农民工社会保障政策的路径再选择——与杨立雄先生商榷，本文主要内容关键词为：再选论文,农民工论文,社会保障论文,路径论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以后，我国农民工群体不断壮大，对经济社会发展的影响越来越大。近年来，在党和政府的高度重视下，农民进城就业环境逐步得到改善。然而，我国的城乡二元结构并没有完全被打破，侵犯农民工合法权益的事件还时常发生，特别是农民工没有社会保障的问题日益突出，成为社会关注的焦点问题。对于建立农民工社会保障的必要性、保障方式、保障水平学术界争论很大，其中杨立雄在2004年第2期的《湖南师范大学社会科学学报》(人大复印报刊资料《社会保障制度》2004年第6期进行了转载)发表的《“进城”，还是“回乡”？——农民工社会保障政策的路径选择》一文(以下简称杨文)，对农民工社会保障政策进行了新的探索。杨文认为“将农民工纳入城镇社会保障体系困难重重”，而“建立新的农民工社会保障体系是另一种歧视”，于是，“农民工的社会保障只有一条路可走，那就是‘回乡’，即把农民工纳入农村社会保障体系。”社会保障是一项国家基本的社会安全制度，关系到广大人民群众的切身利益，在我国提出统筹城乡发展、构建和谐社会的时代背景下，探讨农民工的社会保障问题很有意义。笔者认为，杨文的观点不适应我国经济社会发展的形势，在实践中也难以实施，有值得商榷之处。
一、“回乡”政策不适应我国经济社会发展的形势
1.背离了我国城镇化发展的方向。
改革开放以来，我国的城镇化发展迅速，城镇的数量和规模得到了很大提高，但与发达国家相比，水平仍然很低。根据世界银行统计，世界高收入国家城市化率为75％，中等收入国家为60％。而根据第五次全国人口普查，祖国大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住在城镇的人口只占总人口的36.09％。城镇化发展滞后，不仅影响了工业化的进程，也严重制约着整个农村经济的发展，农村富余劳动力不能有效转化，农民收入难以提高，农村建设发展缓慢，已成为我国全面建设小康社会的瓶颈问题。
造成我国城镇化滞后有多方面的原因，其中一个重要原因是长期的城乡二元结构严重阻碍了要素的城乡合理流动。城镇化要求人们就业和生活方式从农村第一产业向城镇二、三产业的转变，其核心是农村人口的城镇化，农民向市民的转变。农民工是进入城镇从事非农产业的农村人口，是推动我国城镇化进程的首要力量。根据第五次人口普查采用按常住人口登记的原则，在城镇居住半年以上人口都被记入城镇人口，各地已把农民工列入城镇人口的统计范畴。但由于我国城乡分割的二元体制的存在，农民工基本上被排斥在城镇社会保障体系之外，他们难以参加各种社会保险，目前农民工养老保险的总体参保率仅为15％，医疗保险的平均参保率为10％，绝大多数农民工没有失业保险和生育保险；而且他们得不到最低生活保障救助，享受不到住房补贴、子女义务教育等社会福利待遇，甚至连工资都得不到保障。农民工虽然生活就业在城镇，却只能成为漂泊在城镇的边缘群体。城镇没有完全接纳农民工，农民工也没有真正融入城镇，他们随时都会背弃城镇。一个突出的例子是2003年“非典”期间，回乡的农民工就达到800万人。2004年开始，在我国东南沿海地区出现的“民工荒”现象，实际上也是农民工对城镇经济社会管理体制做出的一种市场化选择。因此，当前我国的城镇化不仅水平低而且质量差，农村人口并没有实质性地减少。
城镇是吸纳农村富余劳动力的重要载体，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，是统筹城乡经济社会发展，以工促农、以城带乡，最终实现城乡共同发展繁荣的重要途径。目前，我国还有1.5亿农村富裕劳动力需要转移，每年还要新增600万农村劳动力，城镇化的任务十分艰巨。解决好农民工的社会保障问题，可以有效降低农民进城就业的成本，实现由农民向市民的转变，稳定农村富余劳动力转移的成果，从而真正加快我国的城镇化进程。如果采取“回乡”政策，将农民工纳入农村社会保障体系，他们将永远无法在城镇安家置业，无法真正成为市民，也就不可能有我国城镇化的发展和农村的繁荣。
