国有企业改革的新思路，本文主要内容关键词为：新思路论文,国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、原有的三大类改革国有企业的方式已不能解决国有企业的体制问题
国有企业缺乏活力的首要原因是体制不活，因而改革国有企业一开始就集中在对国有企业体制改革的问题上。在国有企业体制改革的过程中，我们曾先后推出过三大类改革方式：
一是调整国有企业的隶属关系。在这方面曾选择过四种办法。第一是将国有企业由中央政府管下放到由地方政府管，因为我们发现国有企业由中央政府管不利于调动地方与企业的积极性；第二是将国有企业由地方政府管上收到由中央政府管，因为我们发现由地方政府管容易产生重复建设等问题；第三是将国有企业由政府管改变成为由行政性行业集团管，这里讲的行政性行业集团就是由原来的政府机构“翻牌”为企业的行政性行业集团，如原来的市政府的纺织工业局变成为纺织集团公司，我们将国有企业由政府管而转向由行政性行业集团管的目的，是试图解决国有企业政企不分的问题；第四是将国有企业由行业性政府管理机构转向由综合性政府部门管，例如将原来由地方政府的纺织工业局、冶金工业局等行业性政府管理机构管理的国有企业，转向由经贸委这种综合性政府部门管理，其目的是为了提高管理效率，解决政府机构在管理国有企业中相互“扯皮”的问题。但是，实践表明，上述各类试图通过调整国有企业隶属而解决国有企业体制问题的办法，实际上都根本不能解决国有企业的体制问题，有的甚至给国有企业带来了更麻烦的新问题，因而这种调整国有企业的隶属关系的办法必须放弃。
二是调整国有企业的利益关系。之所以选择这种改革办法，是因为人们感到国有企业缺乏活力的重要原因是国有企业缺少利益刺激，因而应该通过调整国有企业的利益关系而加大对国有企业的利益刺激，即给国有企业让利。在调整国有企业利益关系上，我们曾先后选择了三种办法：第一是利润分成，即1979年到1982年搞的给企业让利；第二是利改税，曾经在1983年到1985年全面实行过；第三是利润承包，即1986年到1990年搞的经营承包责任制。但是后来的实践表明，这三种方法都不能解决国有企业的活力问题，而且这些办法本身也存在各种问题，例如，利润分成无法回答分成的标准和依据的问题，利改税形成了鞭打快牛的不公平问题，利润承包无法解决企业发展的长远目标问题及承包者在承包期内搞掠夺式的经营的问题，等等。总之，试图通过调整国有企业利益关系无法解决国有企业的体制问题。
三是调整国有企业的权力关系。之所以选择这种方式，是因为人们发现国有企业缺乏活力的重要原因是国有企业没有应有的权力，因而试图通过给国有企业放权而解决国有企业缺乏活力的问题。在这方面我们做过两种尝试。第一是提出所有权与经营权分离，即国家有所有权，企业有经营权，将属于经营权的生产方向选择权、人事选择权等14项权力都应该给企业。但后来的实践表明，经营权根本无法下放给企业，几乎所有企业都认为经营权难以全部到位，因为在所有权层次的问题没有得到解决的条件下，所有权与经营权是分不开的。因此，后来我们在这方面又做了另一种尝试，即提出最终所有权与法人财产权分离，认为国家有最终所有权，企业有法人财产权，最终所有权与法人财产权都属于所有权层次的范畴，在所有权层次实现了这种权力分离，就会促使所有权与经营权的分离，最终使企业有活力。但后来的实际情况并非如此。例如最终所有权与法人财产权分离的最佳实现形式是股份制，而我们的许多上市公司还仍然大面积亏损。而且在实践中我们还发现，我们在按照最终所有权与企业法人财产权的两权分离模式而推进股份制中，根本无法处理好所谓“新三会”与“老三会”的关系问题，以及董事会选择总裁与党管干部的关系问题，等等。因此，仅靠调整国有企业权力关系实际上是无法解决国有企业问题的，在权力调整的背后还有更深层次的问题需要解决。
