台湾文官意见调查的挑战与反思，本文主要内容关键词为：文官论文,台湾论文,意见论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、台湾文官意见调查：缘起与主题
行政改革（administrative reform；Caiden，1991）的研究是公共行政领域最主要的核心，它不但是行政理论发展的原动力，也是公共行政理论与实务关键的桥梁；但是，与其他社会科学领域比较，公共行政学科这项重要领域往往是由行政组织中的实务经验者所主导，缺乏一般化的经验研究基础（Knill，1999），因为行政改革的主体政府组织本身通常缺乏搜集证据的意愿与能力。行政改革的成败关系着一个国家的兴衰，以及公共行政学科本身的价值，近年在学科内所兴起的公共治理（public governance）相关论述，我们就可以看出它就是理论以及实务界所推动的另一波行政改革努力。
当然，俗语说，“错误的政策比贪污还可怕”，有改革的热情并不一定带来“正确”的改革结果，这里所谓“正确”的意义，起码有三种：其一，影响范围的大小。在私部门，错误的投资会影响一个公司在市场上的生存，但是错误的政策往往会造成一个地区，甚至一个国家大多数人长期的困扰。比方说，台湾地区过去十余年所进行的教育改革政策，就是一个适切的案例。其二，改革的动机。改革者如果将行政改革视为一种选举时的“政治修辞”，不关心改革的结果而仅止于政治营销之用，基于前面错误改革所要付出的代价，是比贪污还可怕及可恶的。其三，循证基础的公共政策（evidence-based public policy；Pawson，2006）。正确的政策也代表一种植根于证据（evidence）的政策论述，根据公共政策的理性基础，政策方案如果不止于正当性修辞，则政策规划者应该对于“行政改革的正确方向是什么”，以及“行政改革的作为到底有没有依照正确方向前进”背负寻索证据的责任。
（一）循证基础的文官调查
近年来从公共卫生政策领域中发迹的“循证的公共政策”或是“循证管理”（evidence-based management；Stewart，2002）概念日益兴盛，主要是在公共政策理性论辩的基础上，强调政府政策所规划推动的决策应该以证据（evidence）为基础。当然，公共政策在当代越趋多元价值公民社会的论述过程中，倡议者必须提出相关证据作为论述的基础，这是公共政策重要的正当性基础。比方说，一项政策大规模实施之前，能先有小规模的实验，再依循实验结果修改政策方案，将可提升其可行性及公众的可接受性。从事前评估的角度来看，这就是近年政策小规模试验（piloting）为何会成为公共事务管理者常使用的循证政策规划模式的主要原因（Sanderson，2002）。
回到公共管理风潮下的行政改革，如以循证的公共政策模式来讨论，包括人事制度的相关改革与发展在内的任何改革作为，也应该具有证据的基础。也就是说，不论从跨国或是一国之内行政改革的角度，新公共管理风潮之下的改革作为，都不单是意识形态的争议或是响应政治变革的诉求而已，任何改革的作为都应有行为科学（behavioral science）的成分在其中，也就是Robert Dahl（1947）所言，公共行政的科学化作为，应该进行“行政环境下个人行为的了解与预测”的工作①，经验世界“证据”的收集、验证与应用，或是准实验设计（quasi-experimental design）下改革作为的因果关系验证，是公共管理者应该具备的核心能力（core competence），也是公部门专业主义（professionalism）的新取向。
这种寻找经验证据的行政改革方法论，其实与科学哲学家Carl Popper所谈到的科学知识产制过程中“可证伪性”（falsifiability）的概念非常接近，循证基础的公共政策模式，更是长久以来方案评估（program evaluation）学者们所提出的“结果导向”（outcome-based；Wandersman et al.，2000）以及“什么是有用的改变”（Davies et al，2000）等概念背后的经验基础。Gill & Meier（2000）对于公共行政研究与其他社会科学领域比较之下，缺乏独立且有系统的数据库感到忧心，虽然这样的情况也可以避免由数据库引导研究的缺点，但是，没有数据库作为公共行政与政策研究的基础，前文所谈到评估行政改革的愿景与成效是无法实现的。