政府支持战略性新兴产业发展的政策和机制思考，本文主要内容关键词为：战略性论文,新兴产业论文,机制论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，战略性新兴产业因被赋予调整产业结构、转变发展方式的使命而备受追捧，在我国已经是遍地开花。出于对战略性和新兴两大基本属性的考虑，政府必然要在战略性新兴产业发展中有所作为，这是毫无疑问的。温家宝总理在2010年的《政府工作报告》中指出，要大力发展新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造业，加大战略性新兴产业的投入和政策支持。这一明确的信号预示着在今后几年里，战略性新兴产业将受到政策上的大力扶持。这也从一定程度上反映出，我国发展战略性新兴产业的政策环境还不完善，还需要在科技成果转化、官产学研结合、财税、政府采购、引进消化吸收再创新、知识产权、科技基础设施等方面进一步改善。在市场经济的环境下，政府如何“为”以及“为”到何种程度却值得进一步商榷。妥善处理政府与市场的关系成为我国战略性新兴产业良性发展的一个关键问题。
一、我国政府支持战略性新兴产业发展的现状与问题分析
(一)政绩评价问题
我国需要迫切改变政绩的评价模式。长期以来，GDP的增长速度以及政府的财政收入状况被作为考察干部工作能力和决定升迁的核心指标，导致很多地方政府不顾地区的长远发展，一味依赖于房地产行业等拉动经济，没有将资金投入技术研发和产业配套上。如果地方政府只顾政绩考核，在投资冲动催动下，可能会引发在战略性新兴产业方面的重复建设。
而且，自20世纪80年代，我国各地兴建了许多循环经济、生态工业、生态农业等方面的国家级、省级的示范区、示范点，建完了就作为一项政绩，却不注重后续的投入，使这些示范区、示范点没有真正起到带动地区可持续发展的作用。
因此，政府要真正按照科学发展观去发展，不能仅当成政绩工程去做。政府要逐步建立科学完善的政绩评价体系，在政绩考核中，要将当前利益与长远利益相结合，避免短期行为；并且要下这个决心，彻底改变以往政策缺乏连贯性、系统性和前瞻性的问题，以支持战略性新兴产业的长远发展。
(二)中央与地方协调问题
在一些国家，产业政策实施主要由中央政府负全责，然而我国的国情不同，幅员广阔，地区的经济、技术发展水平不同，中央政府和地方政府在政策执行上并不具有完全的一致性。在国家总体规划出台之前，各种地方规划早已纷纷出台，当前，从省级、地级直到县级，都在忙着进行招商引资，由于缺乏总体协调和规划，容易造成重复建设，资源浪费，最终形成了虚假的繁荣，没有从根本上转变经济发展方式、调整产业结构。
总体来看，有些地区的规划与国家的大战略相符，但也有不少地区产业规划同质化严重，他们没有结合当地产业的特色、差异化发展模式，规划大同小异。甚至有的地区借战略性新兴产业的大势，将传统产业改头换面后进入地方战略性新兴产业范畴，形成了新的“圈地运动”，对真正的战略性新兴产业产生了挤出效应。这与国家推动战略性新兴产业的初衷相违背，两者之间产生了严重的脱节。因此，各地一定不能把发展战略性新兴产业只抢一时的风头，而不注重产业和地区的长远发展。
二、政府支持战略性新兴产业发展的机制分析
从国际经验来看，政府对战略性新兴产业的推动作用是无可比拟的。例如，巴西在发展乙醇燃料时，政府发挥了非常主动的作用，通过补贴、设置配额，以及运用价格和行政干预手段进行支持，是产业最终取得成功的关键因素；韩国在推动绿色新政时，就是由政府在早期给予了法律、政策、资金等多方面的有力扶持，才破解了技术推广缓慢的瓶颈；美国政府采取各项措施，鼓励组建公私合营企业探索清洁煤技术的商业化模式，推动民间资本参与技术研发和利用，借此提高美国的创新活力。
