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江苏于1984年开始创办开发区。“八五”以来，特别是邓小平同志视察南方重要谈话发表以来，我省各类开发区发展迅速。目前全省共有国家级和省级开发区79家，其中国家级11家。截止1998年6月底， 全省开发区已累计设入基础设施建设资金298.7亿元，已开发面积约300平方公里，批准进区企业25949家，其中外资企业5227家； 批准进区企业总投资3620.1亿元；合同外资283.3亿美元；实际到帐资金1710.1亿元， 实际到帐外资135.9亿美元；已开业投产企业15346家，其中外商投资企业2818家。
目前从国外引进的一些规模大、科技含量高、对软硬件条件要求高的项目，基本上都放在开发区内。一大批开发区已进入产出期。1997年，业务总收入（指工业产品销售收入和一、三产经营收入）超过10亿元的开发区有40家，已超过全省开发区数量的一半，其中超过50亿元的有11家，超过100亿元的有5家。不仅如此，我省开发区在自身不断发展的同时，对区外经济的辐射带动作用日益增强，有力地促进了全省经济的快速稳定发展和整体素质的提高。开发区已经成为我省高新技术产业密集区、外向型经济聚集区和新的经济增长点。在当前形势下，如何进一步加快江苏开发区的发展，使全省开发区建设再上新台阶，对全省经济发展发挥更大作用，通过实地考察和典型调查，我们认为重要的是要正确处理好以下几个问题。
一、开发区的目标和功能定位问题
目标和功能定位是开发区建设的灵魂，功能定位准确，建设目标明确，这是开发区建设取得成功的重要前提。纵观我省搞得比较好的开发区，最重要的一点就是“定位恰当”。无锡经济开发区在建设初期就把目标定位在按照90年代高新技术产业发展的要求，建设一个标准高、设计新、功能全、服务好的世界一流的工业园，以吸引国际著名跨国公司来投资。通过四年的开发建设取得了令人瞩目的辉煌业绩。1997年，该开发区实现业务总收入达59亿元，在全省开发区中每平方公里实际到帐外资额第一，工业产品销售额第一，出口创汇额第一。并连续两年被英国权威杂志《企业测位》评为亚太地区科技工业园投资环境综合第一。
由于我省开发区数量较多，招商引资竞争激烈，尤其是不少省级开发区招商引资难度较大，往往对进区项目来者不拒，多多益善，致使开发区产业结构逐步向趋同化、随意化、低级化演进。全省开发区的建设，在某种程度上存在着重审批、轻管理的问题。因此，必须进一步加强对开发区的宏观管理，建立全省开发区的宏观调控体系，做到全省一盘棋，统一规划，联动开发，形成合力。
根据全省经济和社会发展2010年规划纲要和发展战略，制订和实施全省开发区整体发展战略和计划，将开发区作为全省调整结构的“功能区”统筹规划，发挥政府的政策导向作用，指导各开发区科学定位，功能重组，合理分工，防止盲目和重复建设，对全省经济持续、健康、有序地向前发展，至关重要。
各开发区在进行目标和功能定位时，一要结合当地的总体规划和经济发展规划；二要根据当地的产业政策，把开发区作为当地引进外资，进行产业结构调整的“功能区”来建设；三要有自己的特色，要以自己的条件和优势为依据，特别是与竞争对手有区别，从而确立新的优势，发挥积极功能，防止新一轮的产业结构雷同和规划格局的雷同；四要考虑对城市的依托与城市的双向辐射；五要从实际出发，量力而行，切勿盲目攀比，对开发区定位过高。
二、开发区的利用外资问题
近几年来，我省开发区利用外资占全省的比重不断提高。1998年上半年，全省开发区新批外商投资合同额和外商实际到帐外资额分别占全省的70%和70.8%，比上年同期占全省比重分别上升13.2个和25.4个百分点。开发区利用外资还有以下特点：一是实际到帐外资较大幅度增长。二是外商增资项目和独资项目增多。三是来自欧美、台湾的项目增多，东南亚及日韩项目减少。四是部分开发区引进外资由数量型向质量型转变，引进了一些重点项目。五是外资绝大部分投向投资环境比较好的国家级开发区和少数省级开发区。
开发区利用外资工作取得了一定成绩，但也遇到一些困难和问题。一是由于东南亚金融危机和日韩经济滑坡等的影响，招商难度增大，新批进区项目减少，合同利用外资比去年同期下降幅度较大。1998年上半年，全省开发区新批合同外资比上年同期减少18.09%。 二是不少开发区招商引资情况不理想，其中包括少数国家级开发区和部分省辖市办的开发区。三是部分开发区目前在谈项目较少，招商引资后劲不足。四是进区项目批地困难，项目用地计划缺口较大，项目进区进度减缓。五是部分开发区中方合资、合作载体难找，缺乏合作项目所需的配套资金。六是一些开发区管理体制不顺，管委会职能权限不到位，投资的软硬环境较差，对外资缺乏吸引力。七是大项目的审批困难，制约了重大项目的进区速度。八是有些开发区发展外向型经济的人才比较缺乏，招商引资的力度不够。九是开发区的政策优势逐渐减弱，有些政策在实际操作中有一定的难度，部分开发区因不能及时与外商兑现既定的一些政策，削弱了外商的投资热情。十是开发区的行政管理体制长期定不下来，部分开发区出现人员不稳，骨干外流，已影响到招商工作力度。
