从政府决策到公共决策：我国行政决策模式的转换，本文主要内容关键词为：模式论文,行政论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，我国政府正处在从经济建设型政府向服务型政府转型的关键时期。与政府转型相适应，我国行政决策模式也正发生着转换，笔者把这一转换概括为——从政府决策到公共决策。这一转换为什么发生？公共决策与政府决策有何不同？政府转型期，行政决策呈现出哪些“新”特征？如何成功实现转换？这些都是值得讨论的问题。 一、从政府决策到公共决策是我国政府转型的必然要求 自1978年改革开放以来，我国经济社会的发展，如果以党和国家工作重点转移的阶段性特征为划分标准，可以上世纪90年代中期为界，分为前后两个发展阶段。 前一发展阶段，从1978年到上世纪90年代中期。1978年党的十一届三中全会召开，否定了“以阶级斗争为纲”的理论和实践，做出了把党和国家的工作重点从阶级斗争转移到经济建设上来，实行改革开放的战略性决策。由此，我国进入了以经济建设为中心的历史发展新阶段。这一发展阶段的政府，职能以经济建设为主，因此被认为是经济建设型政府，即以经济建设为中心，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式，以推动经济增长为主要目标的政府。 后一发展阶段，自上世纪90年代末到现在。上世纪90年代后期，我国经济社会发展“一条腿长、一条腿短”的矛盾日益尖锐。为缓解这一矛盾，自上世纪90年代末，特别是2002年党的十六大以来，尤其是在2003年SARS危机影响的直接推动下，党和国家的工作重点在继续坚持以经济建设为中心的同时，更加注重社会建设，我国进入了统筹经济社会协调发展的新阶段。这一发展阶段的政府，职能履行要求全面正确，在改善经济调节、严格市场监管的同时，要加强社会管理、更加注重公共服务，并逐步确立了建设服务型政府的目标。所谓服务型政府，是指在以人为本、执政为民理念指导下，将公共服务上升为政府的主要职能，通过优化政府结构、创新政府机制、规范政府行为、提高政府效能来不断满足人民群众日益增长的公共服务需求的政府。与经济建设型政府不同的是，服务型政府建设目标的提出，旨在推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。 目前，我国政府正处在从经济建设型政府向服务型政府转型的关键时期，各地政府肩负着建立健全公共服务体系、促进基本公共服务均等化的重任，但在公共服务安排上都面临着如何确保“做好事”并“把好事做好”的挑战。而要成功应对这一挑战，正确决策是重要前提。这里所说的决策，主要指行政决策，即政府履行公共服务职能，对公共服务安排做出决定的活动。 对比经济建设型政府决策与服务型政府决策，笔者认为，虽同属行政决策，但存在模式的根本差异，经济建设型政府背景下的行政决策，可称之为“政府决策”，而服务型政府背景下的行政决策，则可称之为“公共决策”。 为什么称经济建设型政府背景下的行政决策为“政府决策”？经济建设型政府所处的发展阶段以经济建设为主，政府长期担当经济发展的主体力量，行政决策以经济政策为主，强调“效率优先、兼顾公平”，在实践中，政府往往为了效率，不惜牺牲公平。这时的行政决策，由于片面强调“效率优先”，以政府内部决策为主，行政决策权高度集中于政府，政府是决策主体，掌握决策的绝对话语权，而民众往往仅作为决策客体存在，行政决策过程中的官民互动，主要是政府单方主导的“单向不对称互动”，呈现出政府“独白”特征。所以，笔者称经济建设型政府背景下的行政决策为“政府决策”，其实质是“官替民决”。 为什么称服务型政府背景下的行政决策为“公共决策”？服务型政府建设目标的提出，是我国进入统筹经济社会协调发展新阶段的需要，政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，行政决策不再简单地以经济政策为主，而是更加注重社会政策，由于经济政策与社会政策的关联越来越紧密，可以归结为以经济社会政策为主，在坚持“效率优先”的同时，公平得到了更有力的“兼顾”。这时的行政决策，由于更加关注公平，不能也不应以政府内部决策为主，而是向民众参与开放的“开门决策”，行政决策权不再高度集中于政府，民众以决策参与权分享了政府决策权，逐渐成为政府决策的伙伴，行政决策过程中的官民互动，越来越趋向“双向对称互动”，呈现出官民“对话”的特征。民众参与，也就是公共参与，所以笔者称服务型政府背景下的行政决策为“公共决策”，其实质是“官与民决”。 根据以上分析，显然，作为两种不同的行政决策模式，公共决策与政府决策的根本性不同，在于是否“以向民众参与开放为原则”，即是否“以公共参与为原则”。