有趣的是，美国学者Light（2006）研究美国从1945-2002年间的行政改革发现，为何改革不断推陈出新，有一个原因是缺乏“对什么改革能够改进政府绩效的坚实证据”（the lack of hard evidence of what actually works in improving government performance）；更有趣的是，Light对美国的观察，与瑞典经济学者Brunsson（2006）对“为何不断有行政改革”的论点不谋而合：在没有证据基础之下，要停止一项行政改革的最好方法就是建议一个新的改革！尽管如此，本文愿以倡议的角度，透过文官调查的实证经验，使得改革方案植根于经验事实的发现，也就是说，任何改革作为必须经过经验世界数据的因果验证才能确实找出产生前述改革吊诡的原因，进而适当地修正与改革相关的方案与计划，遂行改革的意图。
行政改革的基础要如何建立在证据的基础上？本文认为，从受到行政改革影响最大的官僚体系开始建构数据库是一个重要的开始，其原因有三：其一，官僚体系是行政改革最重要的“利害关系人”（stakeholders）之一，改革的成败受其影响极大；其二，相对于选举研究调查以民众为主，行政改革的主要母体有两种：民众（包括企业、非营利组织、一般民间团体）与官僚，由于民众调查的经验已经累积有年，目前最缺乏的是对于官僚这个母体的调查经验；其三，台湾地区公部门的公务体系有明确的定义，也已经从人事行政管理需要而建立其数据库，清楚的母体与抽样架构（sampling frame；或译为底册、名册）使抽样可以有系统地进行，更重要的是，针对民众的民意调查数据与官僚的调查数据所可能的结合，将成为公部门行政改革坚实的循证基础。
据此，本论文介绍由台湾地区“国科会”2008-2009年所补助的“台湾民主治理机制巩固之研究之子计划一：权力转换与文官中立——态度、可信承诺与政务/事务人员关系”案②，其中最重要的工作，就是进行台湾地区公部门公共行政研究史上第一次整体性官僚体系的面访问卷调查，其主要目的在于了解公部门一般行政机关的正式编制文官在政府运作基本方向、组织人际信任、专业责任与伦理、政治响应与中立等方面的认知、态度与行为。
（二）美国政府与学术界的文官调查
美国对于文官调查有建立数据库的传统，其联邦政府人事主管机关人事管理局（U.S.Office of Personnel Management，OPM）定期对于文官进行特定议题的调查研究，主要以行政体系内的各项管理制度、福利政策为主，调查行政人员对各项管理行为或政策的认知感受，作为调整或维持这些相关政策的依据，并借此提高公务人员的工作绩效与管理效率。③美国联邦政府的文官调查可分为四种类型，第一种为“高阶文官调查”（Senior Executive Service Survey），这项调查已公布的最新调查结果为2011年的调查，主要以高阶文官对于组织绩效管理以及任命等工作的感受认知为调查主旨。第二种为“年度人员例行调查”（Annual Employee Survey），此项调查为人事管理局针对局内所属内部行政人员的调查，最新公布的为2011年度的调查。包括员工在组织内的工作满意、领导和状况等。此调查每年进行一次，从2007-2011年共计有五次的调查结果发表。
第三种为“联邦员工观点调查”（Federal Employee Viewpoint Survey），2008年前为联邦人力资本调查（Federal Human Capital Survey），此项调查始于2002年，每两年针对联邦政府所属公务人员进行调查，以掌握人力资本、提升策略管理功效为主。主要分为三大部分进行联邦员工的调查：组织内工作满意及工作状况调查、对于组织领导能力上的调查以及对于组织绩效上的调查。最新公布的为2010年的调查资料。第四种为“公务人员福利满意度调查”（Employee Benefits Survey），针对公务人员之健康保险、退休福利等福利政策进行调查，目前最新的调查为2006年的调查资料。
如以学术界的全国性文官调查研究而言，在各国也并不多见（陈敦源、吕佳萤，2009），如Wynia（1974）针对联邦政府52个不同部会文官中的405人进行民主认知与态度的代表性人选调查；Ferris and Graddy（1986）借由国际城市管理协会（International City Management Association；ICMA）针对美国地方政府的行政长官所进行的一项全国性调查，询问地方政府外包决策与执行情形；Scott and Pandey（2005）使用美国第二阶段全国行政调查（National Administrative Studies Project，Phase Ⅱ；NASP-Ⅱ）的机会，针对美国州政府中的健康与社福部门中共570名行政人员，访问关于官僚繁文缛节（red tape）与公务动机的相关问题。