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一、话语民主的语境变迁：从古典民主到后现代公共行政
20世纪80年代以前，从亚里士多德到汉娜·阿伦特一脉的政治哲学都强调政治是公共言谈和讨论，而不是暴力的征服和斗争。在古希腊的城邦，崇尚一种公民积极参与和自我管理的观念。在这种观念下，治人者也会受治于人。全体公民聚集一处，讨论、决定和制定法律。因而古希腊的民主制可以被看成是这样一种体制，它力图使不同背景和属性的人们，能够“通过政治的互动作用来表达和交流他们对善的理解”。（注：[英]戴维·赫尔德：《民主的模式》，中央编译出版社，1998年版，第21页。）如亚里士多德所言，政治是特殊的生活方式，以政治方式行事，意味着放弃诉诸暴力和强制，一切必须通过言辞和劝说。人类固然有许多活动方式，但是，只有实践和言语是政治的，政治是通过言谈实现的，“政治是实践和说话能力在其中共同形成的领域。这是一个真正的公共活动领域，说话和行动的个人在其中看和听，并且彼此认真对待。说话是一种实践的形式。”（注：[英]约翰·基恩：《公共生活与晚期资本主义》，社会科学文献出版社，1999年版，第136页。）这种“说服政治学”使政治学关注政治秩序的形成方式，而不仅仅是考虑政治的结果。
阿伦特对政治学的最大贡献则是以交往自由概念为基础区分两种不同类型的权力，使权力概念摆脱从马基雅弗利、霍布斯到韦伯的工具行为理论前提，回到亚里士多德的古典哲学传统。阿伦特把不需要他人同意的权力称为暴力(force)，把建立在共同价值和信念之上的一致行动能力称为权力(power)。（注：汪行福：通往话语民主之路：《与哈贝马斯对话》，四川人民出版社，2002年版，第46页，第71页。）在这个基础上她对民主作共和主义的解释：人民在相互交往的实践基础上，通过公共领域的争辩、讨论和交流等舆论形式，抵制危害政治自由的暴力，使民主制度成为真正人民主权的实现。阿伦特认为，传统代议制把行政仅仅视为执行，是没有自主性的，这样既不能调动公民参政的积极性，又抑制了他们创造潜能的发挥，“从代议制中知道，无人统治不一定是不统治；在某些情况下，它或许会成为一种最残酷、最暴虐的统治。”（注：[美]汉娜·阿伦特：《人的条件》，上海人民出版社，1999年版，第31页、第71页。）针对现代民族国家的代议制弊端，阿伦特主张用一种参与式民主制度来取而代之。这种制度即联邦制的人民委员会制度：“以基层为起点逐渐向上延伸，最后导致一个议会的组织原则”。（注：Arendt.Crises of the republic,Penguim.Harmondsworth,1973.P.189.）
20世纪80年代以后，西方出现了“规范政治哲学”复兴的倾向。而哈贝马斯是推动规范政治哲学复兴的重要人物，哈贝马斯的政治学受到两种规范政治学传统影响。亚里士多德、早期黑格尔和阿伦特等人强调政治的交往意义，政治本质上是对话、协商、言语和说服的实践。这一传统，他称之为共和主义传统，在这里民主参与意识构成它的核心。另一传统是康德的道德普遍主义传统，它强调政治的义务论特征和公平意识。合法的政治制度必须建立在普遍权利基础上，平等和相互尊重的义务是一切合法政治秩序的基础，政治必须服从普遍的道德理性规则。（注：汪行福：通往话语民主之路：《与哈贝马斯对话》，四川人民出版社，2002年版，第46页，第71页。）哈贝马斯把两大传统综合起来，同时把政治理解为个人之间自由平等协商和集体参与的实践，民主被理解为普遍权利约束下的人民的自我统治；并在此基础上，提出了话语民主理论。哈贝马斯所言的“话语民主”的含义就是指人们围绕公共事务展开自由、平等的辩论、对话、商讨并最终形成政治共识的过程，“它一方面表现为议会中的商谈制度形式，另一方面则表现为政治公共领域交往系统中的商谈制度形式。这些无主体的交往，无论是在作出决策的政治实体之外或之内，都构成了一个舞台，好让关于整个社会重大议题和需要管理的内容的意见和意志能够形成，并且多少具有合理性。”（注：[德]哈贝马斯：《民主的三种规范模式》，载于“世纪中国”网(http://www.cc.org.cn),2000年12月.）。
