橄榄形”，而呈“双金字塔”结构，也就是低收入者占社会的大多数，是塔基，高收入者是塔尖，而中等收入阶层还未充分发育。这样如何能用有限资金保障更多的低收入者的住宅需求是需要尽快解决的问题。因而，若能在经济平稳发展阶段配合使用需求方补贴的住房保障政策，将保障层面上浮，是具有现实意义的。
例如，我们可以采用以下模式来实行需求方补贴的住房保障政策。一是政府建立相关管理部门，并取一部分土地出让金和相关税费作为“人头补贴”的专项资金，打入专项资金账户；二是由政府建立不同等级的补贴标准；三是当居民购买房屋，可向政府出示购房证明，由政府主导结合单位界定其补贴标准，并领取相应补贴数额的优惠券或补贴证明，政府备案；四是受惠群体可以购买符合普通住房条件，并在一定面积限定范围内的住房，并向开发商交纳购房款和优惠券或补贴证明，由出售房屋的开发商在政府规定的时期内向政府领取优惠款项。此种运转方式的优点是只有当受惠者购买房屋时，政府才给予一定补贴，并且直接将补贴发放给开发商，避免了非购房者骗取补贴款项的情况。具体模式如图6所示：
图6 需求方补贴的住房保障政策流程图
注释：
①黄征学，经济适用房的政策效应分析，经济科学，2004年第3期。
②美国哈佛大学学者JohnKain于1968年首次提出，其主要内容是研究黑人居住区域比白人居住区域拥有更少的工作机会的原因、影响因素及其发展，后被广泛应用于城市经济学和区域经济学的研究中。