民间环保组织的诉讼资格与地位比较研究——兼评新《环境保护法》第58条，本文主要内容关键词为：地位论文,民间论文,资格论文,组织论文,环境保护法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.68；D925.1 文献标识码：A 文章编号：2095-2082(2014)06-0050-10 在“生态文明”治国方略的指引下，新《环境保护法》在艰难的利益抉择与博弈之后终于出台，本次修法最突出的亮点之一就是确立了环境公益诉讼制度。新《环境保护法》第58条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”而2013年1月1日开始实行的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”新《环境保护法》第58条相比《民事诉讼法》第55条而言，对环境公益诉讼主体资格与范围的规定严格得多。两法的修改时间相隔如此之短，差异却如此之大，谁是谁非，是喜悦还是困惑?在期待两法实施的效果之余，学界有必要比较分析中外民间环保组织的产生背景，比较分析中外对民间环保组织诉讼资格的基本立场，并比较分析如何理顺民间环保组织与环保行政机关的关系，在此基础上，客观冷静评价新《环境保护法》第58条，预测其在实施中可能面临的现实困惑，提出相应合理的解决对策，以确保生态环境公益诉讼得以有效实施。 一、民间环保组织产生发展的比较 (一)民间环保组织产生发展的共同背景 自首家环保国际组织“国际自然保护同盟”及我国首家民间环保组织“自然之友”出现以来，国内外民间环保组织开始不断出现并壮大。虽然各国社会、经济、文化等方面存在差异，但是民间环保组织的产生和发展一般都与工业化大生产造成生态严重破坏与环境严重污染、政府生态环境监管失灵以及公民生态环境参与意识与民主法治意识普遍提高密切相关。 1.工业化大生产造成生态严重破坏与环境严重污染。工业革命之后，在物质文明极大丰富的同时，环境问题也日益严重。人们开始认识到，倘若再按照传统的社会发展模式发展，最有可能出现的后果就是自然界因无法承载人类社会发展的重负而崩塌，人类社会兴于繁华也将亡于繁华。而要使人类社会获得新生，就必须走可持续发展道路，建设以和谐为基础的生态文明。[1]而从传统的工业文明向生态文明转型，需要政府和非政府组织的共同作用，民间环保组织的存在，就是为了有效遏制环境污染，保护人类赖以生存的生态环境。相对于势单力薄的个人，民间环保组织的组织性更有利于集中力量办大事，发挥一加一大于二的作用。一些环保组织的设立甚至只为了解决某一具体方面的环境问题，这就使得这类民间环保组织专业优势更为明显。举意大利著名的“绿色帆船”活动为例，每年夏天，3艘装备有各种先进测量仪器的帆船沿着意大利海岸缓慢航行，边走边在所在的近海海域取样化验，了解海洋污染情况，挑选出污染少、符合环保要求的海滨浴场向社会公布。同时将这些数据送交有关部门，供这些部门在制定保护海洋环境政策和采取保护措施时参考。[2]正是因为上述团体性和专业性优势，使得民间环保组织成为各国修复生态环境、遏制环境污染的重要组织形式。 2.政府生态环境监管失灵。在传统的社会管理模式下，政府是社会公共产品的主要甚至是唯一提供者。日益严重的环境污染以及由此产生的环境群体性事件一次又一次地证明：单靠政府，尤其是环境行政部门无法有效解决所有的环境问题。其原因是多方面的：(1)政府应对环境问题所采取的行政行为，尤其是行政处罚，大多具有事后惩罚性，即使对环境污染责任人给予了相应处罚，污染危害后果已经造成，环境保护并没有从实质上得到实现；(2)由于人力、财力、物力等诸多方面的限制，政府很难对所有的环境问题给予最优解决，很难对每一个污染源进行24小时毫不间断的监管；(3)政府的“经济人”属性导致政府在处理一些环境问题时左右为难，政府在经济发展和环境保护无法兼顾的情况下，很可能选择以牺牲环境为代价发展经济。要有效弥补政府环境治理的不足，民间环保组织不可或缺。