全球治理中联合国与非政府组织的关系，本文主要内容关键词为：联合国论文,与非论文,关系论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今世界，全球治理日益发展。不同类型的治理主体之间平等协商与合作，发挥各自优势，共同解决全球性问题，促进世界的发展与进步，已经成为全球治理的一个重要特点。在这方面，联合国与非政府组织之间的合作树立了榜样。联合国是当今处理国际事务最权威、最重要的政府间国际组织；非政府组织兴起于20世纪80年代，致力于全球范围的公益性事业，是目前世界上最富发展潜力的民间组织。二者在全球治理中相互配合、共同努力，合作成果日益显现。本文从现实出发，着眼于历史视角，在全球治理的框架下，分析联合国与非政府组织合作关系的由来、演变及前景。
一、全球治理中的联合国与非政府组织
全球治理的概念是在20世纪90年代初提出的，其最早的倡导者是全球治理委员会①。全球治理委员会指出全球治理不是建立“国家政府”或“世界政府”，而是全球范围内国家或组织进行协调与合作，以应对经济全球化和世界一体化背景下的全球性问题及危机。有学者认为，全球治理实际上是治理在全球范围的扩展，它包含三层基本含义：一是治理的对象是单个国家无法单独解决的区域性或全球性问题，需要相关主体的合作；二是治理的主体是多元的，通常包括民族国家、政府间国际组织、非政府组织、企业及个人。这些不同主体在问题的确认、解决和评价上具有不同的功能，并在很大程度上存在互补关系；三是全球治理并不是单一层次的，而是多层次的。它主要包括次国家、国家、国际区域以及全球四个层次。这些层次并不是独立的，而是相互连接、相互促进的。②
全球治理倡导了一种共同参与的理念，强调不同的行为体共建有效的国际机制，参与全球性问题的解决。政府间国际组织在全球治理中的作用首当其冲。联合国是当今最具影响力和代表性的政府间国际组织，在维护世界和平、促进经济发展和解决全球性问题方面发挥了重要作用。在联合国的主导和推动下，国际社会签署了一系列国际条约、协议，如《全面禁止核试验条约》、《京都议定书》等，为实现全球治理创造了必要的制度条件。联合国还设立了专门机构如联合国环境规划署、联合国儿童基金会以及人权理事会等，以在全球范围内实施相关领域的治理活动。联合国将其自身的道义权威和从会员国获得的人力、财力和物力投入到各种治理活动中，包括在战争各方之间进行调停、维护和平、援助不发达国家、保护自然环境、防止传染病扩散、实施人道主义援助和灾后重建等。对于积极参与全球治理的各国政府、国际组织和非政府组织来说，联合国为其协商与合作提供了一种政府间协商的论坛以及政府与国际非政府组织进行协商的论坛。③
自20世纪90年代以来，全球化的发展带来了一系列单靠一个国家难以解决的世界性问题，要求联合国在全球治理中发挥更积极的作用。联合国如不能承担这一使命，其国际地位将会降低，甚至有被边缘化的可能。联合国要想在全球治理中发挥重要作用并成为主导者，需要进行相应的改革和调整。联合国需要成为一个更加开放、更具包容性的组织，除了需要与各成员国政府密切合作外，还需要与全球治理的其他行为主体合作，例如非政府组织等。
非政府组织也是全球治理的重要行为主体，在全球治理中发挥的作用日益突出。首先，非政府组织关注全球性公益问题，并且为解决这些问题提供信息咨询服务。非政府组织中聚集的大量专业人才在基层活动中获取了大量第一手信息和资料，他们以此为基础提出的问题、意见和建议对于制定相关政策颇有参考价值。在其积极推动下，一些国家和国际组织将未受重视的全球性问题列入外交议事日程。一些非政府组织通过不同形式将人权、两性平等、种族主义、社会正义和环境等领域的问题提上全球政治议程。其次，非政府组织在国际利益冲突中促成协调和妥协。非政府组织的民间组织身份，有利于其在国家利益冲突中进行斡旋，促成有关国家相互沟通与妥协，促使问题获得解决。例如，在旷日持久的世界贸易组织乌拉圭回合谈判中，最终在发达国家与发展中国家之间达成的许多妥协都是以非政府组织的主张为基础的。④再次，非政府组织在全球治理中对其他行为主体的行为起着监督作用，并由此唤醒公众的全球治理意识。当今的国际社会是“一个有国际制度，也有通过制度安排而形成的公共机构，但是没有强制性权力机构实施和推行制度的制度化的国际社会”⑤。非政府组织可以对国际组织的条约、计划和项目的落实进行监督，还可以通过促进国际条约和决议的实施，促使各国政府遵守其在国际上做出的承诺。例如，国际红十字会自成立之日起就致力于宣传人道主义，并积极游说各国政府签署保护救助伤员及非战争人员的《日内瓦公约》。