阿伦特、哈贝马斯等现代主义学者的话语民主理论被一些后现代公共行政学者所继承和发扬。90年代，查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒将公共行政置于后现代主义的基础之上，构建了全新的公共行政“话语”理论。二位作者在《后现代公共行政——话语指向》一书中指出，20世纪70年代，英美等西方国家的经济陷入了“滞胀”的困境中；公民权运动、水门事件以及能源危机等导致了政治体系的失效；而政治家们的渎职则导致了立法的危机。这些民主怪圈的循环使传统的治理模式出现了危机，于是学者们纷纷提出所谓的“新的理论模式”：制度主义、社群主义、宪政主义等，以取代旧的传统理论。然而，在后现代状况下，宪政主义、社群主义与制度主义被不同程度地解构了。对于宪政主义，福克斯和米勒认为其太保守，且缺乏实在的指向物，如从工具主义角度看，似乎又太依赖于既有治理结构，因而就连宪政主义的理论先驱约翰·罗尔(John Rohr)也认为，“对于公共行政的宪法合法性，就连最有力的论证也是软弱无力的”。（注：[美]查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年版，第28页，第34页，第89页.第143页。）福克斯和米勒对于制度主义的批评在于，制度是僵化的并有怀旧之弊，因此，二位作者用吉登斯的结构化理论来分解出类似于制度而又与制度有沟通性的行为实践来取代制度。而提及社群主义时，二位作者则认为，“如果说传统治理模式的主要问题在于假定了一个意志自由的个体和对处于实际境遇中的个体的抽象，社群主义与之平行的问题是假定社会是至善的或基本上完善”。（注：[美]查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年版，第28页，第34页，第89页.第143页。）在对传统的治理模式及其替代模式进行批判之后，福克斯和米勒基于后现代社会理论的某些视角，提出第三种理论，即公共行政“话语”理论。
福克斯和米勒的后现代公共行政理论首先强调“能量场”在公共政策领域的重要作用。“能量场”的概念似乎与现代主义学者所言的“公共领域”的内涵有异曲同工之处。阿伦特将公共领域视为一个由行动和言语所组成的，直接交往而成的领域；而哈贝马斯则认为公共领域是与统治阶级的政治权力相抗衡且向所有公民开放的公共生活领域。但是随着全球公民社会的兴起以及国家与社会的相互融合，公共领域似乎逐渐失去其存在的意义，而“能量场”的概念作为公共领域概念的替代物出现了。福克斯和米勒认为公共政策的过程是一种“重复性的实践”活动，而这种“重复性的实践”活动是“能量场”概念的基础。既然“将社会结构扎根于变化着的绵延性与坚固性的重复实践中将为已经富有成果的解释图式的进一步发展开辟新的天地”，那么“新生的话语形式也会发展成为有足够稳定性的重复性实践，并具有制度化的特征（可以预计，我们寻求的正是话语实践的制度化）。”（注：[美]查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年版，第28页，第34页，第89页.第143页。）正是在这个意义上，作者提出了公共“能量场”的理念，认为它不仅在理论上为这种解释图式提供了栖息地，而且在实践上为公共话语的实现提供了一个真实而恰当的时空维度，即具有制度化特征的重复性实践的竞技场。