相对于公权力机关更多体现的“经济人”属性，民间环保组织的“生态人”属性更有利于对环境利益相关方进行协调，从而有效控制环境污染，保障生态环境的良性循环。当前，环境利益主体范围最大化是环境利益冲突解决的必然趋势，而顺应这一趋势的重要做法就是建立一种将原本分散的主体最大程度地聚集到一起，并将个体价值观上升到群体价值观的机制。[3]民间环保组织直接来源于社会，其与社会个体有着更为密切的联系，有利于各利益相关方达成妥协，从而彰显超越于“国家强制力量”和“个人利己主义”的“社会公益主义”的优势。 3.公民生态环境参与意识与民主法治意识普遍提高。民间环保组织产生伊始，主要目标在于通过自身的专业性活动提升公民整体环境意识，为环境污染防治以及生态文明和谐献计献策。随着民主制度的发展并日益深入人心，环保组织认识到仅仅提升公众环保意识和从专业层面为环境保护提供技术支持是不够的，要将环境保护真正落到实处，必须在政治层面和法律层面均有所作为。而公民生态环境参与意识的提高，则为民间环保组织通过公益诉讼保护环境提供了最坚实的思想基础。相对于强制色彩有余、执法动力不足的政府和势单力孤的个人，民间环保组织大多是自发组织而成，这些组织的成员基于对美好环境的向往和对整治环境污染的高度责任心，加入到各类民间环保组织当中。相对于环境行政部门人员和其他一般社会公民而言，民间环保组织的组成人员对环境保护事业有着更强的能动性和更大的热情，他们是环保活动的积极因素。 (二)民间环保组织产生发展的模式差异 由于各国历史条件、经济发展水平以及资源禀赋的不同，各国民间环保组织产生的具体背景不尽相同，并有着显著的自身特点。通过比较分析发现，各国民间环保组织产生发展的基本模式大概有三类：西方发达国家模式、亚非拉发展中国家模式和中国模式。 1.西方发达国家模式。尽管西方各发达国家民间环保组织的产生和发展仍有一定区别，但相对于其他发展中国家，发达国家民间环保组织的产生和发展背景还是有诸多共性：(1)产生时间较早。作为工业革命和技术革命的最直接受益国，西方发达国家在工业生产方面一直处于领先地位，经济上的领先使得西方发达国家相比发展中国家更早地出现环境问题，也因此较早关注民间环保组织。19世纪中后期开始，欧美发达国家先后成立了一批民间环保组织，在爱尔兰成立了世界上第一个民间动物保护组织——禁止残害动物协会。随后，法国成立了动物保护协会，英国在1865年成立了公共用地及乡间小路保护协会，美国在1866年成立了禁止残害动物美国协会，并发表了《动物权利宣言》。20世纪30-60年代震惊世界的“世界八大公害事件”及此后大量环境问题的出现，使得更多的民间环保组织应运而生。(2)发展环境更宽松，群众基础更坚实。西方发达国家在长期的社会发展中，逐步形成了“小政府、大社会”的社会治理模式。作为新型社会组织的一种，民间环保组织有着广阔的活动空间。由于长期受环境问题所累，西方发达国家从政府到普通公民对环境问题都极为重视。与追求短期经济利益相比，发达国家更看重长远的生态环境利益和社会整体利益。这就使得这些国家的民间环保组织进行的各项活动更容易获得民众支持，进而进入政府决策视野。此外，良好的物质条件也使得发达国家的民间环保组织在进行环保活动时不容易受到资金等方面的限制，有更强的环保活动组织能力。(3)民间环保组织影响巨大。西方发达国家多是法律制度完备、法治文化昌明的国家，这些国家的环保组织从事的环保行为除了注重专业性之外，也非常注重兼顾运用法律手段达到环境保护的目的，而这些国家完备的法律制度使得这一做法变得可行。 2.亚非拉发展中国家模式。和发达国家模式一样，发展中国家的民间环保组织产生和发展的背景也在很多细节上不尽相同，但是作为发展阶段相近的国家，发展中国家民间环保组织的背景也存在一些共通之处：(1)起步时间较晚。当发达国家开始出现环境问题的时候，绝大多数发展中国家还处在以农业经济为主的农耕社会。环境问题对于当时的发展中国家缺乏现实紧迫性，因而也不可能产生相应的解决方式和组织机构。