美国政府信息公开制度的演进及启示，本文主要内容关键词为：美国政府论文,启示论文,制度论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府在管理活动中制作、搜集和存储了大量信息，这些信息具有明显的公共性特征，政府有责任向社会让渡其所有权。具体地说，政府信息公开是指各级政府部门依法在其职责范围内公开其政务活动与结果，允许用户按照法定程序，通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等方式利用各种公共信息资源。政府信息公开制度在现代民主国家已普遍推行，其中，美国的政府信息公开制度建设走在各国前列，“美国在行政公开方面的立法比其他西方国家早，而且更为完备，在一定程度上对其他西方国家起了示范作用。”[1]本文分析了美国信息公开制度的演进历程，总结其有益经验，籍以对当前我国推进政府信息公开有所助益。
美国政府信息公开制度演进历程的考察
美国是世界上较早进行政务公开和开发利用政府信息资源的国家之一。在建国之初，美国的政治家就强调政府信息公开对于民主政府建设的重要性。前总统约翰逊曾说，“在国家安全许可的范围内，人民能够得到全部信息时，民主政治才能最好地运行”。[2]综观其制度演进的历程，尽管美国较早确立政府信息公开制度，有着良好的社会环境，但从其建立到完善也经历了一个长期的发展过程。
1789年，美国国会制定了《管家法》(Housekeeping Act)，该法授权政府部门控制机关文件的发布，各级行政机关通过各自的出版物分别公布其法规条例。在《管家法》的庇护下，政府机关可以主张“官方信息特权”（通常被称为行政特权），拒绝提供大量文件。20世纪30年代以后，政府加大对社会的调控力度，行政职能扩大的同时导致机构膨胀，政府文件急剧增加，公众更难以判断如何获得所需的信息。为改变这种状况，国会于1935年通过了《联邦登记法》(Federal Register Act)，它授权美国国家档案馆设立联邦登记处，专门负责出版《联邦登记》日报，集中公布所有联邦机构的法规条例和政务信息。《联邦登记》成为联邦政府向公众及时、统一提供信息服务的重要渠道。
随着战后民主运动的兴起，民众对知情权的呼声日盛，美国国会于1946年制定了《行政程序法》（Administrative Product Act，简称APA）。该法规定政府应把信息发布在《联邦政府公报》上，公众有权得到相关信息，同时又赋予行政机关广泛的裁量权。该法要求公众向文书档案的保存单位提出查询申请，必须证明自己有“正当理由”而且不能损害“公共利益”，否则官方有权拒绝。由于法律和司法解释没有明确界定“公共利益”的内容，政府部门往往援引其中的限制性条款加以拒绝，法律对此却没有规定可资救济的手段，这就使《行政程序法》变成了行政机关强化保密权限的护身符。为此，美国民众尤其是新闻界积极奔走，呼吁制定新法。他们的努力终于在1966年得到回报，国会在经过多次听证后认识到信息公开的重要性，于是年通过《信息自由法》（Freedom of Information Act，简称FOIA，也译作《信息公开法》），由总统签署生效。约翰逊总统在签署时深情地说：“任何人不可能对可以公开的决定蒙上一个秘密的屏幕而不损害公共利益……美国是一个开放的社会。这个社会里，人民知道的权利受到重视和保护。”[3]
《信息自由法》是一部旨在促进联邦政府公开信息的法律，在美国法制史上具有重要地位。它改变了联邦《行政程序法》中规定的只有正当理由且有直接利害关系的当事人才可请求查阅政府文件的作法，以成文法的形式确认公众能够在不提供任何理由的情况下接近可确定的政府档案。此后，该法经过1974年、1976年、1986年等几次大的修改，已成为美国政府信息公开制度的核心。
在信息技术迅速发展的背景下，美国于1996年又颁布了《电子信息自由法令》（Electronic Freedom of Information Act，简称EFOIA）。其中，对电子信息的检索、公开等问题进行了规范，根据这个修正案，包括国家档案馆在内的各联邦机构有义务提供联机获取信息的系统，使公众能够利用电子邮件请求信息公开、公布和从因特网上检索信息，以解决政府信息电子化和政府对信息请求反应迟缓给信息公开带来的问题。
“9·11”事件以后，布什政府利用《信息自由法》中允许为保护国家安全和对外政策的目的，通过执行令的方式明确特定信息不受限制的规定，采取了一些与公开精神相抵触的政策，例如在国家安全信息中采用并没有提供科学定义的“敏感非加密信息”和“重要基础设施信息”，延长加密信息的保密和解密时间等，致使政府信息公开受到一定程度的抵制。据美联社引用15个政府机构在1998年到2004年间向美国司法部提交的130份年度信息公布情况的报告显示，美国人申请获得政府信息的要求在“9·11”事件后猛升了100万个，2003年的申请数量达到了创纪录的320万个，而美国政府最终公布的信息数量比例自1998年以来不断降低。[4]但客观地讲，这一非常时期的做法得到大多数美国民众的理解，而且它也不可能从根本上动摇公开、透明、公平的基本价值。
综上所述，战后美国的政府信息公开制度在不断适用和完善中，基本形成以《信息自由法》为核心，由《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》以及《阳光下的政府法》等组成的一个较为完备的制度体系。
美国政府信息公开制度变迁的启示
推进政府信息公开是一项复杂的系统工程。自2008年5月1日起，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施，标志着我国政府信息公开制度化建设迈出重要一步。但由于诸多原因，现有制度仍然很不完善，实施中存在不少障碍，分析美国信息公开制度建设的经验，可以为我们提供有益借鉴。