而后现代公共行政理论的核心则是政策网络中的“部分人的对话”。二位作者对现实存在的政策对话案例进行了梳理，指出政策网络中的对话有三种形式：即“少数人的对话”、“多数人的对话”和“部分人的对话”。显然，前两种对话形式并不符合公共政策话语的基本要求。结合一些典型案例的研究，福克斯和米勒十分推崇“部分人的对话”形式。二位作者指出，在公共能量场中，对话或者话语必须是有规则的：真诚、切合情境的意向性、参与意愿以及实质性的贡献，这些就是话语正当性的条件，而“部分人的对话”则为实现公共政策对话的正当性提供了坚实的基础，因为它不仅是可能的，而且是在政策网络中应该加以大力提倡的话语形式。在他们看来，“部分人的对话”与其他两种对话形式相比较尽管在一定程度上限制了参与，但是，“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与，切合情境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点。”（注：[美]查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年版，第28页，第34页，第89页.第143页。）所以，从这个意义上说，尽管“部分人的对话”的现状并不太理想，但是对于福克斯和米勒两位作者来说，实现政策网络中的“部分人的对话”是改造传统公共行政模式的值得大力倡导的途径，这种形式是最接近真实话语的形式，且促成了现实的政策网络的形成。
“后现代话语包含了某种事物已经终结，而某种新的东西正在来临的意思，并且包含了这样一种要求，即我们必须提出新的范畴、理论和方法，以便探索和理解新的社会状况和文化状况。”（注：[美]凯尔特·贝斯特：《后现代理论》，中央编译出版社，1999年版，第38页。）概而言之，在后现代主义公共行政看来，后现代语境下的政府面临更为动荡、更为复杂、更为不平衡和更为变化多端的治理环境，公共问题的日趋复杂性，社会各多元主体之间的相互依存性，使政府的不可治理性的可能性日益增大，因此，政府不是唯一的“元话语”，而是通过政府与社会多元主体之间的互动形成“话语”的共同治理，建立政府与公民社会之间的相互信任关系；让公民与草根组织的力量充分释放出来，形成政府与公民以及草根组织共同参与治理的合作网络，以合理的途径解决公共治理中的各种矛盾和冲突，以实现公共治理的有效性。由此观之，这种兴起于后现代公共行政语境中的话语理论与公共治理的理论和实践的发展存在着一定的制约和依存关系，下文将对此做进一步的分析和考量。
二、公共治理中价值的迷失及后现代公共行政理论的启迪
政治学中新制度主义范式的兴起为传统公共治理向现代公共治理的转型提供了契机。20世纪60年代，片面以政治科学为取向的行为主义政治学受到诸多学者的批判，对行为主义的批评产生出了西方政治学所说的“后行为主义”。70年代以后，由于后行为主义的兴起，在道德哲学、价值伦理和意识形态的影响下，公共治理的研究形成了一个新的视野。后行为主义意味着政治学中理性主义的复兴，但西方政治理论在理性的范式取得发展以后，又再一次转向了一种更为新颖的规范理论范式，即新制度主义政治学范式。新制度主义政治学自80年代以后逐步兴起，并从政治学领域逐渐渗透到公共管理领域，为公共治理理论的进一步完善提供了契机，极大地推动了公共治理理论的变迁。例如民营化运动的先驱E·S·萨瓦斯从制度建构的角度，具体划分了公共治理中服务提供的10种机制或制度安排，即政府服务、政府出售、政府补助、政府间协议、合同承包、特许经营、自由市场、志愿服务、自我服务、凭单制。（注：梁莹、黄健荣：《商民主中的公共治理》，《中国行政管理》，第107页。）以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派则提出了多中心的概念，同时也表明了一种新的理念和制度安排。该理论强调在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府单位、各种地方政府单位、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力。（注：[美]E·S·萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社，2002年版，第69-70页。）
