政府审计与政府信息披露——基于民主政治视角的分析，本文主要内容关键词为：政府论文,信息披露论文,视角论文,民主政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2014年10月，中国共产党十八届四中全会强调：“提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国”，并提出“要强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开”。政府信息披露成为推进依法治国、推动民主政治发展的重要途径，本文在分析民主政治与政府审计以及民主政治与政府信息披露关系的基础上，基于民主政治的视角，对政府审计影响政府信息披露质量的效果进行实证检验，并提出相应的对策建议，以期创新政府审计理论研究，丰富信息披露研究文献，从政府信息治理角度，初步探讨通过审计监控机制解决政府层面代理问题的有效途径。 一、民主政治、政府审计、政府信息披露关系分析 （一）民主政治与政府审计的关系分析 民主政治与政府审计有着天然的、本质的联系。杨时展教授指出：民主，是现代审计的实质，审计，是民主政治的表现；民主，是现代审计的目的，审计，是现代民主的手段。没有现代审计这一手段，就很难达到现代民主这个目的；而没有现代民主这个目的，现代审计也就失去其意义。（1）政府审计是民主政治的重要组成部分。现代民主政治，系政府在承担公共受托责任，履行公共管理职能中，以符合公民的意愿为基本标准，以建立“良治”政府为目标，是一种主权在民，公民自由平等参与国家管理的政治制度。把对政府的审计监督定位在宪政范畴中，其职责就在于对政府行政权加以制约与监督，这是国家审计政治属性的自然表现，国家审计已成为现代民主政治中的重要组成部分（杨肃昌，2010）。建立有效的权利监督和制约机制以及提升政府信息的对称性和透明性是政治民主化的两个前提条件（石爱中，2005），因此，政府审计作为促进政府全面有效履行公共受托经济责任，强化权力运行制约与监督的一种监控机制，是民主政治的重要组成部分。（2）民主政治是政府审计创新发展的动因。民主政治是政府审计产生和发展的动力。文硕（2009）认为：没有近代的民主政治，就没有现代意义上的政府行政机构和官员的经济责任；没有这样的经济责任，就没有现代国家审计制度。推动现代国家审计诞生的最深层的动力，就是近代民主政治的孕育。政府审计作为制约与监督公共权力合法、有效履行，保障公民实现管理国家公共事务民主权力的一种制度安排，为适应不断变化发展的民主政治环境与内容理应不断创新与发展，因此，民主政治是政府审计创新发展的动因。（3）推进民主政治发展是政府审计的重要目标。政府审计推进民主政治发展是公共受托经济责任内涵拓展的必然要求。随着民主法治的发展，政府为了解除其公共受托经济责任，实现公众的民主监督，必然要求政府机关传递其行使公共经济资源管理权力行为、过程及结果的真实、完整信息，即政府信息的披露。受托经济责任的存在使审计成为必要，其本质是一种特殊的“经济控制”，实质上是对受托人使用权力的控制，因而，政府审计作为促进政府全面有效履行公共受托经济责任一种监控机制，当政府信息公开透明成为公共受托经济责任的重要内容时，政府审计也就应当发挥对其的治理功能（蔡春等，2000；2012），即政府审计是强化政府责任的重要手段和工具（刘力云，2005），因此，推进民主政治发展是政府审计的重要目标。 （二）民主政治与政府信息披露的关系分析 政府是在公共受托经济责任关系中进行运作的，政府接受社会公众的委托，按照其意愿行使管理社会、经济等公共事务的权力。依据我国宪法规定，人民以缴纳税收等形式把资源委托给政府运用、管理，政府就应当履行向委托者提供公共服务及公共产品的责任，并对公共资源的经营管理承担受托经济责任。作为最终委托人的社会公民，依据自己的意愿对公共受托经济责任提出要求，并具有对各级政府及其组织部门、各级政府官员及公务员制定和执行公共政策、运作公共资金等的决策权，其希望政府行政机构权力的运行方式、程序及效果进行公开解释和说明，并能够及时纠正偏差与错误。（1）政府信息披露是民主政治的重要内容。知情权是民主政治的基本元素，披露政府信息的本质就是要保障公民的知情权。民主政府的合法性是由于政府是在民众的同意与集体选择基础上建立的，民主政体在运行过程中，尤其是在公民参与各种形式的政治选举中，有权自由获取全部可能影响其决策的信息。根据人民主权理论，公民将权利的让渡和授予政府行使，使其公共权力具有正当性与合法性，因而政府承担告知其履行公共受托责任过程中的状况信息的责任。民主政治下公民信息获知权的具体体现，是建立责任政府的基本要求，透明政府是现代民主政府的内涵，国家治理的内涵之一便是信息公开的政府透明。因此，政府信息披露是民主政治的重要内容。（2）政府信息披露是民主政治发展的实现途径。信息的不对称性与不透明性是逆向选择和道德风险等委托代理问题产生的根源，为了更好地解决政府层面的委托代理问题，保证和促进政府公共受托经济责任的全面有效履行，必须披露有关公共权力的运行情况及公共资源的使用情况的政府信息，只有充分的信息披露，民众才能更好地了解和监督政府等公共部门的受托经济责任的履行情况，即政府信息披露机制是实现民主政治的配套机制。