部分发达国家住房制度及其特点，本文主要内容关键词为：发达国家论文,住房论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纵观发达国家房地产业发展历程及其住房制度，各国都重视发挥政府和市场协调配合的作用，只是政府的干预程度有所不同。这里，重点选择美国、英国、日本、德国、新加坡等五个国家，分别分析其住房制度的特点。
一、美国
美国是居住水平较高的国家，私人拥有住房比例较大，实行商品化为主的住房保障形式，已形成较为完善的住房制度和政策体系。美国政府较少承担对低收入者的住房保障职能，主要通过市场化和金融创新把低收入者引入住房市场，市场机制在其中发挥着主导作用。美国次贷危机及国际金融危机爆发后，美国房地产业严重受挫、损失惨重，并危及美国乃至全球金融体系。重新认识美国的住房制度，有助于深层次思考住房市场化的利弊。
政府适度干预，确立住房的民生功能和发展目标。20世纪30年代前，美国主要依靠市场力量解决国民住房，30年代初，爆发了严重经济危机，大萧条导致众多美国人无家可归。为复苏经济和解决住房问题，美国政府开始有计划地介入住房领域，制定了促进住房建设和解决中低收入者住房问题的政策。1949年《住房法案》提出，“为每个美国家庭提供合适的住房和舒适的居住环境”，明确了住房的民生功能和发展目标，以及政府在保障住房方面的职责。此后，围绕这一目标，美国政府通过法律法规、土地储备制度、税收优惠、金融支持、住房补贴等手段干预、引导房地产市场发展，形成了市场为主、政府适度干预的房地产业发展模式。
注重法律手段，通过立法促进住房保障措施的落实。美国房地产相关法律侧重于强调公平原则和严肃性，规范房地产市场秩序，维护各阶层利益特别是低收入居民的住房权益。针对经济社会发展不同阶段的具体情况，美国政府不断强化住房立法保障，促进住房立法与经济社会发展相协调。1934年以来，为解决低收入居民的住房和贫民窟问题，先后颁布了《临时住房法案》、《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等，主要内容包括：扩大房屋抵押贷款保险，提供较低租金的公房，提供低利息贷款建房，提供房租补贴，帮助低收入家庭获得房屋所有权，禁止住房中的种族和宗教歧视等。
发挥金融支持作用，推进低收入者住房市场化。美国实行以市场机制为主导的房地产金融政策，形成了以私有金融机构为主体、住房抵押贷款市场为基础、多种住房机构广泛参与、政府有效调控的房地产金融体系。一般情况下，政府不直接提供保障住房，而是通过服务购买的方式让私人企业来建造，并利用发达的金融工具，把低收入者推向市场，让市场解决低收入者的住房问题。这一做法在解决中低收入家庭的住房问题上发挥了重要作用，1994—2006年，美国住房自有率从64％上升到了69％，超过900万户家庭拥有了自己的房屋。但需要注意的是，这个金融体制虽然在一定时期内提高了低收入者的住房自有率，但由于其支付能力不足，为次贷危机爆发埋下了隐患。
利用税收引导，调节私人资源服务于住房保障。美国政府对住房的税收支持主要包括针对居民和投资者的减税、免税或发放税收补贴。为鼓励居民购房，第一套和第二套住房一定额度的抵押贷款利息免税，第一套住房免交不动产税，出售住房的部分收益免交联邦资本所得税。为引导资金流向住房，开发合格出租房的投资商在10年内每年免交一定数额的联邦个人所得税，购买为资助出租房开发发行的债券所获得的利息免税，等等。为抑制住房投机，对拥有产权不到1年的短期炒作，卖房收入要列进个人本年度的总收入，缴纳个人所得税。为防止住房交易偷税、漏税，政府要求房地产代理过户公司在过户时强制扣缴相应税收。同时，美国税收补贴的方式非常灵活，州住房金融管理机构在决定符合要求的住房类型时有很大的自由，可以有选择性地满足地方需求。