现代公共治理的价值观也深受政策网络理论的影响。政策网络概念兴起之时主要是应用于政策制定，如铁三角分析等。70年代后主要用来分析政府间关系，如罗茨的代表作《超越威斯敏斯特和白厅——英国的亚中央政府》主要研究英国中央与地方政府关系、地方政府之间的关系、政府与社团的关系及政府内部部门间的关系。80年代以来政策网络研究主要是用来进行比较政策：一是对有相同政治经济背景但又不同类型和结构的政策网络，同一领域政策的过程和结果进行比较，发现政策网络的作用；一是对在一国内不同时期或不同领域的政策进行比较，发现政策网络的结构差异对政策过程与结果的影响。90年代后政策网络理论主要被当作一种治理的新解释框架。政策网络的公共治理观点授能给民间社会，允许第三部门、私人企业组织一起与公共部门机构合作完成一个政策议题。（注：颜恭良：《新新制度论、政策网络与民主治理》，转引自徐湘林：《民主、政治秩序与社会变革》，中信出版社，2003年版，第81页。）政策网络理论与公共治理的结合促成了更具响应性、透明性及负责任的政府，这种治理观点也能促进：渐增的公民参与到公共事物中；授能给民间社会以处理自己的问题；有能力向公共官员与政治任务倡导政策改革。它使我们意识到在公共治理过程中，不断增加的、多样化的行动主体或角色参与进入政策过程，在互动中对公共治理产生影响。
20世纪90年代以后才为学术界广为重视的“社会资本”理论也与现代公共治理所推崇的价值观存在着制约和依存关系。亚里山德罗·波茨和塞森布雷纳认为，有关社会资本的思想萌芽可以追溯到古典社会学家迪尔凯姆和帕森斯的“价值融合”以及“强制性信任”、马克思和恩格斯的“有限度的团结”、齐美尔(Simmel)的“互惠交易”。当代社会资本理论的研究则主要来自于詹姆斯·科尔曼、罗伯特·帕特南、肯尼斯·纽顿、E.奥斯特罗姆、J.斯蒂格利茨等学者的研究。而罗伯特·帕特南的贡献则在于将社会资本概念扩展开来并运用于政治学领域，使这一概念成为众多学科的流行术语。在《使民主运转起来》一书中帕特南将社会资本界定为“社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率。”（注：[美]罗伯特·D·帕特南：《使民主运转起来》，王列等译，江西人民出版社，2001年版，第195页。）此外，肯尼斯·纽顿、罗纳笛和纳尼蒂等人也将社会资本看成是从非公开投资活动过程演化而来的网络、规范和社会信任。社会资本的充分发育可以说是现代公共治理的前提和基础。因为只有在公民社会中普遍具有团结、互助、合作与信任的公共精神，具有高度的主体意识、权利意识和参与意识前提下，公民社会才能成为公共治理中的积极力量，成为政府从事公共事务治理的合作伙伴。
由此观之，从价值观的角度而言，现代公共治理仍秉承了传统公共治理的价值观，强调社会公平、回应性、参与与合作等理念。然而，从技术角度而言，现代公共治理则强调“以企业精神改革公营部门（奥斯本语）”，这与新公共管理运动的盛行密切相关。新公共管理运动将官僚制政府的弊端诊断为管理技术与运行方式问题，并开出采用私营企业的管理技术以及市场化的运作模式来改革传统官僚制政府的处方。而被广泛用于政府管理的私营企业方法主要有：战略管理、全面质量管理、成本管理、标杆管理等。现代公共治理正是从新公共管理中汲取了营养，其技术上遵循“在提供公共服务上，宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向；宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向；宁要提供公共服务的多元机构，而不是要单一的无所不包的供给方式倾向；宁可向使用者收费，而不是把普通税金作为资助不具有公共利益的公共事业的倾向”（注：[英]戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，中国政法大学出版社，1992年版，第613页。）等，但这似乎与现代公共治理所推崇的价值观大相径庭，由此也导致了现代公共治理中价值的迷失。