信息的传递与沟通机制是民主政治制度中的重要组成部分，信息传递的通畅及充分能够有效减少公共权力受托者的违约风险，即政府信息传递是否通畅、是否充分完整，直接关系到政府决策的及时性、合理性及有效性，影响着政府公共机构的工作效率。及时、完整地披露政府信息，是公民行使表达权、知情权、监督权的基本保障，是现代民主政治发展的必然要求，是推动民主政治发展的有效途径。 二、理论分析与研究假设 我国对于政府信息的披露，主要遵循《政府信息公开条例》的规定，在披露政府信息的过程中，还存在诸多的问题与不足：政府信息公开以权力为基础，缺乏对公众信息需求的考虑；政府信息公开内容较少；政府信息公开的范围缺乏统一的界定；强制公开的政府信息范围狭窄，依申请公开的政府信息常常得不到回应等问题。政府披露的信息按照其货币计量特征可以分为政府财务信息与政府非财务信息。GASB在其《财务报告的目标》中强调，民主社会里，财务报告对于揭示政府履行职责以解脱其公共受托负责方面极具重要作用，而IMF在其《财政透明度的良好行为守则》中也强调，披露财政信息是政府的一项法律义务。然而，当前披露的政府财务信息，有用为导向，主要基于政府有关部门、立法机关及会计部门的决策需求，忽视了公众及其他利益相关者的信息需求。我国采用的是政府预决算报告形式披露政府财务信息，存在披露内容不充分、不全面，难以反映政府整体财务状况，且信息披露的透明度与及时性不够等问题。政府财务信息的披露缺乏公开性、明晰性，缺乏规范的定期披露机制，披露的政府财务信息不够及时，直接影响到信息的实效价值，影响公民对预算执行有效性的监督，影响信息使用者的决策。 据估计，近年我国的“三公”经费支出总额高达9000多亿元，相当于2012年全年财政收入的10%，过高的政府行政运行成本，容易造成政府管理与利用公共资源的低效率，容易滋生腐败，不利于公众实现民主监督。政府信息的不透明，使得公众难以发挥监督功能，无法督促政府全面有效履行其公共受托经济责任。我国财政支出预算分为类、款、项、目四个级别，2011年披露的“三公”经费仅到类级，2012年温家宝在国务院常务会议上，要求部门的“三公”经费公开到款级，省级政府在两年内全面公开“三公”经费。同时，“三公”经费支出项目与财政支出预算项目并不一一对应，即在预算中，并未对“三公”经费支出进行严格定义与归类，且目前各部门仅公开了财政拨款部分的“三公”经费，未涉及财政预算外支出部分。对于“三公”经费预决算信息的披露属于强制性信息披露，但是由于披露法规规定的不完整、不细致，导致披露主体基于降低公众关注度、追逐部门未来“在职消费”利益等自利目的而减少披露实际已发生的“三公”经费支出。基于以上分析，本文提出假设1： H1：经过政府审计并披露审计结果的部门，“三公”经费披露较充分，即在其他条件一定的情况下，经过政府审计并披露审计结果的部门比其他部门披露的“三公”经费金额大。 政府信息的不予披露可以作为掩盖政府失策、减少不利后果以逃避惩罚的一种有效策略，而政府信息的充分披露是政府与公民顺利沟通的一座桥梁，是平衡公民信息资源需求的媒介，是缓解政府与公民信息不对称的重要机制，能够提高政府的公共管理效率，最大可能地消除由于公共机构的设租、寻租行为带来的贪污腐败现象，实现政府的良好治理，推动民主政治的发展。政府所披露的信息，分为强制性信息披露与自愿性信息披露，前者是在既定的法规政策要求下，信息供给者（政府部门）被动向外界传递信号；后者是信息供给者对公民的选择性信息提供，是政府部门与公民等其他利益相关者之间博弈所形成的内生决策，是政府部门主动向外界传递的信号，因此政府自愿性信息的披露能有效解决政府与公众之间的委托代理问题，能有效提高社会公共资源的配置效率，从而有效解除政府的公共受托经济责任。 目前，我国缺乏对于“三公”经费披露内容、形式、标准等的统一规范：2011年，仅粗略要求中央部门披露“三公”经费的当年决算数及下年预算数；2012年，“三公”经费的披露信息，要求增加对因公出国（境）组团数量、人次及每人次均支出，车辆新购置数量、保有量、车均运行费及新车均价信息的简单说明，因而各部门披露的“三公”经费报告的说明段的规模属于自愿性信息披露。Shannon认为信息能够消除不确定因素，科学的决策必然建立在高质量的信息之上，高质量的信息包括披露信息的规模及披露信息的价值含量两个方面，通常情况下，信息披露的规模越大，价值含量越高的信息，其质量越高。因此，在政府审计监控机制的作用下，部门披露的说明段规模越大，信息含量点越多，政府信息披露的质量越高。根据以上分析，提出假设2与假设3： H2：经过政府审计并披露审计结果的部门，“三公”经费自愿性信息的披露越充分，即在其他条件一定的情况下，经过政府审计并披露审计结果的部门比其他部门“三公”经费披露的信息规模较大。 H3：在其他条件一定的情况下，经过政府审计并披露审计结果的部门比其他部门“三公”经费披露报告的信息含量较高。 三、研究设计 （一）数据来源及样本的选取 本文选取2011年至2013年中央部门披露的“三公”经费数据作为衡量政府信息披露质量的替代指标，中央部门披露的“三公”经费数据来源于人民网“三公”经费专题报道，共计282个样本。政府审计数据来源于审计署网站，剔除数据缺失样本后，获得有效观测值202个。本文采用stata12统计软件对数据进行处理和分析。
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