总之，调整国有企业隶属关系、调整国有企业利益关系、调整国有企业权力关系的改革，是不能从根本解决国有企业的问题的。要解决国有企业问题，必须从产权这个根本性问题上入手，即必须建立现代产权制度。不触动产权这个根本性问题，是无法解决国有企业问题的。如果将调整国有企业隶属关系、调整国有企业利益关系、调整国有企业权力关系作为国有企业的第一次改革的话，那么国有企业的二次改革，就是建立现代产权制度。
二、企业产权清晰与市场功能对企业的界定
企业作为市场主体，或者说，企业作为市场的内在组成部分，其制度构成和经营行为必然要受到市场功能对它的界定。因而企业产权清晰状况也必然受到市场功能对它的界定。市场功能从竞争与垄断的关系上划分，把经济活动分为竞争性领域与非竞争性领域，这种划分实际上也对企业选择作出了界定，即：国有企业主要应存在于非竞争性领域，而非国有企业则主要应存在于竞争性领域。市场功能对企业选择的这种界定，决定了企业只有顺应这种界定，企业产权才能清晰，因为无论是企业的产权制度，还是企业的经营行为，实际上都是受市场功能制约的。因此，当国有企业无视市场功能对它的界定，大规模地进入竞争性领域，其产权就不可能清晰，就不可能充满活力。国有企业的这种状况，可以概括为企业选择与市场功能对它的界定的扭曲。
我国国有企业产权不清晰和缺乏活力的重要原因，是因为国有企业的选择与市场功能对它的界定相扭曲。由于我们长期以来把国有企业当作社会主义的最本质特征，似乎国有企业越多，社会主义就越巩固，因而盲目地扩大国有企业的比重，使国有企业大规模地进入竞争性领域，结果导致国有企业违背了市场功能对它的界定，造成了国有企业产权不清晰，严重缺乏活力的局面。因此，我国国有企业改革的一个重要方面，就是从竞争性领域退出来，实现国有企业的战略调整。
国有企业如何从竞争性领域退出来？如果从资产的角度来看，主要有四种退出方式：一是资产变现，即将效益较好的企业出售，通过实物资产转变为货币资本的方式，实现资产变现，国家从竞争性领域抽回投资资本。二是资产对冲，即对于那些效益不好，并且负担较重的国有企业，可以通过以资产对冲负担的方式，转变为非国有企业。这种资产与负担的对冲，也可能是有偿的对冲，即国家可以收回一些钱；也可能是零对冲，即国家收不回投资资本。零对冲给人的感觉好像是将国有企业白送了出去，实际上并不是白送，而是国有企业的资产偿还了国有企业自己造成的负担，是一种有偿的资产转让。三是资产补贴，即对于那些亏损严重，而且负担太重的国有企业，如果在资产与负担对冲时，资产不足以偿还负担，对冲后还留有很大的负担，就可以采取资产补贴的方式转变为非国有企业。资产补贴既可以采取用别的实物资产或货币资本补贴，也可以采取给以某种优惠政策的政策补贴。四是资产破产，即对于发展无望的国有企业，通过破产的方式使其非国有化，实现国有企业退出的目的。
国有企业退出竞争性领域的方式，如果从所有者主体的变化上看，主要有三种方式：一是原有国有企业的职工成为新的非国有企业的所有者，即原有国有企业职工成为原国有企业的受让主体，这种方式既包括原有国有企业的全部职工购买原国有企业，也包括原有国有企业的部分职工购买原国有企业，还包括原有国有企业的经营层或某个经营者购买原国有企业。二是非别的国有企业成为原国有企业的所有者，即非国有性质的法人购买了原有的国有企业，这种方式既包括外资企业收购原国有企业，也包括非国有之外的其他形式的公有企业如股份制企业收购原国有企业，还包括个体或私营企业等性质的企业收购原国有企业。三是社会上的自然人成为原国有企业的所有者，即原国有企业职工之外的自然人购买了原有的国有企业，这种方式既包括某个自然人购买原国有企业，也包括某些自然人联合购买原国有企业。