概而言之，现代公共治理在其发展的历程中陷入了技术与价值的两难困境：一方面，现代公共治理追求私营企业的技术，强调顾客理念；而另一方面其价值观却追求公益精神、公民理念以及政府与公民的良好合作等等。因而现代公共治理所采取的技术及其本身追求的价值发生了强烈的冲突，甚至使公共治理陷入难以破解的价值迷失的困境中。而在后现代语境中成长起来的公共行政理论，似乎可以为现代公共治理走出价值迷失的困境提供一些理念和实践层面的支持：
首先，后现代公共行政理论倡导公共政策对话的多元化民主参与途径。在后现代环境中，随着公民素质的提高，其参与行政的需求也在提高，但是现代公共治理在主张压缩等级、授权管理以及降低管理成本的同时，又忽视了建立公民参与的制度和程序。因而现代公共治理中对于工具理性的追求剥夺了很多公民参与的机会，而政府提供的各种参与机会，如听证会、“民主化”的政策分析等是又不真实的，“它实际上是在市民直接参与到精英政策制定者中制造距离”，（注：[美]查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年版，第130页、第50页、第104页。）这使得公民参与与政策独白之间产生了巨大的张力，进而导致了公民对政府认同感的降低，公共治理的合法性面临着危机。丹尼尔·凯密斯、帕特南、罗伯特·伦纳迪、弗朗西斯·福山、本·巴伯等学者都认为，公民信任度下降，缺乏公共的对话，一致性行动的弱化，都表明公民资本已经普遍丧失。而从后现代公共行政理论的内涵中可以看出，后现代公共行政理论的宗旨之一就是要实现直接民主所隐含的原则，犹如美国著名民主理论家Jane Mansbridge所构建的“一致性民主”和巴伯的所言的“强势民主”，要求人们更多地选择直接的民主参与途径，使公民关注社会共同事务，通过彼此的对话和协商，对公共治理产生影响。二位作者认为，既然公共政策的对象是公民的需求，那么关于公共政策的话语就不应仅仅成为公共治理制度框架中少数人的特权，因为这些所谓的“少数人”缺乏真正的代表性和对民意的了解，即使他们是通过环式民主选举产生的。而民主参与的对话的本质不是将一种观点强加于另一种观点之上，而是蕴涵着一种合作伙伴关系，这种伙伴关系强调多元化的民主参与，即公民、草根组织以及基层行政人员等多元社会主体的对公共治理的共同参与，从而达到政府与公民社会良好合作的新境界。所以，二位作者把多元化的民主参与作为实现公共政策对话的途径，不失为一种克服现代公共治理中民主虚假性的有效手段。
其次，“部分人的对话”对理性经济人“自利”理念的化解。理性经济人的理念引入现代公共治理中，虽然获得了模糊而广泛的效果，但若忽忽视了人性的复杂性，则可能产生较为严重的后果。特别是如果追求私利成了人的行为中的全部正当性，那么私人生活而不是公众生活就成了最好的生活，政治行为的公共的、共同的或一般的领域就缩小了，从而可能引发公共利益的危机，将使公民和行政人员陷入囚徒的困境而不能自拔，而在此种困境中，“公共对话变成了独白”（注：[美]查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年版，第130页、第50页、第104页。）而“部分人的对话”有助于克服理性经济人的这种“自利”理念。如前所述，部分人的对话强调话语的正当性基于以下四项原则：真诚、切合情境的意向性、自主参与以及具有实质意义的贡献。在这样的原则下，部分人的对话主张倾听一切人的声音，以使真正的对话得以进行。而在这种部分人对话的过程中则能够培养维护健康民主所必需的公民和行政人员的美德，培养公民和民主行政人员参与公共治理所必需的素质和性格，如政治共同体成员之间的相互理解、相互尊重。通过充分的平等的沟通和协商，人们就能够更好地相互理解、相互尊重、相互关怀和帮助。部分人的对话通过理解和尊重他人的需求和道德利益，不是强迫遵守那些无法了解的、与人们的愿望相疏离的道德要求，而是能够培养人们妥协和节制个人需要的意愿，因而从某种意义上克服了理性经济人追求私利的理念。