但是，政府在推动战略性新兴产业发展时，必须明确自身的定位，才能有效地促进产业的快速发展；如若不然，则会阻碍产业的发展，甚至可能使其走上弯路，起到相反的作用。例如，日本通过制定和实施大型科研计划、建立政府与民间合作开发的体制、采取适当的财政金融政策等措施促进了产业的快速发展，但也因错选了技术发展的方向而贻误了有关产业的发展时机。可见，我国应借鉴国外的经验教训，通过建立完善的机制来发挥政府的重要作用。
(一)引导机制
发展战略性新兴产业需要政府进行前期的培育引导。由于技术方向选择难度大、投资回收期长、风险相对较高，一般企业都不敢贸然对新兴产业进行投入。在此情况下，政府必须扮演先行者的角色，拿出一定的财政资金进行前期培育，为企业打气助威，进而推动社会资本特别是风险资本进入，形成多渠道的投融资体系。作为一个发展中国家，我国的整体资金实力并不强，政府的力量是有限的，对于战略性新兴产业，财政资金只能起到引导作用，不可能包办产业发展的全过程。因此，政府需要强化引导机制，设立专项资金，并与各类风险投资配套，发挥政府投入对社会资本的示范效应。
(二)协调机制
发展战略性新兴产业需要政府进行总体的利益协调。由于涉及多技术、多业务、多部门和多地区的分工协作，价值链分布交错而伸长，战略性新兴产业内部的利益之争正悄然升温。例如，两大部委围绕“生物育种”项目的审批权归属产生了意见分歧，双方都认为该职权属于自己；长期以来，我国产学研脱节的问题没有得到有效解决，相关机构之间的利益格局错综复杂，壁垒林立；另外，国有企业和民营企业也受到不平等的待遇。因此，政府需要做好仲裁者的角色，不断完善协调机制，理顺部门、地区、行业之间的关系，减少不同利益集团之间的摩擦和矛盾。
(三)激励机制
发展战略性新兴产业最关键的是要掌握关键技术，并将之成功地进行商业化应用，这就需要政府为创新提供各种有利条件，发挥激励的作用。在国际竞争日趋激烈的情况下，如果激励不到位，延误了技术突破和商业转化的最佳时机，就会被远远地甩在后面，失去市场机会。因此，政府需要不断完善激励机制，建立和完善有利于创新的制度环境，如实施科研人员技术入股、研发人员持股、知识产权归属等激励措施，既要对产生重大技术突破的个人和团体予以物质和精神的奖励，也要对提出新的商业模式、盈利模式和组织模式的个人和团体予以奖励。
(四)约束机制
发展战略性新兴产业需要政府设立严格的市场准入条件。由于受诸多因素的影响，不少新兴产业在相当长时间内的市场容量是有限的，不是任何一个企业随便就能够进入的，如果不加约束，任由企业一哄而上，不仅资金被分散利用，不利于产业整体水平的提升。而且还有可能形成在新兴产业领域里出现新一轮产能过剩。例如，关于新能源汽车，国内已有40多家整车公司宣布成功研制纯电动轿车，数量远超过日本和美国，但其商业化之路还很长。因此，政府需要强化定性指标和定量指标的双重约束作用，发挥“看得见的手”的调控作用。
除此之外，政府还需要在两个方面发挥作用。一是战略性新兴产业发展需要各类技术支撑，尽管政府不是技术研发的主体，不需要关心过多的技术细节，但对于基础研究、关键技术研究和共性研究等，还是需要由政府投入一定的资金来组织有关机构进行攻关。二是由于战略性新兴产业在我国兴起的时间较短，国内还没有形成一个全面的认识，也需要政府组织有关机构进行软科学研究，对战略性新兴产业的概念、内涵、原则、产业布局、关键技术、制度设计、综合评价等进行深入的探讨，并及时将相关研究成果公之于众，以帮助企业进行决策。只有将一“硬”一“软”两相结合，政府才能发挥出最大的推动作用。
三、若干建议