20世纪80年代以来，很多发展中国家经济开始高速发展，环境问题也随之出现，民间环保组织才开始大量涌现。(2)发展环境艰难，群众基础薄弱。生存和发展的压力使得发展中国家的大多数公民更注重短期经济利益，而对环境保护带来的远期隐形利益视而不见。一些发展中国家民间环保组织连吸收会员都是问题，遑论进一步的发展和开拓。(3)组织行为单一，法律性不强。发展中国家的环保组织在前述困难和问题之下，生存和发展举步维艰，能做好自身组织目标内的专业活动已属不易，要求其通过法律等多种手段全方位保护环境太过强人所难。此外，很多发展中国家的法律制度还有待完善，司法环境也有待优化，这些都使得本已艰难的法律环保之路更加艰辛。 3.中国模式。中国民间环保组织的产生和发展背景与其他发展中国家的同类组织基本相同。但是，我国特殊的国情使得国内民间环保组织的产生背景和发展情况仍然具有自身特点：(1)产生较晚但发展迅速。同其他发展中国家一样，在发达国家不堪环境污染之苦并出重拳整治环境污染的时代，我国因为发展的落后并没有感受到环境问题的紧迫性。随着20世纪80年代的改革开放，我国经济建设取得了举世瞩目的成就，环境污染也开始加剧。1992年，联合国环境与发展大会召开，唤起了我国环保组织的参与意识。1994年，我国第一个民间环保组织“自然之友”诞生。尽管民间环保组织从产生至今也只有短短20年的时间，但是发展迅速。中华环保联合会2006年的调查显示，截止到2005年底，我国有各类环保民间组织2768家，从业人员总数为22.4万人，其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。[4]又经过7年的发展，截止到2012年底，全国生态环境类社会团体已有6816个，生态环境类民办非企业单位1065个，环保民间组织共计7881个。随着全社会环境意识的提高，民间环保组织的数量在过去5年间有了大幅增长，从2007年到2012年增长了38.8％。[5](2)行政依赖性明显。不同于发达国家“小政府、大社会”的社会格局，我国政府在社会中的主导作用非常明显。当前，我国民间环保组织对行政的依赖性主要体现在三个方面：注册登记，税费减免，项目及活动支持。(3)地域分布不均。我国民间环保组织的分布主要集中在北京、天津、上海及东部沿海地区；其次是湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富省份；其他地区的环保民间组织相对较少。由于环境污染具有广域性特点，对各省份的环境保护应当给予同等的保护及关注，但是现实分布情况不能很好地做到这一点。(4)组织活动水平仍然较低。我国大多数民间环保组织一直以来参与环境保护的活动，主要是比较容易进行的动物放生、植树护林以及环境宣传教育等活动，这与西方发达国家，甚至一些发展中国家民间环保组织直接参与环境政策与决策制定相比还有很大的差距。在我国，一旦遇到某些地方政府以牺牲环境为代价发展经济，民间环保组织的角色就出现缺位，起到的监督作用有限。在《京都议定书》的谈判中，官方在进行谈判的同时，一些国外环保组织也在进行磋商，这被形象地称为“影子谈判”。国外环保组织的代表可以把意见反馈到官方，鉴于环保组织的影响，官方发言时甚至会为其留出一定席位。[6]我国的民间环保组织在环境保护方面，尤其是在环境决策方面，发挥的作用依然有限，仍有很长一段路要走。 二、民间环保组织诉讼资格的比较 民间环保组织的诉讼资格，主要是讨论民间环保组织作为环境公益诉讼原告的法定条件。当前，很多承认环境公益诉讼的国家大都规定民间环保组织可以作为适格原告进行起诉，但在具体规定上有所不同。 (一)民间环保组织诉讼资格的具体规定 1.美国1970年《清洁空气法》第304条(a)款的规定。美国环境公益诉讼制度集中体现为环境公民诉讼制度。环境公民诉讼制度最早规定于1970年的《清洁空气法》之中，该法第304条(a)款规定：“任何个人”可以“以他自己的名义”对任何违反该法的人(包括国家、环境行政机关及其他个人)提起诉讼，要求违法污染排放者停止侵害行为、恢复原状或赔偿损失。