国有企业退出竞争性领域的方式，如果从企业组织形式上来说，主要有四种方式：一是原有的国有企业转变成为非国有性质的各类独资企业，二是原有的国有企业转变成为各类股份制企业，三是原有的国有企业转变成为各类股份合作制企业，四是原有的国有企业转变成为各种合伙企业。
总之，国有企业应该选择各种适合于自身的方式退出竞争性领域。这种退出也可能是以低于原有投资额的方式退出竞争性领域，例如效益不佳的国有企业就是这样；也可能是以高于原投资额的方式退出竞争性领域，例如效益较好的企业就是这样；还可能是以支付成本的方式退出竞争性领域，例如亏损严重的国有企业就是这样。因此，在国有企业退出竞争性领域的资产出售过程中，不能把那些资产出售值低于原投资值的资产交易行为称之为国有资产流失。任何性质的企业，在调整战略中都是要付成本的。同时，也不能把国有企业退出竞争性领域称之为私有化，国有企业退出竞争性领域基本上都是按照交易方式进行的，交易并不是私有化，而只是财富形态的转变，只有私分才是私有化，但国有企业退出竞争性领域并没有采取私分的方式。
三、企业产权清晰与企业产权结构
企业产权清晰在很大程度上取决于企业的产权结构。企业产权结构分为两种模式：一种是一元化产权结构，即企业的投资主体只有一个，是一元的；另一种是多元化产权结构，即企业的投资主体有好多个，是多元的。从现代经济的发展趋势来看，只有多元化的产权结构，才能使产权清晰，建立现代企业产权制度，使企业充满活力。我国的实践表明，无论是什么性质的企业，只要产权结构是一元化的，就必然难以使企业产权清晰，使企业充满活力。例如，国有企业产权结构一元化，即企业都是国家的投资和股权，结果是企业就不可能摆脱行政干预，产权根本无法真正清晰，当然也就谈不到建立现代产权制度。即就是民营企业，若其产权结构一元化，其结果也是同样。例如，若民营企业产权结构一元化，张三的企业就都是张三的投资和股权，李四的企业就都是李四的投资与股权，那么结果也就必然是企业根本无法摆脱家族血缘关系的干预，产权关系必然要受制于家族血缘关系，从而不可能形成现代产权制度，产权当然是难以有效清晰的。因为家庭血缘关系干预而走入困境的民营企业的例子非常之多。因此，要实现企业产权清晰，就必须形成合理的产权结构，即企业产权多元化。
我国的国有企业原来基本上都是产权结构一元化，即都是国家的独资公司，因而企业根本无法摆脱行政干预，产权难以清晰。对此，大家都认为国有企业尽量不要采取独资公司形式，应该走向产权多元化，即就是非竞争领域的国有企业，如公用事业和基础设施建设方面的国有企业，也不一定都采取国有独资形式，而是应该尽量实现产权结构多元化。可以这样说，除了个别特殊国有企业外，国有企业一般都应该实现产权结构多元化。当然，国防军事工业性质的国有企业是个例外，但就是国防性质的国有企业，也应该是除了少数特殊的要采用国有独资的形式外，大多数也应该采用政府加工订货的方式，从而使此类性质的国有企业也实现产权结构多元化，不一定非要采取国有独资企业的形式。总之，国有企业应该实现产权结构的多元化。
