浅论我国失业保险制度良性运行的条件和机制，本文主要内容关键词为：保险制度论文,机制论文,条件论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金对因失业而中断生活来源的劳动者提供物质帮助的制度。失业保险制度的运行是通过紧密关联的几个重要环节来完成的，它包括政府根据一定时期失业率的水平确定向企业和职工征收的失业保险费或税的比率；失业保险管理机构对失业保险费的收缴；向失业人员发放失业救济金、医疗补助费、丧葬补助费等；对失业人员进行各类技能培训，帮助他们重新就业；失业保险基金节余部分的保值增值。
从世界各国的状况和我国的初步实践看，可以将失业保险制度的运行状态大致概括为三种，即良性运行、中性运行与恶性运行。良性运行是指失业保险费或税的征缴比例，企业和职工均能承受（世界各国缴资比例大约在企业职工工资总额的7%以内）； 失业保险基金在满足当期失业人员各种费用的基础上略有节余并能保值增值；失业救济金的发放额既能维持失业人员的基本生活，又能激发其重新就业的愿望；经过对失业人员的技能培训，使他们尽快再就业，以缩短其在社会无业滞留时间，使失业率保持在社会稳定与经济发展所允许的一定比例内。恶性运行是指一定时期失业率超过警戒线，失业人员数量庞大，所需各类费用急剧上升，政府不得不大幅度提高失业保险费的征缴比例，从而使企业和在职职工负担大大加重，导致企业生产成本提高，利润减少，以至全社会经济发展速度减慢，就业机会减少。中性运行是指制度运行的某些环节有障碍，存在较多较明显的问题，但它们还未达到危害和破坏制度的正常运行的程度。中性运行是一种介于良性运行和恶性运行之间的中间状态，是一种不稳定的状况，它有可能向前者进化，也有可能向后者退化。
我国从1986年10月开始，配合劳动合同制的实行和企业破产法的实施，建立了国有企业职工失业保险制度。考察失业保险制度8 年多来的运行状况，可以发现存在许多较明显的问题，如失业保险基金收多支少，结余基金面临贬值的风险；筹资率虽不算高，但由于企业隐性失业人员还需自身安置，实际上加重了企业负担；基金被挪用、浪费现象严重；用于生产自救和转业培训方面的支出使用效益差，失业人员得到培训机会少，再就业困难大等。显然，目前的失业保险制度的运行处于中性状态。若要使其达到良性运行，须具备以下条件：
1、失业保险制度与失业机制相吻合
从我国失业保险制度建立的背景可看出，失业保险制度应具有以下功能：促进经济体制改革尤其是劳动制度改革的进行，为搞活企业创造一定的外部环境；保障失业职工的基本生活，维护社会的安定；对失业者进行技能培训，促进失业人员再就业。几年来，失业保险制度的推行虽然在促进改革和保障稳定方面发挥了一定的作用，但由于失业保障制度与失业机制的错位，使失业保险制度功能的发挥受到了很大制约。
据统计，到1993年底，我国参加失业保险的职工有7924万人（基本限于国有企业），分别占我国职工人数（15040万人）的52.7 %和从业人数（60590万人）的13%。1994年底，全国失业保险覆盖面达9500 万职工，新增人员中90%为非国有企业职工。非国有企业职工参加失业保险者占其全部职工人数的20%左右。对于国有企业来说，失业机制尚未完全建立起来，目前只有《国营企业职工待业保险规定》中规定的7 类人员可以享受失业保险，而在资本核查中已破产或濒临破产的企业，由于债务和债权的关系，实际真正破产的寥寥无几，随之而来的是失业保险制度中规定的最主要两类失业保险对象，即破产企业职工和濒临破产企业在整顿期间被精简的职工也为数不多。因而，企业每年上缴一定数额的失业保险金，实际真正用于企业的却非常少。据统计，从1986年—1994年8年中，共有348万失业职工享受失业救济金10.32亿元， 约占全部基金收入的15%左右。而同时，企业中大量隐性失业人员却不能转化为公开失业人员并享受社会失业保险，而必须由企业自行消化，这部分人据专家估算最少有2000万人，仅工资一项，按每人每年3000元计，企业每年便要增加600亿元支出， 这实际是企业为失业人员付出的又一笔失业保险金。由此，企业在为本身的冗员支付保险金的同时还要上缴一笔很少用于自身的失业保险费，负担就大大加重了，不利于国有企业搞活和转换经营机制。
