农业宏观调控的国际比较,本文主要内容关键词为:宏观调控论文,农业论文,国际论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
摘要 农业由于其特殊的产业特性和在国民经济中的特殊地位,得到了各国政府的特别保护和普遍干预。对各国农业宏观调控的动因和目标,农业调控的政策措施进行了比较性探讨。强调指出,农业的产业特性是我们选择政策调控目标体系的基本依据,特定的经济背景是我们选择具体调控目标的参照标准,而且任何一种或一套农业政府都具有阶段性的适应和不适应。
关键词 农业宏观调控 国际比较 政策措施
在现代经济中,农业是各国政府干预最多的一个经济部门,之所以如此,主要是由农业的产业特性及其在国民经济中的特殊地位所决定的。但由于各国经济发展水平相差悬殊,社会政治条件也有较大差异,因而各国政府对农业进行干预的程度以及调节手段的运用也有所不同。本文拟就国际上各国农业调控政策的主要特点和区别加以比较,以求对于完善我国农业的宏观调控提供一些有益的借鉴。
1 农业宏观调控的动因和目标
当今世界,市场经济体制已成为各国经济运行机制的主流。市场经济的本质是优胜劣汰的竞争机制,就其内在属性来说,是排斥人为的保护和行政干预的。然而在实行市场经济的国家和地区,几乎无一例外地都对农业实行了不同程度、不同方式的干预和保护。
1.1 农业宏观调控的动因
1.1.1农业是一个先天不足的弱质产业, 农业同其它产业部门相比具有一些突出的弱点:①农业的高风险。农业是一个典型的风险产业,对自然条件的依赖性很强,自然灾害会造成农产品供应和生产者收入的大幅度减少。②农业的低收益。农业生产周期长,资金周转速度慢,投资效率差,并且存在着明显的报酬递减规律,资金投到一定程度后效益会下降,甚至造成土地肥力的破坏。③农业的市场竞争力弱。a.农产品具有鲜活性特点,产品销售的及时性对农业效益的实现具有决定性意义。b.农产品供需弹性不平衡,价格波动大。农产品大都是社会的生活必需品,需求量变化很小,需求弹性较稳定,而与之相比较,农业生产由于受复杂多变的自然因素影响,供给稳定性较差,因此,价格波动剧烈,市场风险大。c.农业投资回报率低,机会成本高。农业生产的社会效益大而经济效益低,投资于农业往往得不到平均利润,如此非但吸收不了农业外部资金的投入,甚至还难以阻止本来就稀缺的农业资源反向流出。
1.1.2 农业在国民经济、社会生活中具有特殊的地位。 ①农业是人类不可缺少的衣食之源。农业作为提供食物、衣料的生产部门,无论对于经济发达国家还是不发达国家仍然具有决定性的意义。②农业是容纳众多人口就业的重要产业部门。对于发展中国家来说,大多数或绝大多数人口都是从事农业生产,即使在西方发达国家。农业及其关联部门的从业人口也要占到总人口的20%左右。因此农业这一产业部门的发展是否稳定,农业及相关部门生产者的收入是否稳定,对于国民经济发展、社会安定具有重要意义。③农业是国民经济的重要基础。农业是工业特别是轻工业原料的重要来源,同时它又是工业品的重要市场。对众多发展中国家来说,农业还是国家资金积累的重要来源。④农业的健康发展将为人类提供一个美好的生活环境。从现代农业和未来农业的观点看,农业将向生态农业、园林农业、旅游农业的方向发展,将来农业不光是一个提供食物、原料和就业机会的基础产业,而且将为人们旅游、度假和业余生活提供良好的环境条件。综上所述,农业仍然是决定或影响整个国民经济发展状况的重要产业部门,也是关系国家安全和社会政治安定的特殊经济部门,同时还是一个影响国家资源利用和生活环境质量的重要部门。
1.2 农业宏观调控目标 按照发展经济的观点, 农业宏观调控目标可以划分为增长型目标和发展型目标,而采取何种政策目标,与各国经济水平的发展程度有密切的关系。
发展中国家农业生产资金短缺,生产手段落后,农业生产力水平较低;并且人口众多,农产品普遍短缺,它们对农业的宏观调控基本上表现为促进农业生产,保证农产品供给,提高农产品价格、增加农民收入的增长型目标。而经济发达国家经济实力雄厚,投入农业的资金较多,农业科技水平较高,技术推广普及,农业生产力水平高,农产品普遍过剩,所以,它们对农业的宏观调控基本上是以控制生产、压缩供给、协调供求平衡、支持农产品出口,以稳定农产品价格,保证农民获得同其它产业相近的收入为目标;同时还以保护生态平衡、优化资源利用的调控目标并重。而发达国家所注重的是公平、协调、平衡的发展目标。
2 农业宏观调控的政策措施