在《清洁空气法》开始实施后，大量判例的出现也有效地补充了民间环保组织资格的认定标准。一些典型案件中，民间环保组织原告资格的认定甚至跳出了具体案件本身，在一定时期内具有普遍指导意义，如塞拉俱乐部(Sierra Club)诉莫顿(Morton)案、追求更好环境市民联盟(Citizens for a Better Environment)诉芝加哥钢铁公司(Steel Company of Chicago)案以及地球之友(Friends of the Earth)诉兰德洛环境服务公司(Laidlaw Environmental Services)案等，其具体意义后有详述。 2.德国《行政法院程序法》第42条第2款的规定。该款规定：“联邦政府，以及在不存在联邦行为的情况下授权州政府引入公益诉讼的形式”。2002年修订的《联邦自然保全法》是德国在联邦层面上首次引入民间环保组织公益诉讼的法律，该法将公益诉讼和私益诉讼进行了分别规定，从而使公益诉讼成为了可能。[7]作为大陆法系的代表国家，德国在民间环保组织原告资格方面却在很大程度上由判例具有的指导效力加以拓宽，典型案例如德国环境与自然保护联盟北莱茵-西法伦州联合会(BUND-NRW)以Trianel电厂有限公司为第三人诉Arnsberg地区政府案等，而这种做法在英美法系国家更为常见。 3.印度《宪法》第32条第2款及由此衍生的相关法律规定。印度《宪法》第32条第2款规定：“最高法院有权运用任何合适的方法来保障公民基于人身权利法案等法律规定的基本权利”。从此项规定可以看出，印度《宪法》赋予了最高法院非常大的权利，因为“合适”这一词太过于抽象，因此在法律实践中，印度最高法院有许多其他国家不可能实行的制度创新，一些法律对普通公民及社会组织的限制也因此少之又少。如印度民事诉讼法典特别规定了涉及公害案件的特别程序，对涉及公害的案件，可以由总检察长或是任何两个以上印度公民向法院提起，即使该公民对此公害没有直接损失的因果关系。[8]此规定使得环境公益诉讼的原告范围得到极大扩展。由于民间环保组织的团体性，几乎可以认为，在印度所有的民间环保组织都有资格作为环境公益诉讼的原告。 (二)民间环保组织诉讼资格的基本立场 1.宽泛论。公益诉讼制度在一些国家的社会发展中起到了极其重要的推动作用，这些国家为了使公益诉讼的作用最大化，对公益诉讼的各项规定给予了最为宽松的规定。印度是宽泛论的最典型代表。印度对民间环保组织诉讼资格的规定尤其宽松，理论上几乎所有的民间环保组织都能成为适格原告。印度对公益诉讼制度，尤其是环境公益诉讼制度规定如此宽泛，得益于印度法院对一般法理的突破。在印度，法院通常将起诉资格与可诉性区分开来：案件的可诉性，即法院的管辖权，涉及公民基本权利的范围；起诉资格则是谁有权提起诉讼的问题。大法官们从案件涉及的具体内容的角度(可诉性)，而不是从提起案件的人的角度(诉讼资格)，来确定是否具备起诉资格。法官还通过其他一系列的司法解释，进一步扩大了能够提起诉讼的当事人的范围。[9]231此外，印度最高法院还经常不拘泥于形式，对公益诉讼原告提起诉讼的方式也大胆创新，“令状诉讼”就是这些创新的典型。“令状诉讼”尽管并非起源于环境公益诉讼，但却在环境公益诉讼中大放异彩。从严格意义上来说，“令状诉讼”并非真正意义上的“诉”，此类诉讼甚至不满足诉讼法意义上“诉”的基本要件。但是，印度最高法院认为，当一位公民或某个社会组织帮助或赞助穷人进行诉讼的时候，他可以只向法院写一封信就代表诉讼。因为苛求一个为了公共利益而行事的人自己掏腰包承担律师费等高昂费用，并花费时间精力去准备正式诉讼是不合理的。[9]234这也是印度法院如此支持公益诉讼，尤其是环境公益诉讼的最好诠释。 2.严格论。一些国家法治历史源远流长，自古以来法治思想和法律体系相对发达。但是，传统的诉讼制度在解决现代诸多问题时，往往显得力不从心，面临着两难境地。一方面，法律要解决新形势下的各种问题，必须要在诉讼理论和诉讼制度上有所创新和突破；另一方面，既有的诉讼理论和制度要求法律保持相对稳定，尽可能减少法律的改动，使本国公民对法律实施具有可预期性。