对于具有健全的失业机制的非国有企业来说，由于绝大多数尚未参加失业保险，因而其职工在失业期间的基本生活难以得到有效保障，更难以得到再就业培训，不利于社会稳定与失业职工再就业。
2、国有企业富余人员有序释放
发达市场经济国家的失业保险制度建立在市场经济体制确立之后，其企业有完备的用工自主权，职工有充分的择业自由，并有相当发达的劳动力市场供劳资双方相互选择。因而其失业率是客观情况的真实反映，其失业保险基金只要能维持当期失业人员的各项费用即可。我国则不同，失业保险制度建立在计划经济向市场经济体制过渡期间，社会上不仅存在着破产企业的失业人员、企业整顿期间被精简人员、终止或者解除劳动合同的职工，企业辞退、除名或者开除的职工等各类失业人员，而且国有企业还存在着大量冗员。这部分人据大多数专家估测，约占在职职工的20%以上，即绝对数2000万人以上。
因而从表面看，虽然我国收缴的失业保险基金截至1993年底已累计结余40亿元，但若在企业转换经营机制后，完全按市场经济规律办事，通过市场机制合理配置生产要素，企业将2000多万冗员变为公开失业人员，则40亿失业保险基金对于他们无异于杯水车薪。若要保障他们的基本生活必须在原来的基础上提高企业10%以上的缴费率。这一比率是任何一个国家的企业都无法承受的。因而，目前仍必须坚持企业富余人员自我消化为主，但应适当加快隐性失业转化为公开失业的速度与规模。国际上多数国家失业保险基金在筹集与使用上都是采取现收现付，不足由国家财政补贴的作法，一般不搞过多积累。
失业保险的目的不是为了保持失业或增加失业，而是为了减少失业。因此失业保险基金的效果不是体现在积累上，而是侧重它的应用。为了提高失业保险基金的使用效果，今后几年应适当加大企业裁员速度与规模，各地区可根据自己的实际情况及失业保险基金的承受能力，将裁员额大约控制在全部失业人员的20%左右为宜。
3、再就业工程的全面实施
与其他国家相比，我国再就业工作在失业保险工作中显得尤为重要：
一是因为我国不仅有显性失业人员再就业问题，而且面临着隐性失业人员分期分批转化为公开失业人员并再就业问题。 据专家预测， 从1995年—2000年这6年中，失业职工将平均以每年350多万人的幅度增长，若企业裁员人数占其中的20%，则企业每年仅能有70多万隐性失业者转化为公开失业者。以此速度，2000多万隐性失业者需将近30年才能转化完。若其中一部分到年龄退休，一部分由有能力的企业自行安置，则至少有10年中每年还会面临隐性失业者转化为公开失业者并再就业这一问题，从而上年已转化人员的顺利再就业便成为下年继续转化的前提条件。而唯有将企业生产经营中多余又无力自行安置的全部人员推向社会，企业才能在市场经济中自主经营、自负盈亏。
二是因为我国劳动力总量供过于求。根据国家计委社会发展司的测算，“九五”期间城镇劳动力供给总量将增加4837万人， 年均增加967万人。从目前情况看，国有企业吸纳就业的能力减弱，集体经济发展乏力，吸收就业的能力难以扩大，据预测城镇经济发展实际可吸收的劳动力为4176万人，年均835万多人。
面临新增劳动力已供过于求的就业形势，失业人员再就业时将会面临激烈的竞争，而失业职工中相当一部分年龄大、体力差、文化素质和专业技术水平偏低，在就业竞争中处于劣势。同时，失业保险管理机构由于条件所限，兴办的就业训练中心少、培训内容窄，适应性差，很难较大程度地提高众多失业者的再就业竞争能力。因此，需要依靠社会力量共同参与失业人员的技能培训工作，并制定一些优惠政策鼓励企业优先招用失业职工。
4、失业保险基金支出结构科学合理
按照《国营企业职工待业保险规定》，失业保险基金的主要开支项目包括：失业人员的救济金及医疗补助费，失业人员的转业训练费和扶持失业人员的生产自救费，失业保险管理费等。失业保险基金支出结构是否科学合理，决定着失业保险制度功能发挥及制度运行的状况。我国从1986年推行失业保险制度以来，失业保险基金支出存在救济金支出比例偏低，管理费支出偏高，生产自救费和转业训练费使用效益差等问题，削弱了失业保险制度的应有功能。
