动态平衡：新时期中国政府管制的双重选择，本文主要内容关键词为：中国政府论文,动态平衡论文,新时期论文,管制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由中国大国转型期的历史和现实条件所决定，在可以预见的未来，中国政府关于政府管制（Government Regulation）的理念以及相应的公共政策选择，既是制约中国实现可持续发展战略目标的主要因素之一，又构成了影响新时期中国政府公共政策质量和公共管理有效性的主要问题之一。这是因为，十一届三中全会以来，随着国家主导意识形态的“与时俱进”的不断调整和修正，中国政府管理经济的模式正在发生嬗变——在经由了政府控制经济（计划经济）、政府主导经济（双轨制）的历史阶段之后，正在加速走向政府推动经济（市场经济体制），中国政府的职能和管理方式相应正在经历深刻的制度变迁。在此意义上，我们可以认为，中国的新公共管理的时代已经到来。在这个新的时代，以WTO规则和全面融入世界主流经济为新的发展背景，以政府与市场（经济主体）、国家与社会（公民）、中国与世界（不同国家及民族）的关系为基本线索，以跨越式的相对均衡发展和国民生活质量的普遍提高为价值基点，以深化改革为主要的制度创新形式，中国政府势必加快构建新型的国家公共管理制度，而政府管制恰恰是构成这种新型国家公共管理制度的基本“模块”以及基本问题之一。在政治、经济、社会、文化等综合的而不只是经济的全景视角内，其命题可以表述为：由中国的发展条件所决定，新时期中国政府管制具有双重属性——管制与放松管制俱为新的发展时期中国政府制度创新的价值基点，亦同时构成了新时期中国政府继续实现有效公共管理的宏观公共政策思路。
一、发展模式与新时期中国政府管制的双重选择
通过强化“额外的政府作用”以创造“额外的发展速度”，（注：樊纲：《发展中国家政府的额外作用》，樊纲：《发展的道理》北京：三联书店，2002。）是“东亚模式”也是“中国模式”有别于“盎格鲁——萨克逊自由市场模式”、“莱茵协商福利模式”的基本要义之一，其历史的合理性在于中国没有条件重走自由放任的市场化道路，经由“试错”、危机和波动等代价而逐步建立“自然拓展的”或者说是“自发”的市场秩序。（注：[英]弗里德里希·冯·哈耶克，冯克利译：《自由社会的秩序原理》弗里德里希·冯·哈耶克，冯克利译：《经济、科学与政治——哈耶克思想精粹》.南京：江苏人民出版社。2002。）同时，鉴于历史性的巨大落差，中国惟有选择非均衡的发展道路，才有可能实现高速度、超常规、跨越式的发展战略。这已为历史所证明：从1978年到2002年，中国的国内生产总值（GDP）年均增长9.4％。（注：胡锦涛：《携手努力，促进亚太经济持续增长——在亚太经合组织工商领导人峰会上的演讲》人民日报，2003—10—20（1）。）按目前的市场汇率计算，已超过1万亿美元；按购买力平价（PPP）计算，中国已跃升为仅次于美国的第二大经济强国。（注：胡祖六，约翰·安德森著，潘功胜等译：《关于中国与世界的五大神话》北京：中国金融出版社，2003，第1页。）更为重要的是，在新的世纪里中国的发展势头依然强劲，并以此为依据制定了到2020年再“翻两番”，使GDP超过35万亿人民币（4万亿美元）的宏伟目标。（注：江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告.人民日报，2002—11—18（1）。）与此相联系，由经济辉煌所印证的中国的发展战略、发展模式、治理模式正在逐渐显化，在可持续发展的意义上，正在形成有别于“东亚模式”的某些新的发展特征，“中国模式”呼之欲出：建立在“与时俱进”价值基点之上的坚定的改革开放的国家意识形态和国家意志；明确的发展方向、发展思路、发展战略；持续推进的市场化、国际化、多元化的进程；强烈的创新意愿、渐进而不坠的理论与制度创新；以经济增长为中心的协调和相对均衡的发展；市场、社会、政府的良性互动等。