⑥另外，非政府组织通过提出新的国际条约草案、参加谈判等方式推动了国际法的编纂工作。例如，世界自然保护联盟曾与联合国以及挪威、美国和苏联等国通力合作，先后起草了《北极熊保护协定》和《野生动植物濒危物种国际贸易公约》。⑦一些非政府组织还参与了《国际濒危物种贸易公约》和《生物多样性公约》等条约的准备工作，也在《荒漠化公约》的谈判工作中起到了重要作用。⑧最后，非政府组织是联合国及其专门机构实施项目、执行计划的重要合作伙伴。例如，联合国难民署(UN High Commissioner for Refugees,UNHCR)的工作高度依赖非政府组织的合作，非政府组织是其各种项目的主要承揽者。1999年该机构有一半以上的计划是由北美和欧洲的非政府组织来完成的。⑨
在全球治理中，联合国和非政府组织有着相同或者相似的价值目标，是应对全球性挑战的合作伙伴，双方的合作具有广阔的前景。
二、联合国与非政府组织关系的发展
60多年来，联合国与非政府组织的关系经历了漫长的磨合与变化，目前在许多领域都有重大发展。
联合国在成立之初就确立了与非政府组织合作的法律依据。《联合国宪章》第71条规定：“经济暨社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织会商有关本理事会职权范围内之事件。”⑩一些非政府组织自联合国成立以来就一直参与联合国的活动。
20世纪60年代，联合国确立了与非政府组织合作的制度框架。此前，参与联合国事务的非政府组织不多，而且主要是偶然性的参与。直到1968年，联合国通过1296号决议，将享有经社理事会咨商地位的非政府组织分为三类：一类(Category Ⅰ)、二类(CategoryⅡ)和名册类(Roster)，并且规定了不同类别的组织参与联合国会议的权利和义务，要求被认可的非政府组织定期提交报告。该决议还特别鼓励发展中国家的非政府组织参与联合国事务。
20世纪70、80年代，联合国与非政府组织的关系稳步发展。在这一时期，非政府组织参与联合国活动的次数稳步增加，联合国越来越重视非政府组织所体现的影响全球发展议程的能力。非政府组织由此逐渐成为联合国的重要合作伙伴。例如，在与联合国合作应对人道主义危机方面，特别是1979-1980年柬埔寨和1984-1985年埃塞俄比亚危机期间，非政府组织发挥了重要作用，包括参与联合国组织的听证会、小组讨论会和简报会以及与政府的对话等。
20世纪末，联合国与非政府组织的关系快速发展，参与联合国活动的非政府组织大量增加，其活动领域显著扩大。一些非政府组织在联合国会议期间举行各种活动，如进行游说、举行宣讲会、举办展览等。通过这些活动，非政府组织将各方面的专家、媒体等召集在一起就某些问题进行探讨，显示出在联合国议程、政策制定者的观念以及世界舆论等方面的集体影响力。对于非政府组织的参与，联合国做出了积极回应，于1996年通过了1996/31号决议，将在经社理事会注册的非政府组织重新分为全面类(General Category)、专门类(Special Category)和名册类(Roster)，并且对其权利和义务做了更加详细的规定。
在联合国推动下，20世纪90年代以来尤其是进入21世纪，在联合国经社理事会注册的非政府组织明显增多，并越来越多地参与联合国的活动。1948年在经社理事会注册的非政府组织共有40个；1999年在经社理事会注册的非政府组织共有1938个，其中全面类111个，专门类918个，名册类909个；据最新公布的数据，目前在经社理事会注册的非政府组织共有3052个，三类非政府组织数目分别是139、1956和955。(11)最初，非政府组织主要是参与联合国人道主义救援和环保方面的活动。如今，非政府组织大量参与了联合国在环保、扶贫、军控、教育、卫生保健和人道主义救助等方面的事务；分包和承担了联合国大量的基层工作。联合国及其专门机构也更加重视非政府组织的参与，经社理事会和秘书处设立了专门机构以处理非政府组织方面的事务，其他机构对非政府组织也更加开放，一些专门机构还与非政府组织建立了固定的合作机制，例如世界卫生组织为规范其与非政府组织的合作制定了《指导世界卫生组织与非政府组织关系的政策》，其中第十条规定：获得资格认证的与世界卫生组织建立正式合作关系的非政府组织享有以下权利：第一，可指定一名代表参与执行委员会会议和卫生大会以及在它们权力范围内召集的委员会和会议，但无表决权；第二，可在此类会议上就涉及该非政府组织的议程项目作解释性发言；第三，可提交与此类会议有关的陈述，其性质和范围应由总干事决定。(12)