2.不符合我国建设和谐社会的要求。
我国《宪法》规定，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。我国改革开放20多年，劳动力流动对GDP贡献率达21％，1亿左右的农民工已占第二产业岗位的57.6％、商业和餐饮业的52.6％、加工制造业的68.2％、建筑业的79.8％。农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，为我国的经济社会发展做出了重大贡献。进城农民工以青壮年劳动力为主体，他们中的一些人长期在城镇就业生活，已经从农民阶层中分离出来，成为城镇生活中不可或缺的一部分。农民工为城镇创造了财富、提供了税收，为市民生活提供服务，但是长期以来却受到种种歧视，被排除在城镇公共产品和服务之外，不能像城镇居民一样享受相应的社会保障。在激烈的市场竞争中，一些企业长期以来把拒绝给农民工参加社会保险作为降低企业成本、追求利润最大化的主要手段。导致农民工病无所医、贫无所助、老无所养，在年老体衰以后被迫返回家乡，去寻求最原始的家庭保障，从而出现了农民工“40岁现象”。这种取而不予的做法，本身就是对农民工合法权利的剥夺，反映了工业化对农村劳动力资源的掠夺性使用。① 将农民工纳入农村社会保障体系，则意味着农民工把青春、智慧和汗水贡献给了城镇建设和工业化发展，农村只能承担农民工的养老、伤残、疾病、失业和贫困的成本，农民工的合法权益不能得到有效保障，严重损害了社会公平和正义，必然会进一步加大了城乡差距。
农民工在城镇里主要从事的是苦、累、脏、险、重活，劳动强度大，生活条件差，劳动安全卫生问题突出，职业病危害十分严重；同时，农民工由于文化技能相对较低，社会资本少，更容易失业。根据李强于2000年底在北京的调研证明，33.5％的农民工在城市里都有失业的经历，其中，将近30％的外来农民曾经遇到过长达半年和半年以上的失业。因此，农民工比城镇的劳动者遭受的社会风险要大，而当农民工在遭受风险得不到城镇相应的帮助时生活就会陷入困境，相对的剥夺感、生活的贫困往往成为社会不稳定因素。近年来，我国城市发生了一系列恶性犯罪事件，其犯罪者主要是外来农民。根据对浙江城市外来工犯罪问题的调查，犯罪的外来民工中，有35％的人在经济上陷于困境的原因是由于失业、无工作。② 农民工的社会保障问题不仅关系到农民工的自身利益，而且关系到社会的稳定和谐。
3.不利于我国社会保障事业的发展。
我国的社会保障制度改革一开始就是为国有企业改革配套的，至今也主要覆盖国有企业和正规就业的职工。从全国看，主要的社会保险基金缺口大，养老保险从建立之初就面临收不抵支，为确保离退休人员的待遇，每年需要政府进行大量财政补贴，而且巨额的隐性债务转制成本难以化解。在我国人口老龄化日趋严重的情况下，扩大社会保险的覆盖面已成为推进我国社会保障事业健康发展的关键。农民工由于数量大，年龄结构轻，是我国扩大社会保险覆盖面的重要资源，对于增加城镇社会保险基金收入，充分利用“人口红利”的黄金时期全面建设小康社会具有重大意义。而杨文却认为允许农民工进入城镇社会保障体系会“给目前比较脆弱的城镇社会保障体系造成巨大的压力”。即使这种压力存在，也不应该将农民工赶回农村，因为，中国政府是全民政府而不只是市民政府，城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由。③
二、实施“回乡”政策同样困难重重
杨文提出的完善农村社会保障体系政策将农民工纳入农村社会保障体系，从实践来看同样困难重重。
1.将农民工纳入农村社会保障体系不能满足农民工进城就业发展的意愿。