德国是严格论的典型国家。德国的司法机关在认识到立法上的缺陷对环境保护造成消极影响之后，尝试着向英美法系国家学习，通过判例的形式赋予民间环保组织提起环境公益诉讼的资格。其中，德国环境与自然保护联盟北莱茵-西法伦州联合会(BUND-NRW)以Trianel电厂有限公司为第三人诉Arnsberg地区政府一案最具典型指导意义。此案中当事人双方的争论焦点是《环境法律救济法》规定的环境保护团体起诉权的范围。根据该法的规定，获得资格认证的环境保护团体，仅可以针对违反以保护个人权利之法律规范的行政行为提起诉讼。由于原告的部分诉讼请求涉及保护公共环境利益的法律规范，北莱茵-西法伦州高等行政法院将案件提交欧洲法院，澄清该法律问题。2011年5月，欧洲法院对德国北莱茵-西法伦州高等行政法院提交的申请作出裁判，认定德国《环境法律救济法》违反欧盟相关环境保护指令，确认原告的诉讼请求合法，并明确指出欧盟各成员国的法律不应将环境保护团体诉讼的适用范围局限于侵害个人权利的行政行为。此案以后，德国法院开始运用越来越多的判例赋予民间环保组织更宽泛的原告资格。[10] 3.折中论。对民间环保组织诉讼资格持折中论的国家认识到：对环境公益诉讼原告资格过于放松会导致诉讼压力过大，正常的环境行政执法也会受到影响；而过于严格则会使环境公益诉讼的作用无法得到完全发挥。因此，这些国家希望通过一系列的法律规定抑或判例将民间环保组织诉讼资格限定在合理范围内，从而发挥环境公益诉讼的最大效用。必须指出的是，由于合理范围的认定较为模糊，单纯的法条规定也极为抽象，民间环保组织的诉讼资格认定在长时间来看也呈现出在严格与宽泛之间摇摆不定的发展历程。以折中论的代表国家——美国为例，法院在具体个案审理中对民间环保组织诉讼资格的认定在从宽与从严之间拉锯，形成三个区别明显的不同时期：(1)20世纪70年代-20世纪90年代。在这一阶段，法院对民间环保组织诉讼资格的认定较为宽松。塞拉俱乐部(Sierra Club)诉莫顿(Morton)案是原告资格扩张的初次尝试，在此案中，法院明确承认环境和美学利益也可以作为获得原告资格的依据，救济范围也从实际经济损害扩张到了非经济意义上的损害，由“专有损害”扩大而来的“事实上损害”有了更广阔的空间；同时承认特定环境利益由多数人而非少数人享有的事实，使环境利益应当通过司法程序加以保护。这些都大大拓展了环境公益诉讼中原告资格的范围。[11](2)20世纪90年代。20世纪90年代以来，美国联邦最高法院开始从严适用塞拉俱乐部诉莫顿案以来从宽的原告适格规则，美国法院对环境公益诉讼资格认定规则的适用也进入严格限制时期。这一时期最具代表性的案件就是追求更好环境市民联盟(Citizens for a Better Environment)诉芝加哥钢铁公司(Steel Company of Chicago)案。在该案件中发展出了许多用来判断“事实上损害”标准，如损害必须是对“受法律保护的利益”的侵犯，损害必须现实、有形、具体等。尤其重要的是，法院必须认定原告的请求是否具有可救济性。[12](3)21世纪初至今。2000年之后，美国环境公益诉讼资格的认定标准又出现了新一轮的从宽倾向，标志性案件是地球之友(Friends of the Earth)诉兰德洛环境服务公司(Laidlaw Environmental Services)案。在此案中，联邦最高法院不再适用前一阶段确立的从严认定原告诉讼资格的规则，同时再次把原本已大大缩小的“事实侵害”认定范围予以扩大，大大扩展了环境公益诉讼原告适格的范围。 三、民间环保组织诉讼地位的比较 民间环保组织的诉讼地位，主要指的是提起环境公益诉讼的民间环保组织与环境行政机关之间的关系，抑或环境公益诉讼与环境行政执法之间的关系。应该看到，环境行政执法仍然是环境保护的主要手段，环境公益诉讼应当处于从属性的辅助地位。大凡环境行政执法和环境公益诉讼之间能够做到各司其职、有机配合、并行不悖的，大多能够有效地实现环境保护，而那些单靠环境行政执法或企图以环境公益诉讼代替环境行政执法的做法，往往不利于生态环境的保护。 