中国经济的持续强劲增长是一个不争的基本事实。在这样一个基本事实的背后，人们不难观察到非国有经济的迅速崛起以及相应的市场经济的巨大能量，观察到政府市场化价值取向的积极意义。这可以用来证明放松管制之于转型国家经济增长的积极意义，但并不足以证明笼统放松管制或放松一切管制的合理性。以史为鉴，对比俄罗斯及东欧那些更快、更彻底实行私有化——市场化的国家，至今人们并没有看到预期的大幅度的经济增长，相反，看到的却是未曾料想到的经济衰退。对此，俄罗斯前总理盖达尔（Y.Gaidar）指出：松驰的预算约束和名存实亡的行政控制的灾难结合是转轨国家经济衰退的根源。（注：[俄]盖达尔，全顺芳译：《俄罗斯危机给转型国家带来的教训》，国外社会科学文摘，2000（3）。）据此，在比较的意义上可以认为，市场经济并不是中国在过去25年取得巨大经济成就的惟一原因，与政府管制相关的国家在意识形态、政府的权威（威权）、政府的公共政策/公共管理等方面的广泛的制度创新、制度安排，对于经济的高速发展同样起到了关键性的作用。换言之，“与所有权相比，围绕商业企业的市场结构和制度安排在绩效、效率和赢利率上所起的作用更大”，（注：[美]托尼·赛奇，丁开杰，高新军译：《中国改革中变化的政府角色》经济社会体制比较，2002（2）。）更何况产权革命同时亦是中国市场化进程的支点之一。对比“拉美化”现象则更容易理解。（注：[美]芭芭拉·斯托林斯，威尔逊·佩雷斯著，江时学等译：《经济增长、就业与公正——拉美国家改革开放的影响及其经验教训》.北京：中国社会科学出版社，2002，第121页。）对于制度架构远不够稳定、完善的后发展国家，经济增速愈高，伴生的经济、政治、社会的成本就愈高，风险就愈大。在这方面，中国政府管制的积极作用在于，在高速增长的同时，维持了相对稳定的经济、政治、社会的秩序。这种相对稳定的秩序，仍为未来20年中国的进一步发展所必须。
但是，同样在比较的意义上，东亚以至中国的经济辉煌并不足以证明笼统管制或加强一切管制的合理性，尤其不能证明长期管制的合理性。以邻为鉴，“东亚金融危机”及其引发的严重的经济衰退，值得与“东亚模式”国家具有发展战略、治理模式同构性的中国极大的警醒。“东亚金融危机”说明，“东亚模式”之下的东亚地区，在经济高速发展的历史进程中，确实内蕴和隐含着一些重大的、结构性的问题。由政府主导型发展模式的主体特征所决定，问题的存在、发展及其交互作用，无不与国家的主导意识形态、与政府的发展战略、发展模式、治理模式等基本的公共政策选择、与政府的公共管理的意愿和能力有着直接的、重大的、甚至决定性的关系。在“东亚模式”国家公共政策失误背后，人们不难看到这些国家在发展现方面的问题：醉心于已有的经济成就和比较制度优势，迷信政府和既定发展战略的作用，以至于在远没有形成新的、稳固的、坚实的足以支持可持续发展的制度结构条件下，不仅市场化的进程缓慢，而且政治和社会改革亦严重滞后。相应地，政府管制的作用和控制力被高估，政府长期占据着经济生活的“制高点”，偏袒萎缩产业，补贴低效率部门，干预银行监管，以至于“管制过度”，终不能有效地化解金融风险。
经过25年的高速发展，中国的确取得了巨大的经济成就，但是，中国仍然是一个发展中国家，落后仍然是社会发展的主要矛盾，国家整体发展水平和人民普遍生活水准仍然低下，仍然尚有数以千万计国民没有解决温饱问题。（注：温家宝.温家宝总理答记者问.人民日报，2003—03—19（1），（3）。）与此同时，与现代化进程相伴生的某些尖锐而复杂的、曾经和仍在严重困扰几乎所有发展中国家的综合性矛盾已经无可回避地摆在了中国的面前。这就注定了未来20年中国政府历史责任的双重性，并因此衍生出新时期中国政府管制的双重性：
一方面，“政府主导型”的发展模式必须在渐进改革的过程中得到修正，与此相联系，中国政府必须放松管制，不仅要从经营性经济和微观企业管理的活动中退却，而且要从“制高点”退却，（注：[美]丹尼尔·耶金，约瑟夫·斯坦尼斯罗著，段宏等译：《制高点——重建现代世界的政府与市场之争》，北京：外文出版社，2000。）更要破除不必要的垄断和规制，从公共权力的不合理的制度或非制度的领域退却。其目的，在于大大拓展自由经济的活动空间，由此培植更为广泛的经济主体，释放经济能量，增强社会经济的活力、潜力、国际竞争力，增加国民财富，进而实现新时期可持续的跨越式发展目标；另一方面，“政府主导型”的发展模式气数未尽，中国政府必须实施管制，不仅要确立公平的竞争规则，维持市场秩序，合理保护民族经济，而且要不断增强自身的能力，继续承担起筹谋、推动国家发展与社会进步的历史责任，更要弥补制度的罅漏、缺失，维护公众的利益，维护社会正义和公平。其目的，在于在动态的过程中维系制度的相对均衡，培植民族经济的长远竞争力，通过相对均衡、协调的发展实现新时期可持续的跨越式发展目标。