其他国家如Evans等人在2007年曾对于加拿大高阶文官等公共服务精英进行调查④，运用问卷来了解这些文官的社经背景或人口变项（如性别、种族、教育或年龄等），企图对于代表性官僚（representative bureaucracy）有更深一层的认识。Matheson等人在2007年对于OECD各国高级文官的调查比较⑤，以比较各国行政机关在高级文官任命和决策的政治涉入程度上的差别。这些调查都是对于国家与文官相关改革议题，提供不同角度的循证数据基础。
借重于其他国家的相关经验，后文首先针对文官调查的方法论议题进行讨论，接着选择众多相关方法论中的核心议题——抽样与代表性，进行初步资料分析与讨论，期望对这项新兴的调查研究工作在未来可以稳健地成长，并且最终能发展为台湾地区公部门循证基础行政改革的试金石，改变公部门公共管理研究与实务的地貌，发展出有公部门特色的循证行政改革作为。
二、调查方法与执行检讨
台湾学界过去以量化方式进行的文官相关研究，多仅针对特定机关或层级采邮寄问卷或电话调查，少有全面性的随机抽样以及面对面的资料搜集。本研究尝试检讨此次调查经验，以累积未来进行相关调查研究的操作知识。以下就调查方式的选择与规划、执行过程与问题以及检讨与建议三部分进行讨论。
（一）调查方式的选择与规划
在现行个别公务人员电子邮件地址的正确性仍不足的情况下，文官调查仍较难以网络问卷进行，过去对于文官的调查研究也主要以邮寄问卷及电话访问进行，在近期较大规模的调查中，且较佳的回收率并未超过七成。⑥虽然本研究为台湾公部门首度针对全地区文官进行抽样的面访问卷调查，缺乏回收率方面的比较数据，但若对照近年来一般民众的面访⑦，面访方式被拒访的比率是较低的。就问卷填答质量而言，邮寄问卷填答问卷虽然具弹性及私密性，但因问卷回收率以及问卷填答非出自受访者之手的疑虑而备受诟病，这对于受访对象为文官且议题与行政改革相关时更是如此。此外，电话访问的匿名性可能让受访者较愿意回答敏感问题，但却不易查证受访者身份，且无法掌握受访者因受访的情境（如正在工作中）而影响答题质量。本研究问卷题目达97题，若采电话访问调查，势必将遭遇高拒访率。面访能够透过访员阐述本研究之内容与目的，并针对受访者的疑义进行解说；不过对于较为敏感的议题，传统由访员一问一答的面访方式可能造成受访者对于参与问卷回答的抗拒。
综合以上各方面考虑，虽然访员亲自面访所耗费的成本最高，但为顾及回收率及填答质量，加上本研究有幸获得研究经费补助，因此决定采面访方式进行。同时为了提高问卷质量与敏感问题的回复率，本研究参考了部分邮寄问卷与电访的隐私保护做法，由研究团队所训练的访员在电话邀请受访者后，亲自递送问卷到受访者办公室或其他约定场所，由受访者自填答案，访员则在一旁等候，一方面确保问卷是由受访者本人填写，另一方面则避开当面一问一答方式造成受访者填答敏感问题的可能偏误。在兼顾回收率与保密原则下，本研究调查执行过程的问卷设计、督导与访员招募、访员训练等与一般面访并无太大差异，主要差别在于访问流程的部分，如图1所示，访员主要任务为递送问卷与礼物、疑义的解答、提醒受访者重新检查问卷有无漏答，最后则仍由受访者自己将问卷放入密封袋。
此次文官意见调查由2008年1月24日开始至同年3月14日止，招募来自台湾各地的大学生及研究生共82位担任访员，并由政治大学公共行政学系的18位硕博班研究生担任督导。基于问卷难度相对于一般调查低（事先约访成功再前往、不需朗读题目），研究团队决定每份成功问卷酬劳为300元⑧，访员三次拜访未遇认定失败者补助50元车马费用⑨，而偏远地区者（如离岛地区、山区等）给予实际交通补助。为提高回收率，本研究考虑到文官体系的次文化可能对于受访率产生的负面影响（Johnson et al.，2002），除了在访员出发前以研究团队名义寄发访问通知信函外，基于受访者所处单位层级节制文化、依法性以及对于权威遵从等特性，在访问过程中对于拒访率较高的单位，如法院、监狱等管制性机关的受访者，在其要求下，以政治大学名义正式寄发公文到其任职机关。
（二）执行过程与问题
在以上机制的运作下，访问最终顺利完成有效问卷1962份，在执行过程中，受访者对于通知信函的反应、接触渠道、样本分布与访员管理、访员在亲身接触受访者时遭遇的问题，与一般民众调查面访所遭遇问题可能不同，兹于以下小节进行讨论。
1.受访者对于通知信函的反应