在改革的过程中，为了解决国有独资企业产权难以清晰，难以摆脱行政干预的问题，我们提出了股份制的思路，这是应该肯定的一大进步。但是在对国有企业的股份化进程中不应该强调必须是国有股绝对控股，尤其是要求国有股要占到51%以上。这样做的结果是仍然解决不了国有企业的行政干预的问题，产权仍然是难以清晰的。因为国有股绝对控股，仍然没有跳出政府管理企业的格局，政府作为大股东控制企业和政府独资办企业，在行政干预上没有多大区别。尤其是应该看到，政府作为绝对控股的大股东，当然自己要任命董事长，任命总经理，从而使得企业甚至连“经理革命”都未能实现，结果实际上仍然是政府干预企业。因此，政府绝对控股是有碍于企业产权多元化的，是难以实现产权清晰的，必须要改变这种状况。
当然，对于有些性质特殊的企业，国家还是要控制的，但控制的方法不能采用独资形式和绝对控股的方式，而是要选择有利于企业产权结构多元化和产权清晰的方式。在这方面，国际上有不少可借鉴的方式。其中有两种方式很值得参考：
一是“黄金股”控制制度，其中最为典型的案例是英国电信。英国电信属于公用事业性质的企业，而且由于历史方面的原因几乎垄断了英国电信事业，属于垄断性质较强的企业，这种性质的企业当然政府需要控制，以防止其损害公众利益。但英国政府在后来的改革中并没有采用独资方式和绝对控股的方式，而是采取了“黄金股”制度，即：在英国电信公司中政府只有一股，其余的股份全部都非国有化，但政府的这一股是“黄金股”，“黄金股”不同于一般的股权，它可以在英国电信损害公众利益时，例如装机费和通话费应该下降而不下降时，作废英国电信的董事会决定，使其价格强制下降。当然，在一般的正常情况下，“黄金股”并无任何特权，英国电信完全可以按股份制企业经营，“黄金股”不得干预。由此可见，“黄金股”仅一股就控制了庞大的英国电信，根本不需要政府非要完全独资或股权占50%以上的绝对控股，这比政府独资和绝对控股的效益要好得多，既可以使政府对特殊性质的企业实现控制，又可以实现企业股权多元化，建立清晰的产权制度。
二是国有民营，例如日本的国铁及法国航空公司就是采取这种方式。有些国有企业由于历史方面的原因，或者由于其所从事的产行业的特殊性方面的原因，采取了国家所有的形式，但是国有不一定国营，完全可以国有民营。例如法国航空公司是国家的，但按私营法经营，并没有按公营法经营。这样就可以摆脱政府的行政干预，排除产权结构一元化，形成清晰的产权制度。由此可见，经营权的非国有化，可以解决因为所有权国有化而带来的产权不清晰和企业缺乏活力的问题，有利于促使企业的产权清晰和增强活力。
总之，应该促使国有企业产权结构多元化。对于因为各种原因而必须保持国有企业这种企业形式的国有企业，要采取各种有效方式促使其产权结构多元化。即就是对于政府要控制的特殊性质的国有企业，也不一定都要采取独资或绝对控股的方式控制，而是要选择有利于产权结构多元化和产权清晰的方式，不能控死这些企业，而是应该在控制中能放活它们。
四、产权清晰与国有资产管理体制
国有企业建立现代产权制度，必须要从完善国有资产管理体制开始。完善国有资产管理体制的核心问题，是完善国有资产管理体制的产权利益主体的相互关系，即国有产权中的利益主体的相互关系。而分析国有产权中的利益主体的相互关系，首先要弄清楚产权本身的定义。全面地看，产权的含义有五个层次：第一，产权是某个主体对某种经济物品，或某种稀缺资源，或某种可交易对象物的一种权利，即财产权，这种权利具有排他性。第二，产权不是单项权利，而是一组权利，至少要包括对财产的所有权，以及由其引发的占有权、使用权、处置权、收益权等。这些权利既可以统一于一个主体之上，也可以分解而属于不同的主体，也就是说，这些权利可以有不同的排列组合与制度安排。第三，产权不是无限的，即产权的外部影响使得产权必须有一定的界限。例如某工厂的产权是属于某个主体的，但这个工厂的烟尘却污染了周围的环境，这就使得工厂的产权主体必须对此负责，因为这种情况是属于产权超越了其边界。