二、国际经验与新时期中国政府管制的双重选择
在西方的学术语义系统中，政府管制通常被分为经济性管制（economic regulation）和社会性管制（social regulation）两大类。前者的合理性在于解决由自然垄断、过度竞争和信息不对称所产生的问题，如垄断租金、进入壁垒、欺诈竞争、强行交易等；后者的合理性在于解决由外部性和信息不对称所产生的问题，如环境污染、自然资源的掠夺开发、传染性疾病、消费者权益维护、职业安全与健康等。政府管制的生成、发展已经经历了上百年的历史。以美国为例，百余年前后共出现了三次政府管制的高潮：
（1）19世纪末20世纪初，以限制垄断、确立公平合理的价格为特征；（2）20世纪30年代，以经济大危机为背景，配合《紧急银行法案》、《失业救济法案》、《工业复兴法案》、《以工代赈法案》等一系列法案，由此形成了管理经济又不控制经济机构、“管制而不是公有制或国有化，反托拉斯而不是集中和合理化，分散控制而不是计划”的“管制资本主义”国家；（3）20世纪60年代至70年代。以广泛的社会危机和提高生活质量为背景，美国政府管制的重点开始从经济性管制向社会性管制转变，形成了新的、更为广泛的政府控制。
在以秉承亚当·斯密自由经济原理的自由主义经济理论为基础的“里根革命”之后，“放松管制”成为了政府的主导价值观和公共政策选择的基调，且一直延续到20世纪末。在这个时期，布坎南（James·M·Buchanan）的“保护性国家”理论、诺齐克（Robert·Nozick）的“最低限度国家”等，都在不同程度上影响了美国的公共政策选择。尽管如此，美国业已形成并且一再得到强化的政府管制机构及其功能并没有因此而被削弱。事实上，美国联邦政府管制机构的人员在1998年就已经达到了前所未有的12，6147人，政府部门在制定规章、裁决、监督等方面对私人企业的干预仍然保有强劲的能力。以至于有研究者指出：“美国经济的突出事实已经不是政府控制了经济生活的多少方面，而是多少方面政府还没有控制”。（注：[美]乔治·斯蒂纳，约翰·斯蒂纳著，张志强，王春香译：《企业、政府与社会》.北京：华夏出版社，2002，第319页。）美国联邦政府实行政府管制的结果是：“以19世纪的标准，或从‘自由放任’的观点来看，美国已远非一个自由经济国家，因为尽管有关私人企业经营方面的大多数决策仍由这些企业做出，但是政府也可谓无所不在，深深地影响着微观经济结构和机制的具体动作。”（注：傅殷才、颜鹏飞：《自由经营还是国家干预——西方两大思潮概论》.北京：经济科学出版社，1995，第379页。）2001年发生的“安然现象”，再一次唤起了人们对政府管制的思考。“安然现象”再次证明，鉴于“资本”和人类的天性，以及“市场失灵”的客观性，即使在市场化、制度化程度很高的条件下，类似安然公司的“纯市场的典范”的可靠度也仍然值得怀疑。换言之，政府需要约束，资本同样需要约束，管制与放松管制的失衡是导致安然事件的直接原因之一。
以上可见，在美国政府公共管理的历史上，关于管制与放松管制的理论和政策争论在“市场失灵”与“政府失灵”的问题上、甚至“国家悖论”（注：[美]道格拉斯·C·诺斯著，陈郁等译：《经济史中的结构与变迁》.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994。）的背景下一直绵延不绝，但事实上政府管制历来是一种基本的政府职能，也是一种主要的公共政策工具，更是一种重要的制度规范。对此，我们可以借鉴的是：从历史的角度看问题，政府管制与放松管制并不存在非此即彼的零和博弈关系，存在的是“钟摆”式的价值倾斜及其合理性；不论是政府管制还是放松管制，它们都不是自然选择的产物，相反，它们是人类为了实现一个成功的社会秩序体系而创设的工具。对于这一工具的认识、利用、评价和改进还需要另一种互补的方式来进行。（注：[美]凯斯·R·孙斯坦著，金朝武等译：《自由市场与社会正义》.北京：中国政法大学出版社，2002，第520页。）概而言之，问题不在于是否需要管制，而在于管制谁、管制什么、什么时候管制和怎样管制。