政府决策并不以公共参与为原则，而公共决策不仅以公共参与为原则，而且公共参与度不断增强。因此，我国政府从经济建设型政府向服务型政府转型的过程，也是行政决策模式从政府决策向公共决策转换的过程，行政决策模式的转换是政府转型的必然要求。在这一过程中，行政决策逐步确立以公共参与为原则而且公共参与度不断增强，行政决策过程中的官民互动越来越趋向“双向对称互动”，政府“独白”的“官替民决”特征淡出，而官民“对话”的“官与民决”特征凸显。 二、以民为本：政府转型期我国行政决策的新特征 自上世纪90年代末始，随着我国逐步确立了建设服务型政府的目标，特别是党的十七大报告，在党的十五大、十六大报告提出通过形成并完善“深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力”的决策机制，推进决策科学化、民主化的基础上，进一步明确要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，各地政府越来越认识到，政府转型期，行政决策民众参与的必要性和重要性，行政决策呈现出一系列以民为本的新特征： 1.更加注重民情。民情，指民众的生活质量状况，既包括民众的物质生活、精神生活等客观状况，也包括民众对物质生活、精神生活等客观状况的主观感受，也就是满意程度。民情是民生的最直接的反映，而改善民生是我国建设服务型政府的首要任务，表现在政府职能上，就是更加注重公共服务。因此，与经济建设型政府背景下的行政决策相比，建设服务型政府背景下的行政决策，不再片面强调经济的增长、GDP的增长，而是更加注重民情，不仅注重民众物质生活状况的改善，而且注重民众精神生活状况的改善，还注重民众对物质、精神生活状况改善的满意程度。 2.更加注重民意。民意，指民众对公共服务安排的意愿和偏好，与“官意”相对。在决定是否提供、是否优先提供，以及提供什么水平、以什么方式提供的具体公共服务时，“官意”与民意并不总是完全一致。与经济建设型政府背景下的行政决策相比，建设服务型政府背景下的行政决策，更加注重民意，注重“问需于民”，充分考虑民众的需要、关切、期望、价值观以及他们面临的问题，注重“官意”与民意的对接与协调，避免在公共服务安排上简单地用“官意”代替民意。 3.更加注重民智。民智，指民众针对公共服务安排而提供的建言建策，是政府决定公共服务安排过程中，民众相关经验、观点、思路、创意的智慧贡献，与“官智”相对。与经济建设型政府背景下的行政决策相比，建设服务型政府背景下的行政决策，不再完全依赖“官智”，即官员自身以及政府内部智囊、智库的智慧，而是更加注重民智，注重“问计于民”。这里的民智，不仅包括政府外部专家、民间智库的智慧，还包括普通民众的智慧。因此，“民智”的“民”，在很多情况下，不过是“外”的意思，所以有政府利用“外脑”之说。但“外脑”在实践中往往特指政府部门以外的专家、学者，而不包括普通民众。这实际低估了普通民众的智慧。其实，在确定政策优先排序、化解政策冲突、比较和挑选政策选项方面，普通民众的智慧绝不比专家、学者低。民智应包括普通民众智慧。 4.更加注重民力。民力，指民众的人力、物力、财力，与“国力”相对，并且是国力之基、国力之源。改善民生是我国建设服务型政府的首要任务，政府财政也应相应地从“建设型财政”转向“公共财政”。随着公共服务财政支出的增加，公共服务安排的绩效问题也日益突出。与经济建设型政府背景下的行政决策相比，建设服务型政府背景下的行政决策，更加注重惜民力，更加注重公共服务安排的成本效益。一方面既要增加公共服务的财政投入，弥补公共服务财政投入不足的历史欠账，但同时也要量力而行，与经济社会发展水平和阶段相适应，防止“吊高胃口乱许诺”、“轰轰烈烈胡乱上”的倾向，造成“寅吃卯粮”、债台高筑；另一方面，还要通过体制机制创新，降低公共服务成本，提高公共服务效益，并且使公共服务成本个人负担比率合理下降。 5.更加注重民决。民决，与“官决”相对。更加注重民决，不是取代“官决”，由民众直接作出决策，而是指政府在决定公共服务安排的过程中，民众不再仅仅是公共服务的被动消费者，而是以决策参与权分享政府决策权，逐渐成为政府决策“伙伴”，但不改变政府作为决策最后拍板者的责任。与经济建设型政府背景下的行政决策相比，建设服务型政府背景下的行政决策，不再“关门决策”，而是“开门决策”，更加注重“问政于民”，民众在公共服务安排的决策过程中，越来越具有实质性的影响力，也就是拥有一定“话语权”。 上述行政决策呈现出的新特征表明，我国行政决策模式，正在发生从政府决策向公共决策的转换。目前，正在实施的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，为确保“做好事”并“把好事做好”，鼓励社会力量参与，明确提出“强化社会公众对基本公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权，健全基本公共服务需求表达机制和反馈机制，增加决策透明度”。