由于我国城乡经济社会发展的差距，农村人口把成为农民工当成一种向上的社会流动。农民工的职工声望高于农业劳动者，种田农民的声望最低。④ 特别是新生代农民工，大都从学校直接进入城镇务工，他们既没有务农的经验，又难以承受农村落后艰苦的生活，而他们又有一定的文化知识，向往城市文明，追求现代化的城市生活方式。进城务工，已不仅仅作为这些农民工一种赚钱的手段，更成了提高社会地位、改变生活方式的途径。在王春光的一项调查中，有18.8％的第一代(排在各种原因的第二位，赚钱排在第一位)和27.42％的新生代(排在各种原因的第一位)认为“外出就业的原因是习惯了外出生活”⑤ 根据李强的调查，即使遇到了失业的危机，也只有很小比例(14.6％)的农民工表示愿意回家乡去生活。这表明很大一部分在城镇就业生活的农民工将不会选择返回农村务农和生活，要求他们参加农村的社会保障是不现实的。那种认为农民工在城市找不到工作时便可以再回到乡村的观点，并不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择。⑥
2.农村的传统保障方式无法保障农民工的实际生活。
进城农民工因为拥有集体土地的承包权而有土地保障。近年来，在经济建设和城镇扩张中，我国的耕地资源逐步减少。根据我国的《农村土地承包法》规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。长时间内土地调整难以进行，必然使越来越多的家庭人均土地面积减少，新生劳动力没有土地。而且一些长期进城务工经商的农民工缺少农业生产技术和经验，土地保障很不可靠。农村家庭联产承包责任制改革已使集体经济显著萎缩，在农村税费改革以后，一些乡镇和村级组织自身运转都面临困难，无法给农村居民提供社会保障补助，传统的一些集体保障措施难以开展。
3.将农民工纳入农村社会保障体系不符合农民工自身的特点。
相同的职业面临着相同的风险，也应有大体相同的制度保障。农民工生活工作在城镇，主要从事二、三产业，其职业特点决定了他们与城镇居民面临着同样的风险，而与从事第一产业的农民所面临的风险有根本区别，他们遭遇工伤、失业和疾病的风险更大。同时进城农民工需要支付与城镇居民相同的生活消费价格水平，农民工流入地主要是城镇，特别是东部沿海发达地区的城镇，生活水平相对较高，而农民工的收入水平相对较低，更容易陷入贫困，更需要社会救助制度保障其生存和发展。正如杨文所指出的，我国农村目前基本上是农民家庭的自我保障，而农民工在城镇所遭遇的各种风险却是实实在在的，难道可以让农民工在遇到风险时陷入贫困和绝望的境地？
我国农民工就业具有很强的流动性。不断地流动是为了寻找更好的发展机会，当他们在一个地区难以找到工作或工作不理想时就会流动到另一个地区，即使回到农村在经过一段时间的休整后，他们又会出门寻找机会。这种流动性不仅造成农民工参加城镇社会保障的困难，同样无法使农民工参加农村社会保障。
社会保障制度的建立不仅需要政府进行组织、运行和监管，还必须要政府提供必要的财政补助。从我国农民工流动的方向来看，主要流向东部沿海经济发达地区，流出地主要是中西部经济相对落后、财政相对困难的地区，如果农民工在为流入地经济建设和社会发展服务的同时却要流出地政府为其提供生活保障和社保补助，对于流出地是不公平的，也会进一步加剧东西部的发展差距。
我国的医疗卫生资源主要分布在城镇，城镇的医疗设备和技术水平都好于农村地区，特别是中西部很多农村地区医疗卫生状况还相当落后，生活工作在城镇的农民工生病以后不可能再返回农村家乡治疗。而从目前我国正在进行的农村合作医疗试点情况看，农民生病住院，医疗基金根据不同的医疗机构给予患者不同的报销比例，一般乡镇卫生院的报销比例高于县级医院，县级医院又高于外地城市医院，这样如果农民工在外地生病所发生的治疗费用将享受不到相应的报销待遇，这显然对农民工来说是极不合理的。从社会救助看，根据我国低保制度实行差额补助原则，要求流出地农村社区调查核实流动在外地农民工收入的成本非常大，几乎是不可能。