在确定正式样本名单后，研究团队于访问前一周先寄发拜访通知函给予受访者个人。部分受访者接到通知后，主动打电话至研究团队办公室与研究团队联系，其内容主要分为以下几项。
（1）确认研究团队以及询问调查目的。
由于台湾地区近年来电话与信件诈欺事件频繁，个人资料与隐私保护的观念也逐渐盛行，许多访员在接到访谈通知书后，立即拨打电话到研究团队确认研究计划是否真实并了解调查目的，以及询问受访者名单的来源等问题。研究团队的因应方式系统将研究团队与研究目的等真实信息告知受访者，并表示名单系由“国科会”与相关政府机关提供且依研究伦理做好保密措施，以取得受访者的信任。
（2）说明可访问时间与地点。
部分受访者表示有意愿接受访问，并亲自主动跟研究团队确定可以访问的时间，以及了解访员到访时间，部分受访者也更确切地提供工作地点信息。此外，尚有部分非原始样本中的文官主动积极表示有意愿接受访问，但为遵守特定抽样程序（详见后文），研究团队仅向受访者表达感谢之意而未前往访问。
（3）说明须请示上级长官。
也有受访文官与研究团队联系，表示须先取得上级长官的同意，方可接受访问，研究团队则主动追问其原因，试图了解是否有特定机关属性而需取得上级长官的同意，并且告知研究团队将以正式公文通知受访者服务的机关单位，以协助受访者取得机关同意。
（4）表示拒访。
表示拒访的受访者多半是以不方便或没有说明理由拒绝访问，部分原始受访样本表示因身为公务人员，不应该对于政策有任何态度，必须保持中立。面临此类挑战，研究团队访员则是先探索原由并再次说明调查目的与访问流程等，并保证研究的重要性与正当性，以取得受访者的信任与接受访问的意愿。
2.接触渠道的问题
在执行调查时，研究团队中每位督导及访员手中皆有受访者的通讯方式，访员须先进行电话约访接触并确认受访者，再确认为受访者本人后约定拜访时间，并于约定时间前半小时，须再与受访者确认行程，并前往拜访。
然而在执行过程中，因为机关单位属性、个人意愿等问题，形成拒访或要求上级单位公文的情况屡屡发生，其中对于访员而言最为艰巨的问题为机关直接代为拒访，无法接触到受访者本人。然而，为求调查访问内容的精确性，研究团队试图透过各种渠道接触到原始样本受访者。
（1）电话约访。
访员在执行访问前，先透过电话与受访者接触，透过对话确认对方为名单中的受访者，而且受访者也同意访员到工作地点进行访问。访问过程是依据研究团队设计的访问流程，顺利完成问卷，未透过其他方式取得受访者的信任或接触到受访者。
（2）直接到工作地点拜访。
当电话拜访时，因为某些原因无法接触到受访者，或者有接触到受访者但一直无法空出时间接受访问等情况时，部分访员直接到受访者工作地点拜访，与电话约访要求的相同，访员必须先自我介绍并告知来意，取得受访者的同意后进行问卷填写。部分采此接触方式的访员反应，此直接拜访的受访成功率较高。
（3）友人引荐。
部分访员在联络受访者前，曾透过自己人际关系的协助，以提升受访意愿。这些人际关系多是亲戚或父母亲朋的工作单位；另外，有些是刚好认识该地区的民意代表或长官等，一般而言，透过长官或友人引荐的拒访率是最低的。
（4）公文通知。
当访员电话联络受访者或者打电话到受访者服务的机关单位时，发现受访者或该单位因为某种特殊原因而无法接受访问，或者向访员要求上级单位的公文时，研究团队针对提出需求的机关发出公文通知该机关的上级机关单位。依据访员的反应，大部分有公文知会的单位大致上都愿意接受访问，这些情况在航管单位以及监狱最为明显。
3.样本分布与访员管理
本调查与过去民众意见调查最大差异之一是样本的地理分布，例如样本中有10位外交体系的文官，长驻于国外，因此列为失败样本。本研究以机关而非以地理区域作为分配样本的原则，增加了许多内部联系协调的成本，也影响了原本访员计划访问数量以及实际执行数量的差距。
因为未将地理区域划分作为一个参考依据，因此受访者在地域分布上的比例是因单位分布的情况而定的。如表1所示，样本分布于台湾地区25个县市，以台北市612个占全部样本的三成为最多，其次为高雄市与台北县，而样本分布最少的县市为连江县，仅有4个。此次的调查遍及台湾地区各县市共有262乡镇市，而在各县市内样本的空间分布也并非是平均分布。以彰化县26个乡镇市为例，此次调查的84个样本分布于其中的21个乡镇市，其中彰化市与员林便占了40%的样本数，其余样本分散于剩下的20个乡镇市，其中有6个乡镇市仅有1个样本。而同样的问题也发生于其他乡镇市，尤其是狭长形的花东地区，使得访问的难度以及成本相对提高。由于未能顾及地理分布，原来规划访员所负责的样本数与实际执行数目有相当的落差，如何同时兼顾访员责任样本数、空间、时间与成本等因素的考虑，将是未来研究可以再改进的地方。