根据国际惯例，失业救济金是失业保险基金支出的大头，但据统计，1987年和1988年，全国失业救济金支出额占同期基金收入的0.3%； 1989年全国失业救济金支出仅800多万元，仅占总支出的1.71亿元的5%；1990年失业救济金、医疗费等支出为0.13亿元，占总支出1.87亿元的6.95%。1987年—1992年6年中，合计支出失业救济金1.44亿元， 约占全部基金收入的3%。 随着企业劳动制度改革步伐的加快及失业救济标准的提高，失业救济金支出日益趋向合理。1993年支出2.88亿元，占当年基金收入的16%；1994年支出6亿元，占同期基金收入的30%。
在国外，失业保险基金中的管理费支出一般只占基金总支出的3 %—4%，而我国则连续几年都高达30%以上。 失业保险制度建立初期管理费提取比例略高一些是难免的，但长期居高不下，用大笔的基金超标准购建办公楼、职工宿舍及交通工具，显然损害了失业保险制度正常功能的发挥。
在我们这样一个企业富余人员较多，而社会和职工对失业的承受能力又较弱的国家里，把失业保险基金支出的较大部分用于扶持失业人员生产自救和转业训练，对社会稳定，提高失业人员再就业技能和增加收入等都有积极作用。但是，有的地方在兴建失业人员自救基地和转业训练设施时，没有进行科学的论证，搞一些无效益的投资项目，投入的基金无法收回；在转业训练费支出的名目下，耗用大量基金盖大楼建培训中心，而实际上很少用于对失业人员进行培训，利用率很低。有的名不符实，大部分用来出租或转作他用。
5、失业保险法规体系的建立
失业保险制度作为强制性社会保险体系的重要组成部分，其一切活动均需建立在法制的基础上，诸如失业保险机构的设置及管理，失业保险的对象及条件，失业保险的待遇及标准，失业保险费的收缴及管理等所有这些都必须依法而行。没有健全的法制，失业保险制度就不能良性运行，这从失业保险制度在我国实施几年来各地暴露出来的收费难、基金挪用惊人、浪费严重等问题上可看出来。如某市失业保险机构从1986年至1990年，擅自借基金21笔，累计金额达298万元，占基金总收入的95.4%。山西省在1994年一季度，失业保险金的收缴率仅67%， 经过努力二季度也只达到75%。这其中不论任何问题的全面发生都有可能危及失业保险制度的运行状态。因此，应在总结经验教训的基础上，不但要修改、完善《国营企业职工待业保险规定》，还要建立有关配套法规和实施细则，特别是将该《规定》上升为国家权力机关的法律，制定出不分所有制形式的、统一的《失业保险法》，促进失业保险各项工作的规范、有序。
从实践看，失业保险制度要达到良性运行，仅具备上述条件还不够，其自身还必须拥有一套完善的运行机制，这一机制的基本内容是：决策、执行、监督机构的建立、健全与各自的相对独立运转。
首先决策机构与执行机构应建立健全并相互分离。决策机构的职能是负责拟定失业保险的发展规划、改革计划、重大政策和有关法规、规章，制定失业保险基金的财务、会计、审计和统计制度，策划结余基金的保值、增值等。执行机构的职能是执行国家颁布的失业保险法规、条例和制度，负责失业保险费的征收、支付和运营，为失业人员提供职业介绍和再就业培训服务。决策机构只管方针政策，不管经营，这一机构应由政府有关部门及工会、银行等部门的领导人组成；执行机构为不以赢利为目的的、独立运营的失业保险事业管理中心。
其次是执行机构与监督机构的建立健全并相分离。监督机构的基本职能是掌握失业保险基金收支、运营及管理服务的情况并向社会公布，对失业保险事业管理中心的财务收支、资金运营情况进行定期审计。自己监督自己等于没有监督，因而监督机构必须独立于执行机构之外。该机构应由人大、政协、企业、工会和政府主管部门负责人共同组成。
决策机构、执行机构和监督机构既相对独立，又互相联系，互相制约。失业保险制度的运行从另一个角度看即是决策机构制定的法律，规章制度在监督机构的保驾护航下由执行机构贯彻实施的过程，执行机构接受决策机构和监督机构的指导和检查监督，监督机构和执行机构又将贯彻执行中发现的问题及新情况反馈到决策机构，使失业保险的规章制度、法律法规不断得到完善。
综上所述，失业保险制度在我国现行经济、社会状况下要达到良性运行，其自身与外部环境首先必须具备上述几个条件，其次必须改革与完善失业保险制度自身的运行机制。两者相互结合，失业保险制度方能良性运行。