然而，联合国与非政府组织在全球治理的合作中也存在一些问题，由此提出了改进联合国与非政府组织关系的问题。第一，非政府组织在联合国事务中的角色和参与权限一直不明。非政府组织参与联合国事务的权利仍然有限，与其期望相差甚远。目前，非政府组织仅限于参与诸如经社理事会及其职司委员会等论坛，其在相关论坛和会议中发言的时间更有限，因此无法有效地表达意见。而且，非政府组织取得咨商地位的审批程序冗长，参与大型会议的安排是临时性的、混乱的。第二，非政府组织参与联合国事务带来了一些不利影响。例如，非政府组织的参与带来了安全隐患，导致联合国决策过程缓慢，干扰了政府间谈判进程等。这引起了一些联合国成员国的不满，它们认为：联合国对非政府组织过于开放，非政府组织数量的增长已经超过联合国的承受能力；非政府组织的某些要求特别是进入大会或安理会或参与决策机制的要求是不合理或不现实的、超出了目前宪章许可范围的改革。第三，来自发达国家与发展中国家的非政府组织在参与联合国活动时有较大的不平衡性。发展中国家的非政府组织由于资金不足、活动能力有限，对联合国事务的参与相对较少，而来自欧美发达国家的非政府组织参与联合国事务较多，发挥着更重要的作用。据联合国最新数据统计，2007年在经社理事会注册的非政府组织中有37%来自欧洲，19%来自北美，16%来自亚洲，11%来自非洲，6%来自拉美和加勒比地区，1%来自大洋洲。(13)这就是说，在参与联合国事务的非政府组织中来自欧美发达国家的超过一半。
针对以上问题，联合国采取了一系列措施改进其与非政府组织的关系。例如，联合国相关机构进一步简化了非政府组织参与其事务的手续，给予非政府组织更多参与机会。新成立的人权理事会和建设和平委员会都确立了非政府组织的参与机制。人权理事会规定，非政府组织和政府间国际组织、联合国专门机构等其他观察员均可获得同等机会参与其活动。建设和平委员会在具体问题上与相关非政府组织进行磋商，并邀请非政府组织参加其会议。联合国在改革和发展中日益重视非政府组织的作用，非政府组织将有更多机会参与联合国事务。
三、全球治理中联合国与非政府组织关系的前景
一些有实力、有影响的国际非政府组织积极谋求参与联合国活动，联合国也在改进与非政府组织的关系。鉴往知来，未来联合国与非政府组织关系的发展有以下几种可能。
第一，通过共同努力，联合国与非政府组织关系发展顺利，联合国的相关改革达到预期目的，非政府组织方面的要求也得到满足。从目前情况看，此种前景出现的可能性不大。2004年名人小组向联合国大会提交了一份报告，其中提出了改进联合国与非政府组织关系的若干建议。但是，联合国迄今在改进措施的落实上却难以取得实质性进展，这反映了联合国与非政府组织关系受到多种制约的现实。例如，机构臃肿、议题过多、财政困难、决策缓慢等缺陷不利于联合国做出及时、有效的具体安排以推动非政府组织参与其事务；非政府组织在国际社会、全球治理中的作用还未充分发挥，在参与联合国事务的行动中还未形成有效的合力等。这些问题有的可以通过联合国改革得到解决，有的可以通过非政府组织自身的努力加以解决；有些则是在国际社会的长期发展过程中形成的，其最终解决需要长期努力。
第二，联合国与非政府组织的关系停滞不前甚至倒退。从双方关系的历史和联合国目前的改革行动来看，出现这种结果的可能性也不大。过去60多年中，非政府组织对联合国事务的参与逐渐增多，发挥的作用越来越大，双方关系是不断进步、逐渐密切的，这一趋势在未来不可能逆转。这有以下几个主要原因。首先，联合国将非政府组织视为重要合作伙伴，发展与非政府组织的关系是其既定目标之一。在2002年到2006年的联合国改革报告和联合国千年宣言中，联合国秘书长都将改进与非政府组织的关系作为一项重要任务。显然，联合国重视非政府组织在联合国系统中发挥作用，希望加强双方合作。其次，联合国与非政府组织多年的合作已经取得明显效果。联合国利用非政府组织的智力资源加强了对世界范围内基层情况的了解，为其制定政策和实施行动增加了现实依据，从而提高了其在全球治理中的行为能力。通过与非政府组织合作，联合国减轻了负担。在发展领域和公益事业方面，联合国通过合同分包等形式让有能力的非政府组织承担部分工作，赋予其一定权力，为其减轻了大量负担，提高了全球治理的效率。另外，非政府组织也在采取措施，为参与联合国事务而加强内部管理和协作。