4.访员亲身访问遭遇的问题
表2是访员在亲身访问的各个步骤所遭遇的问题，在取得受访者数据后，第一个步骤是先在网络上确认受访者的通讯方式，许多受访者服务单位地址与工作地点不同，例如经济部水利署南区水资源局地址位于台南县楠西乡，但是因为其管辖范围是整个南台湾地区，所以有多位受访者的实际工作地点在其他县市。面临此情况，研究团队的因应方法是做样本的调动，转由其他督导负责。
在第二步骤时，由于数据的缺陷以及公务人员的流动，最常遇到的棘手问题大致上可分为五项：其一，受访者调职或进修训练；其二，受访者退休或长期休假；其三，机关长官代为拒绝访问；其四，机关整体拒绝访问；其五，受访者确认但拒绝访问。当遇到受访者调职或进修训练时，则透过督导将样本转到受访者所处的辖区，例如受访期间台南市南部稽征所的科员到台北受训两个月，南部督导则将样本转由台北市该区督导负责。换句话说，当受访者不在数据上的区域工作时，以找到原始受访者本人为主，并非轻易动用替代样本。而遇到第二个与第五个状况时，则是请督导确认后提供替代样本，最常遇到拒访的单位是司法机关。当遇到第三个与第四个状况时，则以研究团队统一寄发公文通知受访者所处机关，以降低拒访态度，此情况在监狱、航空单位最为明显。
在步骤三与受访者见面时，最常遇到的问题是受访者质疑研究调查的单位，以及受访者的名单来源两个问题，由于身处牵涉公共事务的政府部门，公务人员的心态难免较为谨慎，对于访问、调查等文字抱有较高的防御心理，包括质疑来访研究单位的动机，以及抱持多一事不如少一事、避免麻烦的心态，因此拒访的情况颇为常见。因应的方式是由访员递出名片与研究团队通知信函以取得受访者的信任，同时访员再度强调此访问是受“行政院国家科学委员会”委托的研究计划。
当在步骤三取得受访者的信任并同意填答问卷时，在第四与第五步骤便很少遇到特殊的问题；但到第六步骤填写问卷时，最常遇到抱怨题目过长、题目过于敏感等问题，而此问题的因应方法与其他研究大同小异，皆是鼓励受访者继续填答。当提及敏感性问题时，访员会再度强调保护受访者的学术伦理原则。此外，在第六步骤尚会遇到另一问题，因为此次的访问多半是在受访者上班时间进行访问，在受访者填答问卷过程中，常面临受访者的上级长官或其他同事的打扰，以及受访者无法花将近半小时的时间专心填写问卷等问题，此时访员也只能耐心等候。当问卷填写完时，进入到装袋弥封后的第七与第八步骤就完成访问流程，而最后的两个步骤也较少遇到问题。
（三）检讨与建议
依据上述的调查访问经验，有以下几个方向值得后续探索与实践。
1.与政府相关单位合作的可行性
本研究虽然由“国科会”支持，但“国科会”并未协助研究团队发文，最后仅透过研究团队发出访问通知，对一些主动提出要求的受访者，则由政治大学发文至其所属机关。未来实可进一步探索与“国科会”或其他政府相关人事或研究机关合作的利弊，例如为使受访文官更信任本调查的重要与正当性，而由政府机关先行发文至样本所属机关，再交由学术单位执行约访、数据整理与分析。
2.文官名册资料的精进
目前政府相关部门已经建立庞大的文官数据库，其努力值得肯定，不过本研究在调查前寄发访问通知书以及联络受访者时发现，有若干服务单位地点与名称却未更新；许多调职或退休的文官，其资料并也未有修正；而对于机关单位的联络方式与地址数据也未尽翔实。这方面的信息，如无法事先得知，会衍生更多成本与回收率的问题，连带着访员的管理难度也会提升。因此若要降低研究调查的成本，政府相关单位应投入更多资源，建立更精确的数据库。
3.不同接触渠道对于访问质量的研究
在调查执行过程中，访员与研究团队透过许多的渠道接触到受访者，其中最为特殊的是公文通知与透过熟人引荐两种，虽然此两种方法可以有效地接触到受访者并且提升接受访问的意愿，但是从另一个角度观之，此两种方法对于受访者皆产生影响与压力，以透过民意代表或上级长官的介绍或公文通知而言，此关系是否将造成受访者心理压力，而无法真实的反应态度值得探讨。
4.抽样与访员管理更紧密的结合
虽然样本是按照一定层级的结构进行抽样（详见后文），因此当执行过程中遇有失败样本时，并未考虑替补受访者的服务单位与地点变动的范围，因此在样本管理上造成许多额外的成本，包含时间与经费的成本。未来在执行时，是否应该将受访者空间分布与服务单位列入考虑？由于高拒访率造成样本调动的频繁，形成每位督导的责任样本数一直处于变动状态，因而无法透过责任样本数有效规范访员，同时原先设计的绩效奖金制度也必须随之改变。由于空间分布及样本替补，可能导致已经完成责任样本数的访员，因为替补样本而必须再次拜访相同机关，尤其当该机关地处偏远时，督导仅能动用情感请求，此必是未来需再次面临的挑战。