民间环保组织诉讼地位与民间环保组织诉讼资格存在着一脉相承的联系，因此，对各国民间环保组织诉讼地位也同样可以以宽泛论、严格论和折中论分别评价。 1.持诉讼资格宽泛论的国家，由于诉讼资格的过于宽泛，使得大量原本可以通过环境行政执法或其他方式解决的环境纠纷进入到诉讼阶段，环境公益诉讼制度大有取行政执法而代之的倾向。以印度为例，公益诉讼制度已经不仅仅是司法制度的创新，更是一场声势浩大的社会运动。然而，也许是公益诉讼制度如此深入人心、法官如此支持的大背景下，印度环境公益诉讼因为没有处理好与环境行政执法的关系，导致了一系列的问题：(1)司法极度扩张，既违背法理，也妨碍行政执法。印度《宪法》第32条规定：公民有权请求最高法院采取任何合适的程序保护其基本权利。基于这一规定，印度最高法院有如下理解：“《宪法》第32条的规定不仅是把自由裁量权赋予法院，同时也是把保护公民基本权利的责任交给了法院。法院有权根据这一授权获得其他附带的权利，包括创设新的救济方式和为保护基本权利采用的新的诉讼策略”。[13]这样的理解本无可厚非，但是在随后的法律实践中，最高法院更加倾向于认为，只要能得到公正的结果，就是适当的程序，不受现存法律甚至是最高法院自己制定的诉讼规则的约束。如此这般重实体、轻程序，对法的安定性造成了极大破坏。而由此带来的司法过多干预也影响到了环境行政执法。许多遵照在先法律规定而作出的环境执法行为，很可能因为最高法院对规则的频繁更改而变得无效甚至违法。(2)司法过于主动，环境行政机关无所适从。在印度的环境公益诉讼具体个案中，经常出现随着案件事实逐渐清晰，更多的加害者和受害者可能出现，其他一些政府部门也可能牵扯进来。为了实现保护环境的目的，法官往往会主动追加诉讼主体或允许原告增加新的诉讼请求。例如，在印度甘加河(Ganga River)污染案中，原告原本只就几家污染企业进行起诉，法院随后主动发出传票，通知甘加河沿岸所有流经城市的市政府参加诉讼，加上其他新增的大型污染工厂，诉讼主体多达上百个。在印度的司法实践中，此类案件比比皆是。过于随意地“主动司法”，使得环境行政机关苦于诉累，还有可能要承担比预期更多的责任，环境行政执法效果大打折扣。(3)原告资格的过度扩张和诉讼时效的过度放宽，环境行政执法效力迟迟不能确定。印度环境公益诉讼的原告资格极度宽松，所有民间环保组织理论上都能成为印度环境公益诉讼的适格原告。尽管印度法律对环境公益诉讼的诉讼时效方面有所规定，但是在实践中，法官考虑到原告可能在收集证据、筹集资金方面存在很多困难，一般都不会因诉讼时效驳回原告的起诉，这就使得很多民间环保组织怠于起诉，环境行政执法的最终效力处于长期不确定的状态。 2.持诉讼资格严格论的国家，由于诉讼资格过于严格，大量环境公益诉讼案件因为原告的不适格而被法院拒之门外。环境行政执法缺乏有效制约，使得环境保护面临诸多风险。这些国家环境公益诉讼今后的重点在于如何扩展民间环保组织的原告资格，拓宽环境公益诉讼的受案范围，最终对环境行政执法进行有效的补充、制约。以德国为例，一直以来，德国法院恪守“专有损害”原则，对本国民间环保组织以侵害公共利益为由而提起的环境公益诉讼常常被法院以起诉主体不适格为由驳回。即便德国于2002年通过了《联邦自然保全法》，德国环境公益诉讼的范围也没有超出自然保全以外的事项，因而其作用也是非常有限的。其实，在2006年德国环境与自然保护联盟北莱茵-西法伦州联合会(BUND-NRW)以Trianel电厂有限公司为第三人诉Arnsberg地区政府一案之前，绝大多数民间环保组织提起的环境公益诉讼案件甚至没有进入诉讼阶段。在此案之后，由于德国的大陆法系传统，判例尽管具有一定的指导作用，但远没有英美法系国家的法律中重要，很多环境公益诉讼案件仍然面临无法起诉的风险。在这种情况下，德国环境行政机关的环境行政执法都缺乏有效监督，从而可能对生态环境保护带来重大隐患。 3.