在我国，社会主义市场经济体制已初步建立，市场机制的基础性作用也显著增强。在这种情况下发展战略性新兴产业，坚决不能忽视市场的作用。然而现实是，我国的市场机制仍相对滞后。例如，2010年5月12日，国家海洋局发布《中国海洋发展报告2010》，指出市场运作机制不灵活成为海洋产业发展的一个不小瓶颈。因此，在未来发展战略性新兴产业，我国应尽量减少政府的直接干预，积极发挥市场自主调节、自由选择、充分竞争、优胜劣汰的作用，以形成完备的市场运作机制。
(一)供求机制
发展战略性新兴产业需要转变观念，形成需求拉动产业发展的格局。在过去，我国倾向于运用产业政策和微观经济政策，从“供给”的角度来促进产业发展。但是，在当前情况下，对产业发展起到决定作用的因素是供求机制，需求成为产业发展的最大驱动力，因此应该转变观念，从“需求”的角度着手，通过市场的供求机制促进产业发展的目标。需要注意的是，由于战略性新兴产业机会大，容易滋生寻租者，出现特权买卖，不按真正的市场机制进行运作，扭曲了供求机制。
(二)竞争机制
发展战略性新兴产业需要建立公平竞争的市场环境。当前，国有企业在人才、技术方面具有优势，应成为战略性新兴产业发展的主体，但这并不意味着国有企业占有垄断地位。2010年4月6日，国务院下发《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》，明确我国将修订《外商投资产业指导目录》，扩大开放领域，鼓励外资投向高端制造业、新能源和节能环保等战略性新兴产业。2010年5月7日，国务院又发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确指出，鼓励和引导民营企业发展战略性新兴产业。对这些不同类型的投资主体，我国应同等对待，使它们在同一个平台上充分竞争。
(三)价格机制
发展战略性新兴产业，需要在竞争机制的基础上形成合理的价格机制，防止因垄断而造成价格的扭曲。价格机制的形成对于战略性新兴产业的发展具有事半功倍的效果。例如，在节能环保领域，美国通过排放权交易，2005年实现了二氧化硫的排放减少了一半，节省费用超过了1 000亿美金，这不是靠行政命令，而是通过价格机制调整，借助于市场之手来发展新兴产业。我国也应积极探索排放权交易体系，改变单纯依靠行政手段的状况，充分利用市场化手段进行管理。需要注意的是，价格机制要发挥自身的效力，是通过利益分配机制作用的。
(四)风险机制
发展战略性新兴产业需要注意风险防范。由于该领域的技术创新的复杂性、艰巨性、长期性，相关企业和机构所需要的投入成本和风险程度都在增大，这就迫切需要新的风险机制的分担，包括进一步完善创业及投资风险机制、科技成果转化风险机制等。为此，应鼓励建立各种形式的创新联盟。例如，北京的中关村聚集了一批创新型企业，新组建了物联网、智能电网、动力电池等产业技术联盟，初步形成了战略性新兴产业的创新集群，开展了一系列产业化示范应用，成为中国战略性新兴产业的策源地，从而降低了单个企业的创新风险。
综上所述，推动战略性新兴产业发展，政府主要是通过引导机制、协调机制、激励机制和约束机制来发挥作用，市场则主要是通过供求机制、竞争机制、价格机制和风险机制来发挥作用。这些机制之间显然并不是孤立的，而是具有密切的联系。因此，要推动战略性新兴产业良性发展，坚决不能将政府与市场割裂开来，两者应统一于产业发展的整个过程。
结束语
目前，已有不少专家指出，发展新兴产业离不开政府扶持，但要真正成长为战略性产业，必须坚持市场主导的方向。因此，我国发展战略性新兴产业，需要正确处理政府与市场之间的关系，两者均要有一个明确的定位，并在彼此之间形成高效的配合，才能实现良性发展。但要注意的是，不论是政府“有形的手”在发挥作用，还是市场“无形的手”在发挥作用，企业都应成为当仁不让的主体，成为技术创新和市场开发的主导。