三、抽样设计与实际回收情形
表3为本调查的抽样设计，公部门的公务人力数据库界定的四大类政府机关为：（1）行政机关（不含军职人员）、（2）公营事业（生产、交通、金融）机构、（3）卫生医疗机构、（4）公立学校（不含教师）之公务人员共计335 274人，其中编制于第一大类行政机关之公务人员共有216 422人，本研究以一般行政机关并去除警察机关（因考虑其特殊的任务属性与大量人数）之130 559位具备简任简派、荐任荐派、委任委派官等公务人员（即所谓正式编制文官）为研究母体，依据政府层级（直属和地方）与官等（简任简派、荐任荐派、委任委派，以下简称简任、荐任、委任）两个分层，采分层随机抽样方式分配受访样本。并考虑访问失败的可能，参考洪永泰（2004）所提出的膨胀样本（或扩充样本）的概念，事先将总抽样人数按比例膨胀为预定有效样本数2 000人的4倍（8 000人），并以其比例于各层次中抽出对应样本数而组成所有受访样本。
以台湾地区公部门直属简任简派层为例，先将总数6 843位直属简任简派人员依据其5.2%的人数比例，以随机数抽出419位即为膨胀样本，此数字约为最低所需有效样本105人的4倍，且其中的前105位即为原始样本，当原始样本受访者在调查过程中经访员三次电话联络失败、电话联络访问时明确拒绝受访、访问当场拒绝或因故未完成填答或访问结束后经查核填答内容判定为无效问卷时，则由随机流水号中的次一位受访者替补，并交由对应地理辖区督导通知其访员进行访问。
以上述的抽样设计与访问流程，自2008年1月24日至同年3月14日（特意于“大选”前一周结束），所有经过本研究访员接触的受访者共3 042位，经数据输入与过滤整理后共有1 962份成功样本，有效回收率为64.5%，其余1 080份则为失败样本，如再以上述的原始与替代样本予以区分，则可产生如表4的本研究样本回收统计。表4中N1代表的是原始成功样本（1 379份）、N2代表的是替代成功样本（583份）、N3代表的是原始失败样本（617份）、N4代表的是替代失败样本（463份），N代表的是总扩充样本数目（8 000份）。
因此，在本次文官调查中，原始与替代样本的数据其实皆来自刻意扩充抽足的8 000份膨胀样本中，与台湾地区选举与民主化调查研究（TEDS）的抽样方式对照（洪永泰，2005），TEDS所采取的是先照性别与年龄比例抽样先抽取了正选样本一套，以及预备替补样本，如以TEDS的2006C案例为说明，共抽取19套预备样本，替补的方式是“成套替补”方式，也就是正选如果未完成最低成功数目，由第一套预备进行替补，如果第二套预备样本未完成最低成功数目，进行第三套等依此类推。需要注意的是，如果在完成预定成功样本数目后，要将整套样本全部访问完才能够结束访问，无法先行宣告访问结束。本研究则采用扩充样本的形式，在8 000份样本中并未先进行正选样本的抽取后，再进行其他替补样本的抽取，而是一次抽取了8 000份样本，并为了使访员手上数据不致过多，先给予8 000份前的1 996份样本进行访谈，此即本论文所称的原始样本，当访问失败后再进行访谈则为替代样本。
四、样本特性分析
本段将探讨执行了前述调查程序后所回收的有效样本特性，并说明在使用扩充样本的抽样下，其成功样本与替代样本上的比较分析，是否和使用多套的替代样本抽样方式的结果会有所不同（洪永泰，2004）。表5表示了三大类型样本特性分析的可能，第一大类型为“回收情形与有效样本代表性分析”，包括所有成功样本回收分析（N1+N2/N1+N2+N3+N4）、原始成功样本回收分析（N1/N1+N3）、替代成功样本回收分析（N2/N2+N4）、政府层级与文官特性分析（N1+N2 vs.N；N1 vs.N；N2 vs.N）；第二大类型为“有效样本特性分析”，即人口特征（性别、年龄）代表性分析；第三大类型为“原始样本与替代样本比较分析”，包括原始样本与替代样本受访者的政府层级、文官官等、性别、年龄、主管别、政党倾向等比较分析。限于篇幅，本段将由前述三大类型的样本特性分析中各以少数举例予以阐释。（11）
（一）回收情形与有效样本代表性分析：所有成功样本回收分析（N1+N2/N1+N2+N3+N4）
如前文所述，本研究总计有1962份成功样本，共发出3042份样本，其样本回收率为64.5%，而文官在政府层级及官等上的访问成功回收比率可见表6，可发现在回收成功率上，直属层级的回收率低于地方层级的有16%，表示直属的文官相较于地方文官是比较不容易透过面访而访问成功的；表6也显示最高官等的简任文官也比较不容易访问成功，成功率为56.7%，与荐任、委任等文官有10.5%、5.7%的差距。