第四，产权是有主体的，而且主体是具有相应权能及利益的，可以称之为利益主体。产权的利益主体是极为重要的，因为对财产的各项权力和职能都是通过利益主体来实现的。产权的利益主体既包括产权的归属主体，也包括产权的各种权利在分解条件下的承担者，如最终所有权主体及法人财产权主体等，因而产权主体也不是单一的，往往是一组主体。第五，产权是被法律认可的行为性关系，即产权的重要问题是产权主体的行为，产权主体要通过行使财产权力和职能的行为而实现自身的权力和利益。因此，这种行为既体现产权主体的意志和相应的行为的能力，同时也是产权主体获得利益的根据和保障。这表明产权主体的行为是极为重要的，而且产权主体既要有极强的行为能力，也要使自己的行为符合法律要求。
由上述分析可以看出，产权界定与清晰的内容应包括：第一，产构归属的界定与清晰，即广义所有权的界定与清晰；第二，产权所包括的各种权利在分解条件下的界定与清晰；第三，产权的外部影响引起的产权边界的界定与清晰；第四，产权的利益主体及其行为的界定与清晰，即产权的利益主体的权能与利益的界定与清晰。由于前三种界定与清晰最终都要落实到第四种界定与清晰上来，因而产权清晰的关键是产权利益主体及其行为的界定与清晰。国有产权的界定与清晰的关键，是国有产权的利益主体及其行为的界定与清晰。在当前国有产权利益主体及其行为未能真正界定与清晰的情况下，就尤其要注意解决这一问题。
具体来讲，国有产权有哪些利益主体？按照现行法律规定，国有产权的利益主体有四种。第一种是国有财产的归属者，即国有产权的最终所有者。按宪法规定，中国国有资产归全体人民所有，即全体人民是国有资产的最终所有者，全体人民是国有产权的首要利益主体。由此可见，国有资产的第一个利益主体应是全国人民。
全国人民虽然是国有资产的最终所有者，但不可能每人都直接管理与经营国有资产，必然要寻找代理人，即所有者代表。按照现有法律规定，国有资产的所有者代表是国务院。国务院作为国有资产的所有者代表，其管理国有资产的职责当然不可能仅仅由国务院负责人去担当，因而国务院要按照政府行政系统搞代理，即由各个部及地方政府对国有资产实行管理。因此，国有资产的所有者代表实际上是以国务院为首的各级政府。也就是说，政府是国有资产的第二个利益主体，即所有者代表。
政府作为所有者代表，可以管理国有资产，但不可能直接经营国有资产，因而政府必然要委托经营者即厂长、经理们去直接经营国有资产，因此，经营者是国有资产的第三个利益主体。
除了上述三个利益主体之外，国有资产还有第四个利益主体，这就是各个国有企业的职工。按照现行政策规定，国有企业的职工也是其所在企业的主人，也就是说，他们也是所在企业的财产的所有者。我们把这个利益主体称为部分所有者。因为国有企业的国有资产应该是全国人民的，全国人民是国有资产的所有者，企业的职工虽然也可以称为该企业的财产所有者，但他们并不是全部所有者，而只能是部分所有者。也就是说，国有资产的第四个利益主体是部分所有者。
在上述的四大利益主体的结构中，目前存在着如下的问题：
第一，所有者缺乏应有机制来监督和约束所有者代表。所有者代表是代表所有者来监管国有资产的，但所有者却没有任何有力的机制来监管所有者代表。从原则上讲，所有者代表的利益应该是同所有者一致的，但这只是在所有者对所有者代表有很强的监督与约束的条件下才能实现。当所有者对所有者代表失去应有的监督与约束时，所有者代表的利益会与所有者的利益发生背离，所有者代表甚至会以牺牲所有者的利益为代价，来换取自己的私利。所有者代表在失去所有者的监督与约束的条件下，就会不负任何责任而追求自身无限的权力和利益，使责权利完全相互背离，而这正是产权利益主体的大忌。当所有者对所有者代表缺少应有的约束的时候，所有者代表对经营者的监督与约束也就成了问题。因此，所有者不能有效约束所有者代表，是国有资产利益主体结构中存在的重要问题。