在现代经济发展过程中,各国政府采取了不同的政策措施对农业进行宏观调控。这些政策从不同的角度出发,有不同的类别归属。农业政策按基本范畴可分为制度性政策(如所有制)、经济政策和社会政策等;按运行机制或领域可分为生产政策、市场价格政策和结构政策等;按基本属性又可分为保护性政策和发展性政策。一般认为,生产政策、市场价格政策和结构政策是组成现代农业政策体系的三大支柱。
2.1 农业生产政策 无论是发达国家还是发展中国家, 在农业生产领域采用的主要是资助扶持政策:①政府投资进行农业基础设施,如兴修水利、修筑公路等。②发放农业信贷,为生产者增加生产投入提供财政补贴和信贷优惠,例如补贴销售农业机械等。③政府投资兴办农业研究机构,推动农业科学和农业教育的发展。但政府在农业生产方面的资助力度受经济发展水平而差别很大。
2.2 市场价格政策
经济发达国家主要是从以下几个方面实施农产品价格政策的:①价格支持。规定一个最低价格或支持价格,如果市场价格低于支持价格,由政府给予差额补贴,保证农民收回生产成本并取得一定利润。②生产限制。主要是实行生产配额制,通过停(休)耕限制耕作面积,按计划停(休)耕的农场主可得到政府的优惠贷款和亏损补贴;另外规定,农民出售一定数量的农产品可以获得某种保证价格。③实行出口补贴,补贴一般相当于本国价格与世界市场价格之间的差额。
发展中国家的农产品价格管理主要是两种基本做法的结合:①最低保护价。由国营机构统一收购粮食总产量的一部分作为后盾,对主要粮食实行固定和最低生产者价格,而对于粮食总产量的大部分实行议购议销,意图通过实现最低保证价格来影响市场价格,但是,政府规定的最低保护价总是比市场价格低,所以对市场价格影响不大。②农业生产资料补贴,发展中国家除了直接的农产品价格手段外,还普遍采用生产资料价格补贴,或者进行直接的价格控制。
2.3 农业结构政策
结构调整是第二次世界大战后发达国家面对经济高速增长提出的一个新的产业政策。农业结构问题包含部门结构、地区结构、技术结构、农场结构等广泛内容,为改善农业结构而采取的政策则包括土地政策、经济政策、组织政策和就业、培训、养老保险等社会性政策。实施农业结构政策的主要目的是:扩大农场经营规模,提高农业经营者素质、促进农场经营集中化和专业化,使之有可能实现现代农业经营的规模经济,使农业经营者取得与其它产业部门从业者相近的收入。
2.3.1 发达国家采取的农业政策措施
第一,促进农场现代化。①是支持有“生命力的”的农场,对他们优先提供贷款资助或补贴,条件是,农场主必须有适当的职业资格证书,并把经营农场作为主要职业;②对年老离农的农场主提供退休金;对调换职业的农场主给与奖励并对之进行新的职业培训,从而有利于促进土地集中,实现规模经营。③设立咨询和服务网点,既为留在农业中的农场主,也为打算脱离农业的人员提供信息、咨询和其它服务。
第二,在农产品销售和加工方面进行结构改善。政府资助建立生产者组织(合作组织),拨款用于改进产品初加工设施(如分级、打包厂)和加工设施(屠宰厂、酿造厂),从而改善农场主的市场竞争地位,弥补农场规模狭小的弱点。
第三,把更多的财力用于支持条件差、底子薄的农场和地区,包括提供补贴与资助,优先贷款等,促进贫困地区的农业发展。2.3.2
发展中国家主要是通过制度改革和技术改革来推行农业结构改革
(1)土地改革。发展中国家取得独立以后,都先后进行了土改, 基本的政策目标是消灭封建的土地租佃关系,规定了土地占有的最高限额,将大土地所有者超过限额的土地通过赎买额,将大土地所有者超过限额的土地通过赎买或强行没收的形式分给农民,以实现“耕者有其田”,调动农民的生产积极性,增加对农业的投入。但是大部分国家的土改成效不大。亚洲国家由于土地稀缺,经营方式是以一家一户的小规模经营为主,集约化生产有所发展,但生产成本较高,并且由于经济实力的悬殊,许多农民缺乏资金,以土地作抵押向高利贷者借贷,如不能按时还贷,土地就会失去,重新破产沦为佃农。拉美大部分国家的土改是以分配荒地为主,以征收大地主的土地为辅,因此土地占有高度集中的状况没有根本变化。
(2)技术结构的变革。为了提高农业生产率,增加农民收入, 发展中国家选择了不同的技术改革方式。在拉美地区,因为大部分的土地是大庄园经营方式,所以主要是模仿发达资本主义国家,广泛使用机器、化肥和农药,但机器的使用没有和其它技术很好地配合,相反,由于大机器的使用,使许多农村劳动力失业,造成农村中的普遍就业不足。在亚洲地区,60年代以来,广泛推行了以改良品种和扩大灌溉为主的“绿色革命”。为了推进绿色革命,许多国家增加了农业开支,扩大农业贷款,实行各项奖励和补贴政策,促进了农业生产水平的提高。