作为有着传统政府公共权威的后发的市场经济国家，中国市场经济的创生、发展从一开始就不是哈耶克式的“自然演化”的过程，而是在国家现代化领导集团的主导之下，经由强大的政府推动——开掘社会内在动力、排除原生不兼容性的过程，并因此形成了具有进一步市场选择价值取向的“中国模式”。但是，如前所述，这并不意味着政府在国家现代化进程中的独特功用已经完结，并不意味着我们有理由“像戒毒一样戒除管制”。（注：张维迎.政府管制的陷阱[A].张维迎：《产权、政府与信誉》.北京：三联书店，2001。）至少在可以预见的新的发展时期，我们需要放松管制，同时也需要管制。本文将这种基于双重需要而双向选择的管制称为新管制。新管制是新时期政府职能的一部分，亦是新时期政府履行职能的基本方式，其目的在于在继续实现跨越式经济发展目标的同时，实现相对的社会均衡发展。在现阶段，新管制的价值合理性主要集中在以下几个方面：
首先，应对WTO需要新管制。加入WTO意味着中国以国家主权为信用凭证承诺遵守国际既定的游戏规则。与此相联系，按照市场导向进一步更新公共管理理念、转变政府职能、加快放松管制以至修正治理模式势在必行。与此同时，为了实现既定的发展目标，推行可持续的跨越式发展战略同样势在必行。这意味着，中国政府的意愿、能力、能量仍然是有效推进中国现代化进程的决定性的系统因素和战略资源之一，而管制则是政府发挥作用的必要条件之一。只是，在新时期，中国政府管制的价值重点必须加快转向宏观调控，转向社会性管制。另外，经济全球化的趋势事实上并没有减缓国家间的竞争，相反，而是大大增加了这种竞争。这就迫使中国政府在遵从国际规则的同时，不仅要积极参与制定国际规则，而且要学习发达国家的经验，最大可能地利用现有规则保护国内市场，为中国企业参与国际竞争创造更为有利的条件。在这方面，管制是中国政府的必不可少的政策工具之一。
其次，进一步推进体制改革需要新管制。其要义在于以创新为基调的产权革命、经济结构调整、生产方式及交易方式变革，以及公共行政体制改革。在深化改革的过程中，由于广泛存在新旧制度结构与制度规范的冲突，在关于管制与放松管制的问题上，中国政府事实上亦面临着许多发展中国家面临的“两难抉择”的政策困境：“许多发展中国家发现他们不得不建立规制体系来监督新近私有化的经济部门。其他一些国家发现他们需要某些工序来计算规制成本，以免规制变成发展中国家经济的过度负担。还有一些国家发现，他们需要摆脱数量超常的规制以便促进商业繁荣。”（注：[美]艾琳·卡马克，何增科译：《全球化与公共行政改革》.经济社会体制比较，2002（3）。）鉴于中国的集权的政治传统，以及与公有制相一致的计划经济的历史，加之大国转型的复杂性，中国政府的政策困境尤为明显。与中国的“渐进式”的改革战略的选择相一致，走出上述政策困境的惟一可行的路径，就在于实现动态的政策平衡。换言之，“破”与“立”从来就是任何一种改革过程中相生相克、相互依存的两个方面。改除旧的规制体系与建立新的规制体系同样具有客观性质。这样，在大幅度废止旧有的（管制）制度规范的同时广泛建立新的（管制）制度规范，在动态的过程中不断实现管制与放松管制的平衡，就成为了一种合理的公共政策选择，平衡度的掌握，则取决于政府与法人、自然人的交互作用的性质、内容和方式。
最后，制度构建需要新管制。毫无疑问，新时期是中国进一步构建市场经济制度的重要的历史时期，就制度模块的内在相关性而言，进一步构建政府公共管理制度，包括进一步构建政府管制意在其中。在此意义上，新管制构成了进一步构建市场经济制度的不可或缺的支持性制度。博兰尼（Karl Polanyi）在对英国早期市场经济的兴起所做的描述分析中指出：只有当市场经济的制度设定存在时，市场规律才能自动发挥作用，资本主义的生命力一直依赖于市场与对市场的限制的特定结合，而且放弃限制会削弱资本主义经济的活力。诺斯的观点则更为明确：“由于新古典理论关注于有效的要素和商品市场的运作，西方经济学家很少理解创建这种有效市场所需的必要制度条件，因为他们将此视为想当然。只有一套能够提供较低交易成本和可信承诺的政治和经济制度，才能使支撑经济增长的有效的要素和商品市场成为可能。”（注：钱颖一：《中国市场化过渡的制度基础》，胡鞍钢主编：《中国走向》.杭州：浙江人民出版社，2000，第15页。）其实，中国政府剔除纷繁复杂的旧有的政府管制并不那么艰难，难的是作为公共权力的委托主体，如何在动态的过程中实现制度供给，构建适应市场经济要求的一整套有效的管制制度。