第二，所有者代表行政化、多环节化与多元化。以国务院为首的各级政府作为国有资产的所有者代表，必然首先使所有者代表具有行政性的特点。因而政企不分、行政干预就在所难免。政府的多层次化，也使得国有资产的所有者代表多环节化，从国务院部、委到省市的厅、局，都可以作为所有者代表管理国有资产，因而从国务院到国有企业之间，甚至有几十个环节之多，每个环节都可以对同一单位的国有资产发号施令。而国务院所属部、委及省、市各级政府的相对独立性，又使得国有资产的所有者代表多元化，同一单位国有资产要受多头管理，甚至有几十个部门都可以以独立的身份指挥它，而各部门的意见又往往相左，因而所有者本是一元化的国有资产（全体人民的资产），实际上被行政的条块分割了。行政化、多环节化与多元化的结果是，谁都可以按照自己的利益与意志去管理国有资产，但谁都对国有资产不负责任。责任淡化而又对自身的权力和利益有着无限追求，其结果只能是有利益时各方伸手，有责任时各方推诿，谁也不负责。过多的行政干预与无人负责同时存在，使得国有资产一方面是被利益化的条块分割，难以按市场规则运行，另一方面是在无人负责中亏损与流失。总之，国有资产所有者代表的行政化、多环节化与多元化，是国有资产利益主体结构中存在的又一重要问题。
第三，在所有者对所有者代表缺乏约束、所有者代表权力与责任又不完善的条件下，所有者代表就无法对经营者进行有效的选择与监督，结果使得经营者这个利益主体背离所有者的利益，甚至损害所有者的利益。所有者代表对于经营者的监督与约束有两条：一是选择经营者，二是进行重大决策。但这两条现在都落实不了。结果，要么是选择了根本不能当厂长、经理的人经营国有资产，这些人有的是没有经营才能，造成国有资产经营亏损，有的是品德极坏，成为国有资产的蛀虫；要么是重大决策瞎拍板，甚至交给那些没有经营才能的经营者去瞎拍板，造成国有资产严重亏损。现在经营者这个国有资产的利益主体问题很多，亟须研究和解决。
第四，部分所有者与全部所有者的利益摩擦很大，有的部分所有者甚至以牺牲国有资产整体利益而获取自身的私利。部分所有者与全部所有者的利益应该是一致的，但这要有前提条件，前提条件就是体制合理，责权利清晰。现在这个前提并不具备，因而一些企业的高奖金、高福利倾向严重，甚至不顾企业的长远利益而分光吃净。尤其是在现在的体制下，当董事会的意见与企业职工的意见发生严重分歧时，企业负责人无法判定听谁的，因为双方都是所有者，都有权约束他，他无所适从，最后受损的只能是国有资产。因此，某些部分所有者不顾国有资产整体利益，谋取局部和眼前利益的问题，也是国有资产的利益主体结构中的一个重要问题。
国有产权利益主体之间的上述矛盾与摩擦，应该如何通过改革来解决？
第一，形成国有资产所有者约束所有者代表的有效机制。一是要有所有者约束所有者代表的机构，应在全国人民代表大会常务委员会内成立国有资产管理委员会，使其成为所有者本身行使自己权力的强有力机构。二是要有国有资产经营预算，应该明确反映国有资产的整体经营情况及各产业与各行业的经营状况，并对盈亏有明确的责任原因分析。三是要形成处罚所有者代表的机制，以国务院为中心的各级政府作为所有者代表，应对国有资产亏损负责。