第一，立足中国国情，稳步推进改革，突出制度文化建设。随着经济体制改革的深入，行政体制中的问题愈加突出，一些学者倡导西方的改革模式，对我国政治体制改革，包括政府信息公开制度建设提出很多不切实际的要求，其根本问题是没有立足于中国国情。实践证明，移植异质文化土壤中的文明成果，使之中国化往往需要经历长时间的培育。中国历经两千多年的封建社会，有着“法藏官府，威严莫测”的传统，因此我们必须看到，政治文化的转型是一个长期的历史过程。在现有文化环境下推进政府信息公开，必须分层次、有步骤地进行，特别要重视创设与现代文明相适应的公民文化，立足本国国情，综合政治体制、社会经济和文化传统等因素，重在制度文化建设，注意探索易于为公众接受、社会成本较低的改革路径。
第二，树立法治权威，重视配套制度建设是推进政府信息公开的关键。《条例》的颁布实施是制度建设漫长道路上的重要一步。但《条例》属于行政法规范畴，其位阶较低，立法精神与《保密法》和《档案法》相去甚远，实践中两者可能发生冲突。加之《条例》本身存在措辞模糊，可操作性不强等问题，所以，单纯依靠《条例》难以保障信息公开的权威性和持续性。美国的做法是在实施《信息自由法》后，又相继制定《隐私权法》、《阳光下的政府法》等一系列法律制度与之相配套。笔者认为，我国应将提高现有法律的效力与制定配套制度相协调，着眼于建构一个相对完备的法律体系。当务之急是修改《保密法》和《档案法》，并制定出台规范、合理的实施细则，如对《保密法》关于密级的确定主体、《档案法》中的解密年限和程序作出具体规定。另外，还可以考虑在充分论证的前提下将《条例》上升为《政府信息公开法》，逐步出台一系列与之配套的法律、法规，提高现有法律效力和权威，以彰显现代法治精神。
第三，正确界定政府信息公开的范围。正确划定信息公开范围是政府信息公开工作正常开展的前提。就《条例》本身而言，某些规范过于宽泛。如第8条规定“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”。第14条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。其中，对于什么叫做“危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”很不确定，对“国家秘密”的定义非常宽泛，“商业秘密”在《反不正当竞争法》中的解释是否适用《条例》缺少相关解释，“个人隐私”现在还没有明确的法律界定。[5]没有对公开范围做出较明确的规定可能增加制度的闲置风险。在实施过程中，一些政府部门不适当地限制或扩大政府信息公开范围的现象时有发生。借鉴美国政府信息公开制度建设的经验，必须协调好公开与保密的关系：一方面应坚持“公开是原则，不公开是例外”的基本精神，并对不予公开的内容作列举式规定，只要信息不属于除外规定的情形就都应该公开，信息公开的范围应尽可能最大化。在当前的实施过程中，应重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目和社会公益事业等领域的信息公开；另一方面要充分保护公民的个人隐私和商业秘密等合法权益，结合美国《隐私权法》对隐私权的一般认识和分类，对我国政府信息公开中涉及个人隐私的信息加以确认，甚至可以考虑制定专门的《隐私权保护法》。
第四，强化外部监督是推进政府信息公开的保证。实践证明，任何制度一旦离开了监督，都难以保证其有效性，因为监督缺位就意味着违反制度的成本低廉。推进政府信息公开必须完善多层次的监督体系，特别是培育行政系统之外的监督主体。一是加强人大监督的权威性。我国人大的成员具有广泛的代表性，这为开展监督工作提供了有利条件，但也面临人大权威性不够的问题。充分发挥权力机关的监督作用，关键是理顺其与各级党组织、政府的关系，应赋予人大以高度权威性，可以借鉴美国的做法，成立专门的人大监督委员会，授予其独立的监督职权，使其直接对人大常委会负责。二是加强司法监督力度，保障其独立性。无救济也就是无保障。在行政机关拒绝提供信息的情况下，申请人请求司法救济，法院应有权对行政决定所根据的事实进行重新审理，法院可以不公开地审查行政机关拒绝提供的信息是否属于免除公开的情况。三是发挥现代传媒作为“第三种力量”在引导社会舆论、监督公权力行使方面的重要作用。媒体作为一种监督力量，具有公开、及时和权威等特点，各级政府机关应主动配合新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光，以弥补制度性监督的缺位，从而构筑起一个权威规范、严密有序、持续有效的外部监督体系。
第五，促进公开方式多样化，这直接关系到政府信息公开的实施效果。公众能否及时、便捷、准确地获得所需信息，是评价政府信息公开程度的重要指标。当前，我国人民群众接受信息的方式具有地域性、群体性和多样化的特点，传统公开方式如电视、广播和报纸等，联系着广大农村、边远地区和特定社会群体，仍具有广泛的社会影响力，因此，还应继续发挥这一沟通渠道的作用。同时，政府网站日益发展为公开信息的主要形式。政府网站具有超越时间、空间限制，传播速度快、影响面广等特点，它可以满足个性化、交互性较高的应用需求。但目前我国的政府网站普遍存在内容庞杂、反馈不及时、时效性差和缺乏规范化管理等问题。笔者认为，我们可以借鉴国外的一些做法，如进一步明确责任主体和公开方式，细化栏目内容，规定处理时限，加强绩效评估，同时加快推进政府网站统一入口、搜索引擎和服务导航系统建设。美国的“第一政府”网站连接全美2万多个政府网站，2400多万个政府网页，进入了这个网站，就等于连通了整个美国的电子政府。[6]
政府信息公开不仅是行使行政权的一次变革，更是改变监督方式的一场革命。化解信息公开中的障碍，既要立足国情，联系具体实际，找到问题症结，坚持以群众利益为着眼点，重视利益协调机制建设，不断推进制度创新；又必须具有世界眼光、历史眼界和比较视野，善于总结历史经验，借鉴国外制度建设的有益成果。