略论政府经济管理职能，本文主要内容关键词为：管理职能论文,政府论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
管理职能是管理主体对管理客体施加影响和进行控制所发挥的作用与功能。据此，政府经济管理职能即政府在一定历史时期，根据社会经济发展的需要而担负的职责和功能。作为上层建筑，它必须为经济基础服务，且随着社会发展和经济基础的变革，政府经济管理职能随之扩展和延伸。为此，政府经济管理职能与经济管理体制密切相关，并由经济管理体制所决定。在我国传统计划经济条件下政府经济管理职能已不适应现实的需要，正逐步过渡到社会主义市场经济体制下政府经济管理职能。当前面临的问题是，社会主义市场经济条件下如何发挥政府的经济管理职能作用。本文就此谈些看法。
一、传统计划经济条件下政府的经济管理职能
我国传统计划经济体制是实行中央政府高度集权的计划经济，致使政府对国民经济管理出现三个方面的弊端：一是集中过多、统得过死，既影响了地方和企业的积极性，也使得政府管理经济的职能作用下降。二是企业被行政隶属关系束缚，缺乏活力。三是资源配置中忽视和限制利用市场机制，导致资源配置不合理和效率低下。
旧体制下政府对国有企业的管理是其经济管理职能作用的重要内容。国有企业受政府双重领导，一方面政府作为国家行政权力执行机构，具有一般政权管理职能，对国有企业实行政权管理。另方面，政府作为国有资产的代理人，拥有产权，具有产权管理职能，使政府为国有企业承担了无限责任，淡化了企业的自我约束能力，导致国有企业的低效率和企业行为的偏差，企业决策机制紊乱和分配上的平均主义等。从某种意义上讲，由此也引发了国有企业之间存在两个问题：一是权利差别与经营机制难以转变。由于大量存在政府的行政干预、存在有权无责或有责无权的现象，致使企业无法形成权责利对称，自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经营机制。二是经济负担差别与非平等竞争。由于各国有企业上交国家财政税赋、上缴利润、支付银行利息、承担社会各方面、各项收费与摊派不一样，加上企业办社会的负担也不尽相同，为此无法做到公平竞争，甚至影响市场机制作用的发挥。总之，传统计划经济条件下政府经济管理职能已不能适应社会主义市场经济发展的需要，必须彻底转变。
二、西方市场经济条件下的政府经济管理职能
西方市场经济已有几百年历史，作为市场经济体制的政府经济管理职能，它大体经历了“守夜人”、“全面干预”到“混合经济”阶段，即从让市场机制这只“看不见的手”自由调节经济运行到政府与市场结合的“混合型”经济。混合型经济体制下的政府经济管理职能既不直接干预经济运行，也不放弃间接影响和干预经济运行。综观各国，政府在市场经济运行中的职能作用大致表现为：
一是具有市场开拓的导航职能作用。在市场经济条件下，当各种要素之间由于相互独立利益的驱使，竞争又处于自由竞争状态时，市场机制的作用必然使它们的相互作用表现出明显的自发性和盲目性，致使市场经济运行轨迹曲折不平，其经济的发展必将付出昂贵的时间和社会成本，此时，必须借助政府的导向力量，减少波折，促使市场经济系统整体抓住机遇，快速升级。
二是具有对市场运行的调控职能作用。市场虽能在资源配置中有效地发挥作用，但它也有缺陷，尤其是宏观经济总量中的供求矛盾、产业结构比例的失调，往往具有长期性，需经较长时期方能显示出其规律性。对此，市场虽然也能强制调节，但事实证明，它不仅过程慢，而且社会代价也大。鉴于此，西方各国政府纷纷加强政府的宏观调控与管理，并逐渐使之成为政府的重要经济职能。同时，市场功能引起收入分配分化在所难免，资本主义市场经济不可能消除社会收入的分配不公，但由于政府插手其间，可以大大缓解因收入差距过大所引发的社会矛盾。
三是具有驱动市场发展的助推职能作用。市场经济要依靠价格机制和竞争机制来维持系统的有序性，因而具有自我调节的功能。但由于市场体系发育不全，可能产生价格信息误导和不正当竞争引起的非法垄断，从而导致市场经济系统运作混乱无序。同时，某些市场主体出于追求自身利益最大化，利用拥有的某些有利条件或优势，如商业秘密、垄断等，在市场活动中屡屡违规越轨，甚至伤害其它市场主体的利益。为此需要政府通过立法，制定必要的市场活动规则，以规范各类经济主体的行为，限制不正当竞争，维护正常经济秩序，从而起到了推动市场经济发展的职能作用。