最后，能量场的理念有助于加强公共治理中的“公民”理念与行政人员的责任意识。现代公共治理中存在着“顾客”理念与公共责任的内在冲突。现代公共治理强调政府与公民的良好合作，而另一方面，又将私营部门的顾客理念向公共部门移植，极力推崇“顾客”理念，这似乎在某种程度上导致了公共治理中公共责任的缺失。行政人员的责任不仅在于满足顾客的需求，还必须在鉴别和综合偏好的时候，保持政治合法性，使政治不公最小化；同时还应培育公民的参与意识、权利意识与主体意识，使公民理解、建设、参与为他们提供物品和服务的政府组织。而顾客理念驱使下的行政人员却只是地道的雇员，构成行政人员角色的重要的诸如公共责任之类的价值和规范，却被行政人员被当作管理性的工具而消失了。而能量场的理念则有助于培育公共治理中的“公民”理念与行政人员的责任意识。能量场的概念打破了现代社会日益强加于公众的单向的独白性对话对于公共政策的外在暴力，把政策的形成置于公众的意愿之上。能量场不仅是开放的系统，同时在这个系统中参与者呈现出一种相互依赖的关系，如福克斯和米勒所言，“能量场的概念把人们的注意力直接引向语境，即真实的、生动的事件，也能把人引向建构理解的社会互动。”（注：[美]查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒：《后现代公共行政——话语指向》，中国人民大学出版社，2002年版，第130页、第50页、第104页。）在这种相互依赖的关系之中，加强了公民对行政人员的监督，提升了公民参与的意识与激情；而行政人员也将更多地了解社情民意，真正做到执政为民，勤政为民，励精图治，以高度负责的精神及效率和效能兼具的方式服务公众。
概而言之，针对现代公共治理的价值迷失的困境，引入后现代公共行政理论，倡导公共治理中的对话和协商，美德与公益精神，公民参与意识，以及草根组织的参与等，可以促进基层行政人员与公民以及民间组织等多元社会主体在公共治理中的相互依存与良性互动，由此也将促进公共治理中话语民主的充分运转与善治的实现。
三、现代公共治理中话语民主的实践
诚如吉登斯所言，民主不是定义为是否所有人都参加它，而是定义为对政策问题的共同商议的一种反传统的对话民主理论。后现代公共行政理论的研究视角使我们看到话语民主的力量对于现代公共治理的价值重构的重大意义，既只有普遍地实现话语民主才能推动现代公共治理的真正发展。
推动公共治理过程中话语民主的发展首先应培养行政人员的倾听能力。后现代公共行政主张对话过程的开放性，主张倾听所有公民的心声，哪怕是卑微的小人物的声音。而在所有公民的心声中，哪些话语是正当性的，即具备真诚、切合情境的意向性、自主参与等原则，也需要行政人员具有较强的倾听和甄别的能力。因而行政人员要充分意识到倾听公民心声的重要性，如巴斯所言：“你和我必须对话，必须用心地倾听，这才是对话的人性意义。”（注：[美]福雷斯特：《面对权力的规划》，刘梅君，江明修译，台湾五南图书馆出版公司，1989年，第139页。）行政人员必须要具备倾听的技巧与能力，倾听是公共对话中最基本的技巧，其目的在于促进行政人员与公民的沟通与互动。一方面，倾听可以使行政人员听到被忽略的声音，并且对不同的观点保持开放、容忍差异，这是话语民主的本质所在；另一方面，倾听可以帮助行政人员深入了解复杂的情境，区分不可能做到的或只是较困难的问题，并且更精细地界定问题；在倾听的同时也更加认识到自己与他人的特征，打开自己的视野，建构行政运作的可能性。（注：李图强：《现代公共行政中的公民参与》，经济管理出版社，2004年版，第215页。）为了达到沟通的目的，行政人员在倾听的过程中应表现出关心与学习的态度，建立互动关系及对话机制，适时提出质疑、询问；评估与探索对话内容的意义，以厘清对话的深层涵义；确实将倾听当作民主治理的必要行动，而非只是应付的工具。