第二，国有资产所有者代表应由行政化、多环节化与多元化，转向少环节与一元化，并尽量减少其行政性。一是在当前人大常委会未成立国有资产管理委员会的情况下，国务院要有国有资产所有者代表的专司机构，而且所有国有资产的所有者代表都应归其管理，使所有者代表在这个层次实现一元化。二是国有资产应分为中央所有与地方所有两级，并且将所有的行业性部、委的管理取消，从而使所有者代表由多环节转向少环节。中央的国有资产由作为所有者代表的中央有关机构管理，直接授权给一些大企业集团或由资产经营公司去经营，大企业集团与国有资产经营公司下面就是具体经营国有资产的企业。这样一来，从国有资产的所有者代表到企业之间，就只有两个环节。地方所有的国有资产也应依此而减少环节，从地方国有资产管理机构到企业，也是两个环节。同时，要尽量使国有资产管理机构成为一个少行政干预的政府机构，专司所有者代表职能。
第三，所有者代表在所有者的约束条件下，其主要职能就是选择经营者与进行重大决策。而所有者代表要能履行这种职能，必须具有相应的素质，因而所有者也必须选择好所有者代表。这就要求我们对选择所有者代表要形成良好的机制，同时要形成所有者代表在选择经营者与重大决策方面的责任制，以现任定权力与利益，如果对经营者的选择失误或重大决策失误，要承担应有的责任，首先是经济责任。当然，我们也应大力培育和造就经营者阶层。
第四，作为部分所有者的企业职工，应发挥主人作用，但首先应作为劳动者出现，企业的决策权应掌握在董事会手中。企业职工可以有监督权、咨询权与建议权，但不能有决策权。决策权应是全部所有者的权力，由所有者的代表行使，部分所有者只有监督权与咨询权，从而使所有者代表所有者实行权能定位。
上述分析表明，国有企业建立现代产权制度的内容，与西方产权制度的内容有所不同。具体来说，包括下述三个方面的内容：
第一，建造完善的所有者治理结构。如上所述，我国国有企业的产权是归全体人民所有的，全体人民是国有企业的最终所有者，但全体人民不可能人人都去参与管理与经营国有资产，因而，国有资产的管理与经营采取了委托代理方式。我国目前的国有资产委托代理制采取了由政府委托代理的方式，即国务院是国有资产的所有者代表，国务院按照政府的行政系统逐级对于国有资产委托代理。这种委托代理制具有两大特点，一是行政性极强，二是委托代理的环节比较多，结果是导置了政资不分的情况严重，国有资产人人都想管，但实际上又无人负责，既使得国有企业难以充满活力，又造成国有资产严重流失，不少所有者代表侵吞国有资产。因此，国企改革，首先要按责权利相统一原则构建所有者治理结构，即最终所有者与各级所有者代表相互制约的结构，处理好最终所有者与各级所有者代表的相互关系，使国有资产既能够充满活力，又能够防止流失。
第二，建造完善的法人治理结构。法人治理结构主要是解决所有者与经营者的相互关系。这在西方已有极为成功的经验，我们应结合中国的实际情况形成有中国特色的法人治理结构。就目前来说，重要的问题是要处理好企业法人治理结构与党的干部任免制度的相互关系。例如，现在有的地方往往是同一党政机构任命企业的董事长及总经理，并且把董事长与总经理当作同一级行政级别来安排，而按照企业法人治理结构，则要求总经理对董事长负责，董事会任命总经理，因而企业法人治理结构的内在要求，同目前的干部任免制度相摩擦，这就要求我们必须处理好这类问题。
第三，建造完善的要素分配结构。国有企业中，生产要素包括资本、企业家、技术创新者、劳动（一般工人）等。应该按照要素的贡献建立良好的分配机制。就目前来看，应该解决好企业家及技术创新者的收益分配问题，不能简单地按一般劳动的收益来确定企业家及技术创新者的收益，而是应该尊重企业家及技术创新者的应有经济利益，以保证国有企业的管理及技术水平的提高，使其充满活力。
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