此外，管理国有企业乃是西方政府经济管理职能的重要组成部分，但因各国的经济、历史和文化条件不同，所选择的管理方式不尽相同。法国政府通过与国有企业签订计划合同，明确国家与企业责权利关系，以实现计划管理，称计划合同方式。日本则广泛推行国有企业的民营化，但政府仍然通过股权管理的形式保持对企业的控制权。新加坡与日本相似，政府通过参股比例的不同来实现政府对国有企业的不同程度管理。美国政府对国有企业的管理主要采取出租方式，所有权与经营权彻底分开，把国有企业的大部分出租给私人垄断组织，在保持国有资产不流失的前提下，自主经营，自负盈亏。瑞典的分权管理方式，意大利的参与制方式和德国的托管经营方式，均由国有资产信托管理局根据《托管法》和“国家条约”管理国有企业。
可以说，西方市场经济条件下政府经济管理职能，以及政府对国有企业的管理模式是以市场经济为基础，适应市场经济运行要求。西方各国政府管理企业方式方法屡经变革，符合各自国情，有其合理的一面，值得我们认真研究，汲取有益的东西，为我所用。
三、社会主义市场经济条件下的政府经济管理职职
在我国，对社会主义市场经济条件下政府经济管理职能的探索早已开始。1984年党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》中，把政府的经济管理职能概括为八项：制定经济社会发展战略和资源开发战略，协调区域发展规划和经济关系，部署重点工程建设，传播经济信息，掌握与运用调节手段，制订并监督执行经济法规，任免干部，管理对外经济技术合作。1986年六届人大四次会议通过的《关于第七个五年计划的报告》，对政府经济职能概括为“统筹规划、掌握政策、组织协调、提供服务、经济运行调节手段、加强检查监督”等六个方面。1991年通过的10年规划和“八五”计划《建议》中明确国家四项经济管理任务，即确定国民经济发展规划与宏观调控目标，制定产业、地区政策和其它经济政策，搞好综合平衡，引导和调控经济运行。此前的改革均按有计划商品经济体制的思路来设定政府经济管理职能，侧重在经济稳定和保证经济增长。
1992年党的十四大提出要建立社会主义市场经济体制，同时重新界定了政府六条主要经济职能，即制定和执行宏观调控政策；搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境；培育市场体系、监督市场运行和维持平等竞争；调节社会分配和组织社会保障；控制人口增长、保护自然资源和生态环境；管理国有资产和监督国有资产经营等。几年来，围绕转变政府职能进行了政府机构改革、扩大国有企业经营自主权和建立现代企业制度的改革。党的十五大则围绕完善社会主义市场经济体制，提出明确国家与企业的权责，加快推进国有企业改革，使其成为适应市场的法人实体和竞争主体，以及充分发挥市场机制作用、健全宏观调控体系。全国九届人大确定三年内完成政府机构精简的改革，加快投融资体制和财税制度改革、健全社会保障制度等。但是，目前政府所具有的经济管理职能与社会主义市场经济体制目标要求还有相当大的距离，必须进一步采取措施，加快政府职能转变和政企分开的步伐。
综观国内外经验教训，我认为今后应从以下几个方面努力完善社会主义市场经济条件下政府经济管理职能作用。
第一，强化以市场经济行为为基础的政府宏观调控。首先，这是现代市场经济条件的要求。西方新古典综合派萨缪尔森认为当今政府应具有三方面经济职能：一是力图矫正市场失灵，以提高效率；二是规划用税收和开支向特殊群体实行收入再分配，以求公平；三是依靠税收、支出以及货币供应量进行调控，以保持宏观经济的增长与稳定，减少失业，降低通货膨胀。在我国，除了一般市场经济的共性外，还有特殊性：(1)我国是一个发展中国家，目前又正处于经济发展的“追赶阶段”，只靠市场自发完成资本积累，以建设支撑整个经济发展的基础工作和基础设施不太可能，因而充分发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，可以解决一些市场解决不了的关键问题。(2)为了加快推进工业化、现代化进程，不仅要满足当前市场需求，更要立足于经济发展全局和长远目标，优化资源配置。(3)当前我国市场发育程度低，完善社会主义市场体系是一个长期过程。为了加速这一进程，政府应起引导、组织和克服消极因素的作用。(4)为了提高对外开放水平和国际竞争力，充分利用国内外资源和市场，政府必须加强对外经贸的管理。其次，政府宏观调控必须以市场经济行为为基础。韩国金融危机中出现了大企业连锁倒闭的少有现象，究其原因，与韩国政府无条件扶植大企业政策有关。韩国政府廉价出售没收工厂给大企业、提供优惠贷款，以数量标准衡量企业、分配优惠待遇，企业为达到扩大企业规模目的不惜举借高利贷，银行也以厂房、设备为担保向企业提供贷款，如此形成恶性循环，乃至出现权钱交易现象。因此，东亚金融危机的教训之一是，政府对经济的干预必须接受市场和法律的制约，谨防把正常的政府干预变为权钱交易。