三、完善“进城”政策是保障农民工社会保障权益的现实选择
中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出要认真解决进城务工人员社会保障问题。从我国经济社会发展不平衡的国情出发，解决农民工的社会保障问题应该坚持以人为本，公平对待的原则，既要立足当前，又要着眼长远。应将农民工社会保障的组织管理和服务纳入城镇政府和社区工作责任范围，在这一框架之下，分类分层保障农民工的权益。⑦ 从现代社会保障制度发展历程来看，世界上大多数国家的社会保障制度都经历了从分类分层到逐步发展完善的过程，因而采取分类分层保障并不是对农民工的歧视，而是实事求是、积极稳妥的解决当前我国农民工社会保障问题的有效途径。当前，应首先为稳定就业的农民工建立保障制度。在保障项目上根据农民工需求的迫切程度，首先将农民工纳入统一的工伤保险，并建立大病住院保险；其次，建立各项贫困救助制度，保障农民工的最低生活需要；最后待条件成熟时建立养老保险。按照发展我国社会保障事业的长远和全局要求，还必须完善以下政策：
1.建立城乡劳动者平等就业制度，消除对农民工的社会保障歧视政策。
农民工体制是城乡二元体制在非农领域的体现和发展。⑧ 农民工获得社会保障的真正障碍在于长期以来我国城乡分割的二元体制对农民工的歧视。按照统筹城乡发展的要求，必须要加大户籍制度改革力度，剥离附着在户籍上的种种倾斜政策，建立统一的城乡劳动力市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。任何一个公民只要有稳定的收入和居所，都可以在就业地或居住地登记户籍，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。明确各级政府的社会保障责任，将农民工的社会保障经费纳入公共财政预算，要让每一位农民工都能平等享有社会保障的权益，在工业化、城市化进程分享经济发展的成果。
2.完善城镇社会保障制度，减少农民工的参保成本。
近年来，一些地方开展的农民工参加城镇社会保障的试点工作不理想，这说明现行制度还不能满足农民工的实际需要，因此需要我们进一步完善制度，而不是将农民工排斥出城镇，固化二元体制。
3.完善农村土地制度，增强农民工的参保能力。
在稳定家庭承包经营的基础上，健全土地经营权流转制度，充分保障农民的土地权益。要积极培育农村土地经营权流转市场，支持和鼓励外出农民工遵循自愿、依法、有偿的原则在土地市场转让承包地使用权，流转可以采取转包、出租、转让、入股等多种的形式，这样既有利于土地的规模化、集约化经营，提高农民从事农业的效益，又可以增加放弃土地的农民工收入，使进城农民能买得起较低标准的住房，能参加各种社会保险。
4.建立健全农村社会保障制度，实现城乡保障制度的衔接。
近年来，我国在农村也进行了一些社会保障的试点工作。农村养老保险采取政府组织与农民自愿参加相结合，资金筹集实行“以个人缴费为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的政策，在实施过程中实际变成了完全的农民个人缴费，农民没有参保的积极性，现在基本上处于停滞状态。因此，在建设新农村过程中，应加大政府对农村社会保障的资金投入，进一步完善各项制度，制定农村与城镇社会保障制度的衔接办法，逐步形成城乡一体化的社会保障制度。
注释：
①王海：《农民工“40岁现象”调查：城市“取而不予”》，人民网，2005年8月19日。
②李强：《当前我国城市化和流动人口的几个理论问题》，《江苏行政学院学报》，2002年第1期。
③⑥⑦郑功成：《农民工的权益与社会保障》，《中国党政干部论坛》，2002年第8期。
④⑧陆学艺：《当代中国社会流动》，社会科学文献出版社，2004年版，第317、334页。
⑤王春光：《新生代农村流动人口的外出动因与行为选择》，载《农民工—中国进城农民经济社会分析》，社会科学文献出版社，2003年版，第199页。