持诉讼资格折中论的国家，由于诉讼资格的适度限定，使得这些国家既不需要像宽泛论国家那样把重点放在如何限制过多的环境公益诉讼对环境行政执法的阻碍，也不需要像严格论国家那样把重点放在如何最大化发挥环境公益诉讼对环境行政执法的补充作用上。折中论国家的重点在于如何使环境公益诉讼与环境行政执法的关系张弛有度。举美国为例，关于环境公益诉讼地位的规定主要体现在三个方面：(1)对行政自由裁量行为的分类对待。一般来说，法院不会介入干涉环境行政机关的自由裁量行为，这样可以避免过多地影响环境行政机关合理配置资源。但是，如果法院认为环境行政机关确有过分滥用自由裁量权的行为，仍有可能认定原告有权进行环境公益诉讼。(2)环境行政机关积极作为豁免。此项限制规定与环境公益诉讼的根本目的有关。环境公益诉讼的目的是为了保护环境，防止环境行政机关的不当行为对环境保护造成消极影响。因此，如果环境行政机关已经采取了积极措施进行环境执法，环境公益诉讼就变得没有必要。这项规定再次反映了环境公益诉讼的辅助性地位。值得强调的是，环境公益诉讼的辅助性地位并不是消极、被动的。美国环境公益诉讼在发展过程中建立了诉讼参加制度，这一制度在法院的解释下大大增加了民间环保组织提起诉讼的可能性，使得在法律明确规定环境行政机关应当通过诉讼要求法院采取一定措施的情况下，即使环境行政机关采取了其他积极措施，民间环保组织仍有资格提起环境公益诉讼，要求环境行政机关采取更加适当的措施。(3)合理通告期的设置。此项规定从某种程度上可以看作是对前项限制规定的延伸。为了防止滥诉和最大限度地限制对环境行政机关的正常执法活动的影响，也为了减轻法院自身负担，美国在环境公益诉讼的制度安排中特别规定了公民和民间环保组织在提起环境公益诉讼之前，必须通知可能成为被告的相对方，并在通知到达60天以后才能正式提起诉讼。这项制度的规定相当于在环境公益诉讼的可能原告和可能被告之间加装了一个缓冲器。如果公民和民间环保组织要求停止环境污染、保护生态环境的目的能够不通过诉讼就得以实现，显然更加节省时间和金钱成本；同时，60天的通告时间也给予了环境行政机关一个改正的机会，有利于弥补环境行政机关在环境保护事务上的不足，同时也表明了法院对于环境行政执法在环境保护领域主要地位的肯定。 四、我国新《环境保护法》第58条的“是”与“非” 从新《环境保护法》第58条的规定以及最高人民法院于2014年10月公布的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(征求意见稿)来看，长期以来有关生态环境保护起诉无门的争论不仅看似终结，民间环保组织的诉讼资格和诉讼地位更有进一步放宽的趋势。其实，立法背后存在很多疑问：为什么只有依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录、不通过诉讼牟取经济利益的社会组织，才可以拥有起诉权?为什么法律规定的机关和个人，不拥有起诉权?为什么依法在县区级及以下人民政府民政部门或其他部门登记的社会组织，不拥有起诉权?为什么不专门从事环境保护公益活动的社会组织，不拥有起诉权?为什么从事环境保护公益活动连续不满五年的社会组织，不拥有起诉权?为什么有违法记录的社会组织，被剥夺了起诉权?为什么社会组织不可以通过诉讼牟取经济利益?一连串的问题，迫使我们不得不追问新《环境保护法》第58条的“是”与“非”。 按照新《环境保护法》第58条的规定，民间环保组织想要通过环境公益诉讼制止环境污染、保护生态环境，仍然有以下困境： 1.严格的登记制度导致民间环保组织起诉门槛高筑。从新《环境保护法》第58条的规定来看，有权提起环境公益诉讼的民间环保组织需要：(1)在民政部门登记；(2)登记民政部门级别需要在设区的市级以上。就当前我国民间环保组织的注册情况而言，注册方式主要有：社团注册、民办非企业单位注册、工商注册、未注册。有学者根据调查指出，2008年，76.6％的由政府发起成立的环保NGO选择在民政部门注册；85.1％的高校环保社团为高校内部社团，接受校团委领导，不需要注册；草根环保NGO一般选择工商注册，国际环保NGO尚无法在中国进行注册；对于未注册的环保NGO来说，注册问题是其发展的瓶颈，这些组织的身份合法性问题都没有得到解决，随时面临被取缔的风险。