福克斯和米勒认为，公共政策中的“部分人的对话”为实现公共政策对话的正当性提供了坚实的基础，而公民论坛活动就是公共政策过程中实现“部分人的对话”的一种尝试。托马斯在分析美国辛辛那提公民论坛的实践时发现，公民组织在社区参与中，不断地推进着自我的学习。他们不得不学会如何显示自己组织的合法性；学会应该在何时、何地以何种方式与政府沟通；学会如何协调各种资源并有效地影响政策的制定和执行。（注：Thomas,J.C.(1995).Public Participation in Public Decisions:New Skills and Strategies for Public managers.San Francisco:Jossey-Bass.pp.143-146.）因而公民论坛活动的开展，极大地提高了公民的参与意识和能力，促进了公民参与网络社会资本的形成。在公民论坛活动中，政府及其领导者应培养积极的公民参与意识和公民精神，通过宣传、发动、说服等策略唤起公民对公共治理中各种问题的讨论和协商；建立政府与公民之间的信任与互助关系，以合理的途径化解公共政策过程中的各种利益冲突。在公民论坛活动中，每次公民论坛的选题，事先都应在新闻媒体上公布，论坛由专家主持，公民自愿报名参加，论坛上公民们的一些真知灼见、锦囊妙计将成为各地方政府制定富民强市政策的重要依据。公民论坛活动应成为各级政府机关和政府部门贴近群众、倾听民声，为群众排忧解难的渠道。福山将信任界定为“在正式的、诚实和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望。”（注：[美]弗兰·汤克斯：《信任、网络与经济》，转引自曹荣湘选编：《走出囚徒困境——社会资本与制度分析》，上海三联出版社，2003年版，第242页。）在公民论坛活动中有助于建立政府与公民的良好合作关系，增进公民对政府的信任，由此也提升了“信任”社会资本的存量。
能量场的理念也与公共治理中话语民主的充分发展密切相关。在公共治理过程中，政府应积极地为“公共能量场”的形成创造条件。真实的对话应该在一个完全无等级的“能量场”里进行，参与对话的公民所拥有的权力与地位都是平等的。政府必须保证政治对话的空间是完全开放的、不受牵制，其成员也不分贫贱、种族或教育程度或社会地位高低，一律以平等的地位进行公共议题的对话。现代信息技术的发展无疑为“能量场”的形成提供先进的技术手段。“在网络组织里，信息本身就使得一切事物都趋于平衡……在网络组织中成员彼此平等相待，因为最重要的是信息，它使一切变得平等。”（注：[美]约翰·奈比斯特：《大趋势——改变我们生活的十个新方向》，梅艳译，中国社会科学出版社，1984年版，第202页。）政府应借助因特网、电子邮件、电子布告栏等现代信息和通讯技术建立政府与公民、民间组织之间在公共治理过程中的广泛的对话、沟通网络，这种对话、沟通网络可以打破时间、空间、行政部门的层级以及社会成员的等级之间的限制，提高政府内外的沟通效率，即时传达政府的施政意图、方针与政策，反映公民的要求和呼声，从而提高政府治理的反应能力和社会回应力。
概而言之，现代公共治理必须注重技术理性与价值理性的统一。行政人员所做的事不是只限于工具性的成果，他还需要努力培养、建立及维持与公民的良好的信赖与合作关系。在公共治理的过程中，每一次公共事务问题的解决，不仅会产生一些具体的工具性成果，还会从中寻求公平、正义等价值意义。因此，行政人员一方面要关爱公民、倾听公民的心声，并及时回应公民的呼声；另一方面则要积极地促进公民参与公共治理中的对话与协商、协调行政的运作。所以，行政人员必须同时具备公共治理的技术能力，以及美德、公益精神等价值理念，并且将行政工具理性与价值理性加以融合，保持二者的平衡。
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