运用直接补贴，保障极低收入者的居住条件。美国政府直接补贴的住房项目主要有公共住房、私人拥有的出租房和租房券等。在美国，最广为人知的低收入住房资助项目是公共住房，它们由公共住房管理局（简称PHAs）经营管理。公共住房已经存在了70多年，存在诸如密度高、质量差、管理不当、贫困集中等问题，但为极低收入家庭提供了住房，是美国住房保障的重要一环。美国政府通过发放补助的方式资助开发由私人机构拥有、针对中低收入者的出租房，这些出租房在一定年限内以低于市场租金的价格出租给中低收入者，其后将以市场价出租。美国政府对中低收入者的房租中超过其收入一定比例（一般是30％）的部分发放租房券，对低收入者来说租房券是最大的资助项目，帮助他们租住私人住房市场上的现有住房。相对于建设公共住房和资助私人建设出租房，租房券花费更少，但能使中低收入者获得更多关于居住区和住房的选择。美国政府对住房的直接资助比例不是太大，但在保障中低收入者住房中发挥了重要的托底作用。
二、英国
英国是发达国家中最早建立现代住房制度的国家，也是在住房制度方面最具代表性的国家。
政府干预与市场调节相结合，建立发达的住房供应市场体系，保证人人都享有适当的住房。英国现代住房供应制度体现了双重属性，一是强调住房具有重要的社会性或公共性，政府在解决居民住房问题上有不可推卸的重要责任；二是强调解决住房问题可以起到经济新增长点的作用，住房建设在国民经济中占有相当重要的地位。双重属性的现代住房理念决定了英国住房制度的多元目标，首要目标则是保证“居者有其屋”，人人都享有适当的住房。同时，充分发挥市场在住房供应中的功能，发挥房地产业对国民经济发展的推动作用，建立发达的住房供应市场体系，实现人居环境可持续发展。
依据居民收入的不同，实行重点解决中低收入者住房问题的住房分类供应制度。英国将居民收入分为高、中、低三类，分别采取相应的住房政策。对于高收入者的住房需求采取完全由市场自发调节，价格市场化；对于中等收入者的住房供应，采取个人消费与政府支持相结合的办法来解决，同时政府鼓励中等收入者购买私房，并给予一系列优惠政策；对于低收入人群的住房供应，主要采取两种方式：一是居民租住政府规定房租范围以内的住房，月租金超过居民收入一定百分比的部分由政府补贴；二是居民租住专门为低收入者提供租金低的公房，通称廉租屋。政府通过这两种方式从根本上保障了低收入者的住房。
对低收入者提供住房优惠，稳步推进住房私有化。英国对低收入者实行优惠，凡是公房建设，必须面向中低收入者特别是低收入者，并主要体现在退税和贷款条件的优惠上。英国从1980年开始实行以“公房私有化”为核心的改革，相继颁布了1980年的《住房法》、1984年的《住宅与建筑法》、1989年的《地方政府和住房法》等，并制定了购房、信贷等方面的支持措施。经过私有化改革，英国的住房自有率明显提高；到20世纪末已接近70％。
完善房地产市场制度，建设发达和完善的房地产市场。英国建立了与市场经济相适应的工资制度，使居民的工资水平和商品房的平均价格保持在一个合理的比例范围之内，居民平均住房消费一般占总消费的25％一30％。同时，鼓励二手房交易，实行“梯度消费”的住房消费模式，满足各阶层居民在不同阶段的住房需求。
三、日本
日本实行土地私有制，房地产供给以市场调节为主，但使用政府资金建造的公共住房占了相当大的比重。经过几十年的发展和完善，日本逐步形成了符合人多地少基本国情、重视中低收入家庭的住房改善和保障、稳步提高居民居住水平和质量的住房制度。
注重发挥政府计划规划的引导作用，明确公共住房政策的首要目标是解决住房问题而非市场问题。20世纪60年代，日本经济步入高速发展期，都市人口激增、家庭结构缩小、住房市场需求旺盛。为解决住房短缺、提高居住质量，1966年日本颁布《住宅建设计划法》，1966—2005年制定并实施了“国民住宅计划”，以提高居住水平为宗旨，明确了包括民间开发在内的全国住宅建设发展方向和长远目标，提出每5年新建住宅的户数和改善居住质量的指标，制定指导性的住宅标准，增加公共住房供给，对住宅市场施加导向性影响。实施该计划以来，日本居民家庭住房水平明显提高，基本实现了住者有其屋的目标。近年来，日本住房政策向提升现有住房的性能和质量转变。2006年颁布《居住生活基本法》，并据此制定了日本2006—2015年居住生活基本计划，提出了住房性能水准、居住环境水准、居住面积水准等目标及相应的政策措施。