3 农业宏观调控比较研究的启示
3.1 关于农业调控政策目标的选择
一般来说,广义的农业宏观调控有两重含义:一方面是采取以各种类型的优惠政策给农业以保护,另一方面则表现为通过适当的方式对农业生产的种类、数量、经营方式以及资源利用状况进行干预和控制。发展中国家由于人口众多,供给不足,因而选择了增加生产、提高价格来增加收入的增长型目标;而发达国家则因为生产过剩、需求不足,而采取了限制生产、稳定价格去增加收入的协调性的发展型目标。发展中国家和发达国家之所以调控点有明显的不同,主要是由于各自的经济发展水平有较大的差异,尽管在农业宏观调控过程中发展中国家和发达国家所采用的手段和实现的途径有很大区别,但是它的最终目标都是一致的,即稳定市场,保障有效供给,努力使农业生产者获得同其它产业部门的劳动者相近的收入。从这一点上说,可以说是殊途同归。
3.2 关于调控政策措施的配套与协调
农业生产政策、市场价格政策和结构政策是现代农业政策的“三大支柱”。发展中国家和发达国家曾经在较长一段时间内都注重于在流通领域通过价格控制和补贴为政策操作重点来调控农业生产,因为这一措施对调节农产品供需,具有很明显的效果。但是长此以久就使得国家财政背上了沉重的包袱,与此同时需要大量资金投入的农业生产政策也难以为继,走入了困境。在这种情况下,侧重在体制方面、经营组织形式等方面采用一些少花钱、多办事的结构改革政策,对于农业的持续发展就显得尤其重要。结构政策是与生产力和生产经营社会化大发展而俱来的一种产业政策。各国农业发展的实践说明,在农业中,光是依靠市场价格的自发运动已经很难改变现代经济中农业这个生产部门的艰难处境,要使农业能够同其它国民经济部门均衡发展,就只有要求国家进行更多的干预。这是现代经济发展的一个必然趋势。
一般来说,市场价格政策和生产政策属于保护性政策,结构政策属于发展性政策。日本因价格等补贴政策与结构政策相互脱节,虽然以重大的财政代价在兼业化的基础上实现了农业现代化,并使农家收入超过了非农家的平均收入水平,但是农业结构的改善收效甚微,农业生产成本奇高,而且造成主要农产品的过剩和短缺并存。相反,法国和原联邦德国高度重视价格保护政策与结构政策的协调配套(例如以中等规模农场的生产成本作为定价和补贴的依据,即所谓的中线价格等),使农业结构得到显著改善,有效地提高了农业生产率和农产品的竞争能力。
3.3 关于宏观调控成效的分析
在发达国家中,美国的农业是典型的现代农业,以效率高著称于世。这里除了得天独厚的自然条件优势外,美国的农业宏观调控政策所带来的农业地区结构和产业结构的优化也是重要的原因。
另外,欧共体60年代以来实行的农业共同政策也是农业宏观调控措施的具体体现,它促进了农业现代化,提高了劳动生产率,改善了农业结构,减少了农业就业人口,提高了农业生产者的收入,很多国家的农产品由自给不足发展至自给有余,其成效是显而易见的。但是欧美发达国家在农业发展的同时也带来了一系列的问题,最突出的是生产过剩和财政负担沉重,因为为了保证农民有较高的收入,这些发达国家所制定的支持价格水平,基本上总是比综合考虑国内和国际供求所决定的长期的平均价格要高,所以尽管有其它一些限制措施,支持价格不但无助于解决农产品过剩问题,相反却刺激了农业生产,使农产品进一步过剩。
而发展中国家由于经济体制和经济发展水平限制等因素,它无法长期以价格调控作为政策操作重点,而主要是在土地改革和技术改革等制度性和结构性问题上进行调控,比较有效地调动了农民的生产积极性,提高了农业生产水平,取得了较为显著的成果。但在另一方面,政府干预的偏差又严重阻碍了农业发展。有些发展中国家曾经实行过度集中的集体化经营,忽视市场机制的作用,其结果是造成资源浪费,人心涣散,农业生产停滞不前。干预偏差的另一个明显例子是长期以来农产品由政府统一定价,并且定价太低,影响了农民的生产积极性,影响了生产的发展。
通过各国农业宏观调控的国际比较,我们应该认识到,农业的产业特性是我们选择政策调控目标体系的基本依据,特定的经济背景是我们选择具体目标的参照标准,任何一种或一套农业政策都具有阶段性的适应性和不适应性,对于这两重属性,我们应有充分的认识,要审时度势对原来的政策及时进行调整,而且要慎重地把握调整和干预的力度,使得政府对农业的宏观调控与市场机制的调节作用相辅相成,取得最佳整体效益。
(收稿:1995年12月4日)
* 江苏省哲社联科研课题《市场经济条件下农业宏观调控研究》报告之一。
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