[14]由以上调查可以看出，民间环保组织在民政部门登记的本来就少之又少，加上“设区的市级以上”这一级别限制，仅就注册标准一项就导致提起生态环境公益诉讼的适格民间环保组织凤毛麟角，只手可算。 2.机械的考核制度更让民间环保组织起诉步履艰难。新《环境保护法》第58条要求有权提起环境公益诉讼的民间环保组织需要“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”，这就使得大量成立时间长、资金技术雄厚、社会影响力巨大但并不专门从事环境保护公益活动的民间环保组织被拒之门外。我国第一个民间环保组织从成立到现在不过20年的时间，而迅速发展也是近10年才开始，“五年”这一时间要求过于严苛。而且，“连续”这一字眼放在法条中综合考量更耐人寻味。首先，“连续”与“五年”搭配本就使本已严格的时间要件更加严格；其次，对于“连续”本身的理解，尤其是如何理解中断“连续”的事由也没有细致的规定。另外，“无违法记录”极具模糊性，民间环保组织的一些轻微违法记录，如逃税漏税、年检不及时等记录是否能理解为法条中的违法记录?对于民间环保组织领导者的个人行为导致单位违法时，是否仍应据此剥夺民间环保组织的诉讼资格? 3.缺位的激励机制使民间环保组织起诉缺乏动力。民间环保组织是以环境保护为主旨，不以营利为目的，不具有行政权力并为社会提供环境公益性服务的民间组织。此处的不以营利是指营利所得不分配于成员，而非不能从事营利行为。而新《环境保护法》第58条规定，民间环保组织提起环境公益诉讼“不得牟利”。这就使得原本资金紧张，生存困难的民间环保组织失去了一个重要的潜在利益来源，使得很多民间环保组织对提起环境公益诉讼缺乏利益驱动力。更为重要的是，这个“不得牟利”的规定会不会在今后的司法实践中将“奖励”予以否定?众所周知，公益诉讼的奖励制度在国内外都有着诸多成熟的做法。有些奖励制度不仅能够使得民间环保组织做大做强，更能使生态环境保护的终极目的得以有效实现。例如，在日本赫赫有名的“蓝天财团”就是利用西淀川公害诉讼案的和解金(共计15亿日元)成立的财团，该财团的目的在于环境再生的相关活动和技术创新。如果将公益诉讼的胜诉奖励都纳入到“牟利”的范围内加以禁止，其危害可想而知。我国历来重视检举揭发的重要作用，如果对一切可以期待的利益都绝对禁止，势必重创全体公民参与环境公益诉讼的热情，不利于公益诉讼制度的进一步开展。 党的十八大报告提出，“要把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，宣告了一场全新、全面环保战役的开始。这场拯救环境正义的战役既没有现成路径可循，也没有精确剧本进行预演。诚如李克强总理所言，作为诸多困扰我们的“中国式”问题之一，环境污染的解决必定需要“壮士断腕”“刮骨疗伤”般的魄力和勇气。[15]但是，目前立法在环境公益诉讼的管辖设置、费用负担、举证责任、裁判形式、执行保障等关键方面仍未有规定。可以说，这一道“门”既是目前困扰法院最直接、客观的难题，也是制定法体制下不得不承受的代价。所以，新《环境保护法》第58条仍有很大的完善空间，有必要通过司法解释进一步细化明确。① 注释： ①实际上，在《民事诉讼法》修订公布之后和《环境保护法》修订公布之前，我们已经对公益诉讼的司法解释做了专门论述和建议。参见颜运秋、余彦：《公益诉讼司法解释的建议及理由——对我国〈民事诉讼法〉第55条的理解》，《法学杂志》2013年第7期；颜运秋、张金波：《构建完整的生态环境保护公益诉讼制度——兼论新民事诉讼法第55条》，《江西社会科学》2013年第12期。标签：环境保护法论文; 生态环境论文; 环境公益诉讼论文; 组织环境论文; 公民权利论文; 环境保护措施论文; 环境污染论文; 环保论文; 行政执法论文; 法律论文; 环境论文; 生态学论文;