第二，建立计划机制与市场机制有机结合的经济管理机制。首先，建立并完善以市场经济为基础的计划机制。政府通过制订社会经济发展战略、计划与产业政策，引导企业生产和促进产业结构的优化。社会主义市场经济条件下，企业成为市场的主体，随着市场主体多元化和决策分散化，可能出现与国家宏观经济发展目标不相吻合的情况，这就需要政府通过制订发展战略、规划和发布产业政策，引导资源的合理流动和配置，促进主导产业的更快发展，优化产业结构和整合经济结构。其次，要完善宏观调控体系。政府通过财政和货币政策调节，干预社会总供求，以实现社会总供求的动态平衡和经济的持续增长。在市场经济条件下，社会再生产的实物替换和价值补偿是通过市场那支“看不见的手”来实现调控的。但是完全靠市场机制调节是难以解决有效需求不足和保持社会总供求的平衡，按照凯恩斯和萨缪尔森的理论，必须由政府运用财政和货币政策等加以调控。因而，当务之急是完善宏观调控手段和协调机制，逐步建立一种计划、财政、金融（货币）相结合的社会主义宏观经济管理体制。
第三，在经营管理范围上，把国有资产管理与社会保障管理作为体现社会主义公有制特征的政府重要经济职能。首先，在社会主义条件下，国有经济的所有权与经营权分离后，政府代表国家行使国有资产所有者的权力与职能。政府作为国有资产所有者的代表，只承担对国有资产监督管理的职能，监督企业对国有资产的运营，并以宏观调控引导国有资产经营健康地发展，保证国有资产保值增值。其次，对政府管理国有企业的定位。应从我国国情出发，参考西方国家经验，选择适宜的政府管理国有企业方式。一是实行政权确立与产权职能分离的产权管理模式。目前，国有资产管理委员会（局）专司国有产权（通过营运公司操作），政府的其他职能部门专司政权职能，不再行使产权职能。同时，国有资产管理局也只行使国有资产所有权和最终产权，不行使具体经营权。正如十五大报告所指出，一方面国家按投入企业的资本额享受所有者权益，对企业的债务承担有限责任，另方面，政府不直接干预企业经营活动，企业也不能不受所有者约束，损害所有者权益。二是加强政府综合经济职能部门对国有企业的政权管理。既要运用法律等手段规范企业经营行为，调节企业经营活动，以维护正常经济秩序，又要运用经济手段间接引导企业经营行为，使其符合社会生产力发展的整体方向。三是转轨时期应充分发挥国有控股公司的特殊功能作用。在转轨时期，国有控股公司既可作为竞争性行业国有资产管理体制的中介层次，发挥上连政府职能转变，下连企业制度创新的体制转换功能，又可作为产权经营机构，发挥着盘活国有资产存量，促进国有经济结构优化的资产重组功能。四是从中国实际出发，应采取切实可行的政府管理国有企业的方式，如计划合同方式、国有民营化方式或国家控股公司方式，只要是符合“三个有利于”的标准，就应该大胆地试。再次，社会主义市场经济的发展，还要求建立一个有利于劳动力合理流动和产业结构调整的新型社会保障体系。特别须强化社会保障、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助功能。
第四，转轨时期应完善政府对微观经济的干预与管理。西方市场经济国家的政府经济管理职能之一是影响资源配置，即政府在微观经济方面的职能。当前政府微观经济管理应包括：竞争性行业或领域，政府应参与或直接调控；非竞争性的行业，或市场功能与作用达不到的领域，如公共产品和劳务的生产及环境治理等，应根据市场运行规则的要求，加快立法，规范各类经济主体的行为，对各种不正当的经济行为加以限制，从而创造一个公平竞争的市场秩序。
第五，健全政府调节社会分配职能。萨缪尔森认为，市场并不一定产生一种被认为是社会公正或平等的收入分配，“甚至最有效率的市场体系也可能产生极大的不平等”。所以，在市场经济中，平等与效率之间往往存在着矛盾，而一旦社会成员之间的收入差距过分悬殊，就会影响社会稳定，故政府必须制订符合战略目标的收入政策。一方面通过收入分配政策和有效的税收政策，如所得税、财产税和遗产税，调节行业间、企业间乃至个人间收入差距，以公平收入分配，防止两极分化。另方面通过直接的转移支付及对商品、劳务的再分配政策，增加贫困阶层的收入。
总之，在我国经济体制转轨时期，从国情和国际大背景考虑，政府经济管理职能应趋向努力实现市场机制作用与社会主义国家政府职能作用的有机结合，并探索出自己的特色。
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