第三，联合国与非政府组织的关系会遇到一些困难，但是总体上会在曲折中不断发展、更加密切。在全球治理中，各行为体的相互合作进一步加强，尤其是联合国与非政府组织等非国家行为体之间的合作会加强。目前，主权国家之间、主权国家与政府间国际组织之间、非政府组织与主权国家之间、企业与主权国家之间、企业与政府间国际组织之间都已形成比较成熟的合作与协商机制。相比而言，非国家行为体之间的合作相对薄弱，如非政府组织与联合国等政府间国际组织的合作就是如此。联合国通过体制创新、改进其与非政府组织的关系，为非政府组织参与联合国事务创造了更好的条件，有利于推动不同行为主体之间的治理合作，使全球治理开始成为真正意义上的全球治理。
另一方面，联合国更加开放和包容，吸纳更多参与者共同推进全球治理，但其政府间国际组织的性质不会变化。联合国会在未来给予非政府组织更多参与机会和权利，但不会因此而改变自身性质。联合国会严格区分其成员国与其他参与者，分别赋予它们不同的权利和义务。但非政府组织在联合国机构中至今既没有获得与主权国家相当的地位，也没有决策权。对于非政府组织参与联合国事务的要求，联合国不可能全部予以满足，而只会选取一些有共同目标和价值取向的非政府组织作为其合作伙伴。无论参与联合国事务的非政府组织数量有多少，非政府组织在联合国事务中发挥的作用有多大，联合国都将继续是由会员国共同行使决策权的政府间国际组织。
此外，联合国将在与非政府组织的合作中掌握主导权。在全球治理中，联合国力求保持其核心地位，发挥领导作用。联合国不仅是道义上的领导者，而且在确定治理目标和议程、提供合作论坛、推进不同性质行为体之间的合作中发挥关键作用。在与非政府组织的合作中，联合国将会继续保持其主导地位。非政府组织只是联合国事务的参与者、合作伙伴，不可能成为决策者。
注释：
①全球治理委员会是由联邦德国前总理勃兰特倡议，于1992年成立的由国际知名人士组成的国际非政府组织，该组织致力于建立更有效的国际安全和治理体系。
②杨雪冬：《全球化：西方前沿理论》，社会科学文献出版社，2002年，第83页。
③Thomas G.Weiss&Leon Gordenker,NGOs,the UN and Global Governance,Lynne Rienner Publisher,1996,p.7.
④赵黎青：《非政府组织与可持续发展》，经济科学出版社，1998年，第241页。
⑤苏长和：《全球公共问题和国际合作：一种制度的分析》，上海人民出版社，2000年，第294-295页。
⑥徐莹：《当代国际政治中的非政府组织》，世界知识出版社，2006年，第133页。
⑦Oran Young and Gail Osherenko,eds.,Polar Politics:Creating
International Environmental Regimes,Ithaca:Cornell University Press,1993,p.53.
⑧Karsten Nowrot,"Legal Consequence of Globalization:The Status of Non-Governmental Organization under International Law,"Indian a Journal of Global Legal Studies,1999(6),p.597.
⑨UNHCR,The State of the World's Refugees 2000:Fifty Years of Humanitarians Action,London and Geneva:Oxford University Press and James Curry,Ltd.,2000,p.194.
⑩《联合国宪章》第七十一条，http://www.un.org/chinese/aboutun/charter/charter.htm.
(11)DESA NGO Section:"Number of NGO's in Consultative Status with the council," http://www.un.org/esa/coordination/ngo/table2007.html.
(12)“指导世界卫生组织与非政府组织关系的政策”，http://www.who.int/gb/ebwha/pdf_files/EB111/ceb111rI4.pdf.
(13)DESA NGO Section:"Number of NGO's in Consultative Status with the council by Region," http://www.un.org /esa/coordination/ngo/pie2007.html.