这再次证明了我国行政决策模式从政府决策向公共决策转换的重要性和紧迫性。 三、体制机制建设是我国行政决策模式成功转换的关键 政府转型期，行政决策出现的以民为本的新特征表明：我国行政决策模式，正在发生从政府决策向公共决策的转换。而要成功实现这一模式转换，体制机制建设是关键。为减少改革阻力，我国“渐进式改革”的一个重要特征是，机制改革往往先于体制改革。行政决策模式转换也不例外，表现为面向公共决策的机制建设先于体制建设。 前文提到，公共决策与政府决策的根本性不同，在于是否“以向民众参与开放为原则”，即是否“以公共参与为原则”。政府决策并不以公共参与为原则，而公共决策不仅以公共参与为原则，而且公共参与度不断增强。因此，我国行政决策模式从政府决策向公共决策的转换过程，即行政决策逐步确立以公共参与为原则而且公共参与度不断增强的过程。而面向公共决策的机制建设，就是在行政决策向民众参与开放的前提条件下，通过行政决策程序的重理，把公共参与机制嵌入行政决策过程，从而重构新型官民互动关系和互动方式，推动官民互动从“单向不对称互动”趋向“双向对称互动”。 自上世纪90年代末以来，特别是自党的十六大以来，随着我国政府由经济建设型政府向服务型政府转型，中央与地方，采取自上而下与自下而上相结合的方式，积极推动行政决策的公共参与，而且机制建设先行，把引入公共参与作为完善行政决策程序的方向。 众所周知，为推进依法行政和建设法治政府，中央先后颁布《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004]10号)、《关于加强市县政府依法行政的决定》(国发[2008]17号)、《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)等纲领性文件。而加强行政决策程序法制建设，是其中的重点之一。 关于加强行政决策程序法制建设，这些纲领性文件，始终致力于“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”，而公众参与、专家论证即属于公共参与范畴，这表明引入公共参与已成为我国完善行政决策程序的方向；并聚焦于重大行政决策，以完善重大行政决策程序作为推动行政决策公共参与的重点，明确重大行政决策事项中专业性较强的应经专家论证，而社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的应听取公众意见；而且，在此基础上，进一步提出，“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”这预示着重大行政决策公共参与原则的确立。由此，重大行政决策公共参与，对政府而言，已由“弱义务性”规定变成了“强义务性”规定；而且，公众参与、专家论证，已成为进行重大行政决策在程序上必须同时具备的必要条件。 在中央纲领性文件指导下，不少地方陆续出台了各自关于重大行政决策程序的专门规定。截止到2013年底，共计有地方政府规章12件(失效2件)，地方政府规范性文件91件。这些专门规定，基本贯彻了重大行政决策公共参与原则。比如，我国第一部专门规范行政程序的政府规章《湖南省行政程序规定》(湖南省人民政府令第222号，2008/4/17)强调，重大行政决策未经调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查、集体研究应行政问责；《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》(杭州市人民政府令第252号，2009/8/6)指出，市政府重大行政事项应当实施开放式决策，依法不得公开或不宜公开的事项除外；《广州市重大行政决策程序规定》(广州市人民政府令第39号，2010/10/18)明确，重大行政决策应当遵循公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制。不过，相比中央“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序”的表述，地方类似规定，对政府而言仅是“弱义务性”规定；而且，未直接表明，公众参与、专家论证，是进行重大行政决策在程序上必须同时具备的必要条件。 此外，有的地方，还进一步对行政决策公共参与方式做了专门规定。