政府高度干预房地产市场，建立以住房金融公库、公营住宅和住房公团为基础的公共住房制度。20世纪50年代到80年代，针对住房严重短缺问题，日本政府大力推进公共住房建设，出台了相关法律法令，建立了以国家财政支持为主的“三公”（住房金融公库、公营住宅、日本住宅公团）以及对民间开发者进行补助的“特优赁”（特定优良租赁住宅）、“高优赁”（专适合高龄人的优良租赁住宅），政府在保障居民基本居住权方面发挥了重要作用。二战后到1996年的半个世纪中，日本共建造约5115万套住房，其中公共住房占45.7％，有效缓解了住房短缺的矛盾。在政府提供的保障性住房中，主要以租赁形式解决低收入家庭的住房困难，并且都是以国家财政出资为主，地方政府主要负责出地（土地优先供应）以及组织建设和管理。
大力推进住宅产业化，满足住房需求。20世纪60年代实施第一个“住宅建设五年计划”以来，日本开始推行住宅产业化政策。住宅产业化的标志是用工业化的方式生产住宅，包括住宅建筑标准化、住宅部件化、钢结构住宅建筑体系、住宅智能化、住宅节能化等内容，工期短、成本低、产品好是其显著特点。经过几十年的实践，日本住宅产业化有效地控制了建设成本，满足了国民的住房需求。
值得注意的是，在逐步市场化过程中，日本房地产业产生了严重的房地产泡沫。受金融和税收政策失误、房地产投机过度等因素影响，20世纪80年代后期，日本经历了一场大规模的房地产泡沫及其破灭危机，对日本经济产生了重大负面影响，导致国民经济长达十多年的滑坡，这也充分说明保持房地产业持续健康发展的重要性。
四、德国
同是欧洲国家，英国、西班牙等国的房价在国际金融危机爆发前有较大幅度上涨，危机后急剧下滑。相比之下，“房价十年不涨”的德国则继续保持着平稳的态势，可以说是目前世界上最稳定的房地产市场。分析其缘由，独具特色的德国房地产制度，起到了关键性作用。也就是说，德国住房价格的稳定性是建立在一系列制度和政策基础之上的。
独具特色而又针对性极强的政府调控职责和调控政策，是保障房价长期稳定的关键所在。德国政府并不把房地产特别是住房建设，作为德国经济增长的支柱产业，而是把发展房地产业作为社会福利机制的重要一环。德国宪法明确规定，“德国是一个高福利国家”，与医疗、教育等一样，保障居民住房也是联邦政府首要的政策目标之一。相关法律规定，对于因经济收入低、民族和宗教信仰、孩子太多等原因导致找不到房子的家庭，政府有提供公共住宅供其租住的职责。这些法律是德国政府制定所有房地产政策的核心出发点。
确保房屋充足供应，供求平衡仍然是稳定房价的硬道理。无论在联邦还是州、市及村镇层面，德国都有着详尽的建房规划，住房建设依人口需求而定，基本满足每个家庭一套住房。此外，德国每年有25万套新公寓竣工，也可以在很大程度上平抑房价的上涨。德国也曾有过房屋极度短缺的时代。除了二战后西德动员全民建房外，在1989年柏林墙倒塌后，面对突如其来的严重住房压力，德国政府推行了“建房资金免交企业、个人所得税”的政策，使得住房供需失衡问题得以迅速解决。特别是政府鼓励所有公司修建居民住房，建房投资将全额免交所得税，甚至还提供部分补贴。这在德国掀起了一场“企业建房热”。到2003年，德国各行业公司拥有住房超过260万套。