（二）有效样本特性分析
以下将对文官调查中，以性别、年龄作为重要人口变项进行与母体的一致性检定。
1.N1+N2 vs.N
从表7中可看出在人口变项中的性别与年龄上，所有成功样本（N1+N2）和母体（N）有其一致性，表示所有回收的成功样本和母体在人口变项上的性别与年龄的结构是一致的，亦即在扩充样本进行抽样调查时，虽然文官在直属层级与简任官等的访问成功率上有所不同（见表6），但其调查访问结果却不致影响成功样本在人口变项上的代表性。
2.N1 vs.N
从表7中可看出在人口变项中的性别与年龄上，原始成功样本（N1）的年龄和母体（N）是一致的，但在性别上没有符合母体的分布结构，也就是说，如果仅用原始成功样本来进行与性别有关的推论，可能会有代表性的问题，需要加权加以处理。
3.N2 vs.N
表7也显示了替代成功样本（N2）和母体（N）的人口变项中，年龄与母体是一致的，但在性别上没有符合母体的分配结构，如果仅用替代成功样本来进行与性别有关的推论，可能会有代表性的问题，需考虑加权处理。
（三）原始样本与替代样本比较分析：成功样本与替代样本的相互比较
为了解本研究所采用扩充样本的抽样方法，是否能解决所谓再次抽样无法代表真正母体的问题（洪永泰，2004），因此需比较是否在重要变项上有所不同，在此所说的重要变项包括文官特性变项（12）以及人口特性变项（13）。同时，也挑选与文官特性中“是否为现职主管”进行成功样本以及替代成功样本的比较，并比较敏感性较高的“政党倾向”变项。
在访问成功和失败原因的探讨上，可能原因是来自文官特性变项以及人口特性变项，而在前文中访问成功率上的确也发现在直属、简任官等文官在成功受访率上是比较低的。在表8中可发现，不管是在政府层级或文官官等、性别、年龄上皆有显著差异，因此文官访问的失败原因也值得后续深入探究。
五、讨论与后续研究意涵
本研究为公部门首次针对大样本文官的面访问卷调查，试图遵循社会科学调查方法的严谨程序，作为建立文官意见调查数据库的敲门砖，前文所论及循证基础的重要性、调查程序的执行检讨以及初步的样本比较分析，皆可扩展为后续实证分析的基础，并整理此次弥足珍贵的大型文官调查经验后加以探讨，制作成文官调查的标准作业手册。自2008年的文官调查执行完成之后，研究团队至今已发表了一系列的期刊与研讨会论文近30篇，除了反映于图2研究架构中的相关概念的实证研究之外（蔡秀涓，2008），另有文官调查方法的著作，也代表了此次文官调查对于方法论与资料搜集工作的省思与有待精进之处。
以“应用当代的民意调查技术，对文官精英就行政管理与公共政策价值、态度与行为进行系统性的探索”作为文官调查的定义，陈敦源、吕佳萤（2009）深入探讨了文官调查能力的相关议题，足可成为学术与实务界致力于文官调查的应然面论述。透过与各国文官意见调查的循证研究的介绍比较，包括美国人事管理局（Office of Personnel Management，OPM）与功绩制保护委员会（Merit Systems Protection Board，MSPB）、OECD的跨国文官体制调查，以及由学术界主导的NASP（National Administrative Studies Project）的文官调查，该文也指出本研究调查方法的经验与成果，后续发展为跨地区、跨年度文官调查之分析比较的可能。
如前文指出，由于政府文官因其业务属性而具备的保守特质，通常较不愿意表达自己的意见或接受外界的调查访问，黄东益、施佳良、谢忠安（2011）则以文官调查中数据搜集质量的观点为核心，探讨此次文官调查所采取的“访员递送、受访者自填”的资料搜集机制，对于克服传统邮寄问卷无法确保填问卷者为受访者本人的问题，并奠基于访答效应（response effect）、自填式问卷（self-administered survey）、回收率（response rate）、项目无反应率（non-response）的相关文献。对于此次文官调查的受访文官联络访问模式，包括先透过通知函与正式公文以建立其初步信任感，并在访问过程中由访员递送问卷交由受访者自填，以其接近七成的回收率来看，与以往类似文官调查比较起来对于降低拒访尚属有效。但是受访文官对于部分较敏感问题，仍有一些项目无应答的情况，可见对于敏感性较高的题目，受访文官仍存有防备心理，这是后续文官调查仍须面临的挑战。