比如，《深圳市人民政府重大决策公示暂行办法》(深圳市人民政府令第154号，2006/6/15)、《广州市重大民生决策公众征询工作规定》(穗府办[2010]42号)以及《广州市重大行政决策听证试行办法》(穗府办[2011]32号)、《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》(湘政办发[2011]41号)等。 尽管中央关于包括行政决策程序在内的行政程序的立法还是空白，《重大行政决策程序条例》正在起草之中，但中央和地方在行政决策程序，尤其是重大行政决策程序法制建设方面，明确行政决策公共参与原则，这为民众参与行政决策尤其是重大行政决策打开了大门。 目前，经过中央与地方上下联动，我国建设服务型政府决策机制也就是面向公共决策的机制建设的路线图已浮出水面，可总结如下： 1.以人为本、执政为民。这是建设服务型政府的指导思想，是建设服务型政府的出发点和落脚点，同样也适用于面向公共决策的机制建设。建设服务型政府，不再坚持以“物”为本，仅仅追求经济的增长、GDP的增长，而是坚持以人为本，更加注重民众的幸福；不再片面追求政绩，而是更加注重为民谋实惠，让民众共享改革开放成果。相应地，这就要求面向公共决策的机制建设，必须落实以人为本、执政为民的指导思想。 2.科学决策、民主决策、依法决策。这是面向公共决策的机制建设的基本要求。面向公共决策的机制建设，是为了在机制层面保障政府得以做出正确的决策，因此，必须坚持科学决策、民主决策、依法决策的有机统一。笔者认为，三者之中，民主决策是前提，科学决策是实质，依法决策是保障。没有民主决策作为前提，科学决策是虚幻的；只有以民主决策为前提，科学决策才有可能，也只有科学决策，正确的决策才有可能，因此科学决策是面向公共决策的机制建设的实质；而依法决策分别从实体与程序两个方面，为实现民主决策、科学决策提供了必要的法制保障。 3.公众参与、专家论证与政府决定相结合。这是面向公共决策的机制建设的实现方式。面向公共决策的机制建设，必须在行政决策向民众参与开放的前提条件下，通过行政决策程序的重理，把公共参与机制嵌入行政决策过程。行政决策的公共参与，也就是行政决策的民众参与。在我国，为区别专家参与和普通民众参与发挥作用的不同，行政决策的民众参与，进一步细分为公众参与(即“普通民众参与”)和专家论证。因此，面向公共决策的机制建设的实现方式，在我国就特指公众参与、专家论证与政府决定相结合。 显然，面向公共决策的机制建设，关键是做到“公众参与、专家论证与政府决定”相结合，并使之符合“科学决策、民主决策、依法决策”的基本要求，从而落实“以人为本、执政为民”的指导思想。但目前，各地探索建立“公众参与、专家论证与政府决定相结合”的行政决策机制的实践，离“科学决策、民主决策、依法决策”的基本要求尚有距离。一个重要原因是面向公共决策的体制建设滞后。 体制与机制，既相互区别又相互联系。体制指结构，具体到行政决策，即决策角色分化及其相互关系，关涉决策权力配置，是静态的；而机制指过程，具体到行政决策，即决策过程中角色之间的互动关系和互动方式，关涉决策权力运行，是动态的。 根据系统理论，结构决定功能，过程实现功能，所以系统功能表现出来的水平高低，既取决于体制，也取决于机制，但体制的作用具有基础性。机制改革先于体制改革，虽然有助于减少改革阻力，但如果体制改革不及时跟进，机制改革的空间将受限，不仅影响已改革机制效能的发挥，也影响已改革机制的固化和优化。 我国现有的关于行政决策程序的规定，基本没有关于行政决策参与体制建设的内容。实践中，不少地方虽然也设立了专家咨询委员会或决策咨询委员会等，但都属于政府主导的“松散性”、“非常设性”的咨询机构，由精英人物组成，主要是知名专家，还有退休高官和著名企业家，没有普通民众代表。其承担建言建策的功能，是政府内部咨询机构咨询功能的补充，参与决策功能十分有限。因此，现有的行政决策体制，仍然是政府垄断决策权的体制，并没有通过决策体制的变革，把民众决策参与权嵌入到行政决策权力结构中，明确民众参与决策角色及其权力配置，民众参与行政决策，缺乏稳定的参与平台和参与载体，即常设的参与决策机构。由于民众参与行政决策没有得到体制建设上的支持，导致民众参与角色的“弱化”和参与的“符号化”。相反，由于现有的行政决策体制，在权力配置上，维持了政府对决策权的独占性，导致政府控制着公共参与程序的启动，也控制着公共参与的进程，完全掌控行政决策的方向与内容。正是意识到这一问题，广州近年来在进一步完善重大行政决策程序建设的同时，也在积极推动行政决策参与体制建设，如公众咨询监督委员会的设立等。 总之，我国行政决策模式从政府决策向公共决策的转换，是政府转型的必然要求；政府转型期，我国行政决策呈现出的新特征也表明，我国行政决策正处在模式转换中。而要成功实现转换，体制机制建设是关键。但目前，面向公共决策的体制建设滞后于机制建设，制约了机制建设效能的发挥。为此，建议加快体制建设，以体制机制建设“两个轮子”，推动行政决策模式的转换。