“专款专用、以存定贷、利率固定、国家奖励”的合同储蓄住房金融模式，为稳定房价提供了金融制度保障。德国实行“先存后贷”的合同储蓄模式，合同储蓄大约占到德国房贷总额一半左右，另外20％为家庭储蓄，仅有三成住房贷款来自商业贷款。德国所有房贷（包括合同储蓄和商业贷款）都实行固定利率制，储蓄房贷利率低于市场利率，商业贷款期限平均为11年半。同时，政府还采取住房储蓄奖金、雇员资金积累款、雇员储蓄奖励等措施，鼓励居民参加住房储蓄体系。这个模式运行较为稳健，大大降低了住房金融市场的风险，对房地产市场起着稳定器作用。与德国形成鲜明对比的是，在采取浮动房贷利率制的国家，无论是欧盟内英国、西班牙、爱尔兰等，还是美国，房价都随利率波动出现大涨大跌的现象。
发达的房屋租赁市场，成为房价稳定的“定海神针”。德国自有住房率为40.9％，租赁住房率达到59.1％，特别是30岁以下年轻人的租房率高达91.2％。这主要得益于政府鼓励修建租住房屋、保护房客权益等一系列政策。除了针对特殊群体的“廉租房”外，市场上同样供应大量商业出租房，政府对房租水平进行一定的规范。由于德国严格的租房法，注重保护房客的利益，租房的安全感并不亚于买房，数十年居住在一所出租房中的德国家庭不在少数。德国家庭乐于租房，并且有着大量而廉价的出租房屋供应，这对房地产价格的稳定起到了不可忽视的平衡作用。
福利住房政策。二战后，为解决因战争造成的住房短缺问题，1950年，联邦德国颁布了第一部住房建设法，促进福利住房建设。50年代，福利住房占新建住房的70％，大大缓解了住房紧张状况。尽管80年代以来，德国住房数量基本满足市场需求，但政府一直没有停止建设高质量的福利房。
独特的合作建房、自建住房模式，打破开发商对房屋供应的垄断，是影响市场房价的重要因素。德国住宅合作社的出现已经有200多年的历史，合作社共同建房已成为德国住宅建设的主要组织形式之一，合作建房占每年新建住宅总数的比例超过30％。德国政府对合作社建房提供长期低息贷款、借款保证、合理地价、税收优惠、补贴租金等多种支持措施。通过鼓励合作建房、自建住房，建立起多渠道的住房供应模式，摆脱了听任房地产开发商任意定价的局面。
五、新加坡
新加坡是一个以城市为主体形态的国家，土地资源非常紧张，80％左右的属于国有土地，实行以政府管制为主、市场调节为辅的住房制度。
政府主导住房供给。在新加坡，住房供应包括政府提供的“组屋”和市场提供的商品房，80％以上的居民居住“组屋”，只有不到20％的居民居住商品房。新加坡政府制定了符合国情特点的住房政策和五年建房计划，通过建屋发展局投资建设“组屋”，其价格由政府制定，以出售和出租两种方式提供给中低收入家庭。
建立有效的融资保障制度。新加坡建立了中央公积金制度，从供需两方面保证了资金来源和房地产市场的稳定。从供给来看，为公共住房建设提供了源源不断的资金来源。新加坡法律规定，中央公积金局必须将主要资金用于购买国债，政府将所获资金放贷给建屋发展局。该贷款主要用于住房开发和发放按揭贷款，建屋发展局用出租和出售公共住房所得资金偿还政府贷款。从需求来看，中央公积金与住房贷款相结合，为购房者提供了资金保障。在新加坡，购房者所需首付的20%，房款可从中央公积金中提取，建屋发展局向“组屋”的购买者提供按揭贷款，每月的按揭可从每月的缴费中直接扣除。
依法严格监管房地产市场。新加坡社会治理的原则是依法严管。20世纪50—60年代，新加坡政府先后制定《中央公积金法》、《新加坡建屋与发展法》、《建屋局法》、《特别物产法》等法律法规，并在房地产、土地利用和交易、国民的公共住房权利和义务等方面都制定了明确的管理细则，同时在实践中严格执行法律，有效地遏制了房地产价格的大幅波动，起到了稳定房地产市场的作用。
综观以上各国在住房保障方面的实践和做法，可以得出以下启示：房地产业不应过度市场化；政府是提供保障性住房的主体；建立健全住房保障的法律体系；住房制度和住房保障应充分体现层次性；加强对房地产市场的监管；住房保障是中央和地方政府的共同职责。
（课题组成员：李朴民 施子海 杨洁 程晓波 张路鹏 杨晓斌 董春艳）
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