三、公共政策的价值基点与新时期中国政府管制的双重选择
可以预计，在新的发展时期，管制与放松管制都将是广泛而持续的。这无疑将大大增加中国政府实施新管制的复杂性，从而对中国政府的正确地制定和有效地执行公共政策能力提出了新的挑战。为此，借鉴历史，确定关于管制与放松管制的公共政策的价值标准是必要的：有进有退、动态平衡。
鉴于中国现阶段的发展特征以及相应的可持续跨越式发展战略，有进有退、动态平衡应是中国政府在动态的过程中不断调整、修正管制政策的合理的价值选择，其要义在于增强中国政府的在市场化进程中或市场经济体制下的政府管制能力及其有效性。至于是否能够实现“进退有据”甚至“进退自如”，则取决于政府的在与国内、国际诸多行为主体的动态的交互影响的过程中的政策意愿、政策能力。这存在三个主要的公共政策价值判断问题：
其一，改变管制重点。管制是不断变换政府行为的重点和焦点的动态过程。它来源于市场和社会中一个连续的事件整体，其开端几乎不可能准确定位而其结果几乎很少经久不变。就中国目前的发展阶段而言，承认市场在资源配置方面的基础作用，进而进一步放松管制无疑构成了政府管制政策的主要矛盾。政府管制的边界只在平衡市场的失灵，以及那些社会不愿管、不能管、管不了、管不好的事务，而政府放松管制的策略之一，在于利用政府的特殊力道，培植、促成足以替换政府职能的社会行为主体，譬如，行业协会、中介组织、消费者自组织等，直至达成由自由市场、强大社会与合理政府管制边界三方形成的均衡。这意味着，政府在大大放松关于垄断、市场准入、行政性审批等经济性管制的同时，需要大大加强关于消费者权益、国民健康安全、职业保障等社会性管制。换言之，管制应当尽快回归于消费者代理人的公权力地位，注重维护公共利益。从20世纪80年代到21世纪前20年，从超管（全能管制）到弱管（卸载管制）再到限管（有限管制），应该是中国政府管制的一段合理的演变过程。
其二，修正管制方式。与中国的进一步的市场化的进程相一致，修正的方向，在于更多地用现代的激励性管制和协商性管制替代传统的制约性管制。一般而论，激励性管制是通过引入竞争或明确奖惩的方式来给予企业提高内部效率的诱导和刺激。它包括特许权竞标、区域间竞争、价格上限管制、稀缺资源公开拍卖等方式。协商性管制是管制者与被管制者之间就如何进行管制所达成的协约。被管制者在这一管制模式中由原来的被动接受管制转变为主动参与决策，制定管制政策。协商性管制的常见方式是社会契约制度，它是管制者与被管制者双方就社会目标、经济目标、行业进入标准、产品质量标准和违约惩处方式等内容所达成的协议。作为政府管制的两种创新工具，激励性管制和协商性管制之于中国政府管制的积极意义，在于在新的发展阶段上实现管制和谐。
其三，管制管制者。只要政府进行管制，客观上就存在管制失败的风险，就存在如何防止管制权力的专断与腐败的问题。因此，管制管制者即管制主体必须同时受到管制，构成了“管制”命题的一部分。理论研究证明，（注：[美]拉雷·N·格斯顿著，朱子文译：《公共政策的制定——程序和原理》.重庆：重庆出版社，2001。）鉴于“经济人”的普遍的自利性，在由管制者、管制对象和公众三方所形成的交易模型中，管制者与管制对象结成同盟具有某种必然性，表现为追求政绩、税收甚至个人收益最大化的管制者与追求利润最大化的企业之间具有的某些利益的一致性、共生性。从实践的情况看，这一点之于转型期的后发展国家尤为明显。对后发展国家而言，即使没有任何的私利、私欲，管制者在客观信息缺失、法制约束稀疏、责任意识淡漠的情况下，线性决策、随意决策以及短视、短期的政策行为都有可能造成管制失败。至于管制管制者的有效性，在根本上取决于国家的制度创新及其有效性。