政府机关目前已存在定期更新的基本数据库（如公务人员数据库），除了作为本次文官调查的抽样架构之外，本调查成果也可适度与现存政府机关数据库结合，进而形成更完整的包含公部门公务人员基本资料、公务经历（训练、考绩）、行政与政策相关主题（如本研究的政府运作基本方向、组织人际信任、专业责任与伦理、政治回应与中立等议题）的认知、态度与行为的数据库，其可能应用领域将更为广阔多元。陈敦源、萧乃沂、苏伟业（2012）以此文官调查成果为基础，论述既有的静态公务人员数据与动态的文官调查数据可能的整合应用，例如文官专业责任与伦理随时间如何演变、是否受其公务历练的影响，都能在结合两方跨时间的定期调查与资料更新后，获取更扎实的证据，从而有利于研究探讨与实务改革。
为了延续以循证精神进行文官研究的理念，本研究团队在“国科委”的经费支持之下，业已在2011年年底至2012年初执行了第二次的公部门文官调查，其主要构想是以直属的公务人员为对象，将“绩效”当做最核心的依变量，并且以整合六组不同研究议题为基础，讨论包括组织改造、组织正义、领导效能、繁文缛节（red tapes）、公共服务动机（public service motivation）以及组织创新，研究团队也正式以“台湾文官调查Ⅱ”（Taiwan Government Bureaucrat Survey；TGBS Ⅱ）定名之，而2008年的文官调查也同时正名为“台湾文官调查Ⅰ”（TGBS Ⅰ），相信在不久的将来，不论是政府政策研拟，或是学术研究领域，都可以看见更多以循证精神为基础的调查研究，一方面可以协助政府作出质量更佳的改革决策，另一方面可以让学界有足够的数据，进行更高阶且以实证为基础的研究、教学与实务应用。
限于篇幅，论文相较于原版本有所删减，欢迎联络作者取得原始文稿。
注释：
①距今约一甲子前，耶鲁大学的政治学者Robert Dahl针对公共行政研究科学化的条件提出看法，他认为公共行政研究的科学化应该从对伦理价值清楚的定位、行政环境下个人行为的了解与预测，以及从跨国与跨时间研究中萃取行政运作的原则。
②该计划主持人是台湾政治大学公共行政学系陈敦源教授，协同主持人为台湾政治大学公共行政学系黄东益教授，计划编号：NSC―96―2414―H―004―037―SS2，在主要执行过程中的问卷题目贡献方面，参与者还包括台湾政治大学公共行政学系詹中原教授、萧乃沂副教授，以及台湾东吴大学政治系蔡秀涓副教授。
③详情可参见http://www.opm.gov/surveys/results/index asp。
④原文标题：Profiling of the public-service elite：A demographic and career trajectory survey of deputy and assistant deputy ministers in Canada。
⑤包括比利时、丹麦、法国、意大利、韩国、墨西哥、新西兰、波兰、南非、瑞士、美国。
⑥在黄东益等（2005）针对台湾地区政府公共管理者的政治态度研究中，分析余致力（1999）以“行政院”及“考试院”九至十二职等之文官为调查对象的数据，该调查发出问卷1435份，回收为794份，访问成功率为55%。其次，在蔡秀涓（2004）针对公务人员的组织信任调查中，以台北市政府内七个一级机关透过邮寄问卷进行普查，发出问卷803份，回收419份，总体回收率为49.2%。另外，电访调查的问卷回收率，在蒋丽君（2004）针对公务人员与行政电子化的研究中，以高雄市户政事务所行政人员为调查对象，抽样电访154份，实际受访样本为102份，电访成功率为69.08%。
⑦如2000年的社会变迁调查，其问卷一拒访率为9.04%、问卷二拒访率为9.30%；以及2001年台湾选举与民主化调查研究（TEDS）的狭义拒访率15.6%（洪永泰，2003）。
⑧此成功问卷酬劳是经过比较文官调查与一般民众调查的拒访率后而设定的，一般民众调查因为会有大楼居民等不容易接触到受访者的访问地点，同时此次的受访者清册皆附有联络方式，在拜访前都须与受访者联系，因此实际上少有到访问地点却遇不到人的情况产生。而且本研究不需一问一答，访员的负担也相对减少。
⑨最终补助三次未遇的失败样本共有321笔。
⑩扩充样本和母体固然在政府层级与文官官等与母体一致，其性别（卡方值=0.000，P=0.990）和年龄（卡方值=1.965，P=0.742）也通过卡方一致性检定，与母体没有显著的结构差异。
（11）作者注：欢迎联系作者取得原始文稿。
（12）包括政府层级（直属与地方）、文官官等（简任、荐任、委任）
（13）包括性别、年龄。