针对上述问题，笔者认为各开发区要加大力度，迎难而上，进一步抓紧抓好利用外资工作。首先，要提高认识，把加大招商引资，利用外资作为开发区建设的头等任务。始终坚持贯彻积极合理有效地利用外资的指导方针。其次，实施利用外资多元化战略，扩大利用外资的区域和领域。加大对美国、欧盟、澳洲等国家和地区的招商力度。扩大招商网络，建立以海内外中介机构为主体的多元化招商网络。第三，加强招商引资的基础性工作。要在多方调研论证的基础上，结合当地实际，重点排出一批科技含量高、符合产业导向、投资回报率高的对外招商项目，建立项目库。第四，调整利用外资的结构。要多引进一些资本密集型、技术密集型的项目，利用外资振兴支柱产业，加快发展高新技术产业。通过利用外资，促进我省产业结构的调整和优化升级，并力求培育出具有国际竞争力的产业和产品。第五，改进招商方法，提高招商引资水平。改变以往“大呼隆”招商，采用小分队招商、委托招商、代理招商、上网招商等多种行之有效的方法和以外引外、以老引新等多种渠道，加强主动出击，增强招商的针对性，降低招商费用，提高招商成功率。第六，积极开展对跨国公司的项目招商，大胆吸引跨国公司来开发区投资。第七，强化对进区外资企业的服务，努力办好现有外商投资企业，促其增资扩能。第八，借助国内大企业、大集团，进行联合招商。积极培育好的外资嫁接载体，争取它们来开发区合资办企业。
三、开发区的发展不平衡问题
我省开发区的发展很不平衡，发展快的和慢的开发区之间的差距不断加大。1997年，全省11个国家级开发区新批外商投资企业、合同外资、实际到帐外资、业务总收入、自营进出口额已分别占全省开发区总数的55.6%、47.6%、62.4%、47.9%和60.0%。11个国家级开发区和经济总量排名前10位的省级开发区（共计21家，约占全省开发区总数的1/4）新批外商投资企业、合同外资、实际到帐外资、业务总收入和自营进出口额已分别占全省开发区总数的78.3%、85.7%、87.2%、73.0%和87.9%。业务总收入超过50亿元的开发区有11家，超过100亿元的有5家。但是，全省还有不少开发区的建设情况不理想。1997年， 业务总收入在5亿元以下的开发区有26家，累计合同外资在3000万美元以下的有19家，累计实际到帐外资在2000万美元以下的开发区有23家。有个别省级开发区，拿到牌子已有3年，至今仍未完全启动。
通过对十多家开发建设不够理想的开发区的调研，我们认为，致使这些开发区开发建设缓慢，甚至多年未能启动的主要原因有以下几点：1.开发区的行政区划不到位。开发区的核心启动区不明确划定，行政区划不到位，行政关系不理顺，开发区无载体依托，无资金投入，实际上是大牌子、空架子。2.管理体制不顺，职能权限不到位。开发区管委会实际上只是个招商机构，省人大《江苏省经济技术开发区管理条例》赋予开发区管委会的经济管理权限和行政管理职能基本没有，开发运作十分不便。3.财政不单列，开发建设资金缺乏。4.开发区所在地领导重视不够，开发区的机构不健全，工作班子不得力，人员素质偏低，人才缺乏。5.有些开发区办区宗旨不明确，建设思路不清楚，功能定位不准确。6.全省开发区的行政管理体制和机构编制规范化建设方案未能及时出台，使一部分开发区管委会的人员人心不稳，对开发建设带来负面影响。
对于这些发展缓慢的开发区，我们认为，应在认真调查研究的基础上，根据具体情况，采取相应的措施。1.尽快理顺开发区的行政管理体制，落实开发区的区划，使开发区的区划和职权到位。2.开发区的发展离不开当地党委、政府的重视和支持。因此，必须提高当地党委、政府，尤其是党政一把手对加快开发区建设的认识。3.加强开发区领导班子的建设。要将政治素质好、懂业务、精明强干的同志安排到开发区去工作。不适宜担任开发区领导工作的同志，要及时更换。4.切实贯彻落实苏政发[1998]65号《省政府关于进一步推进开发区建设的通知》精神，完善开发区的财政管理体制，加强开发区的土地管理，加大对开发区建设的资金支持力度。5.加大开发区招商引资的力度。开发区要在扩大利用外资的同时，积极引进国内有市场、有效益、高就业的项目，充分利用好国内的技术、资金、设备和人才。6.坚持因地制宜的原则，要根据各个开发区的区位和特点，准确地做好各个开发区的功能定位。7.省、市有关部门要加强对开发区的管理和考核工作。有关部门要深入调查研究，帮助分析原因，认真督促指导，限期整改。对整改无措施、长期无实绩、考核不合格的开发区，要进行“黄牌”警告。实在无望的，要果断地撤牌子。同时，要严格各类开发区的审批，原则上不再新批开发区，集中力量办好已批的各类开发区。8.一个县（市）有两家开发区的，可以根据实际情况考虑合并或撤销其中的一家。
四、开发区的产出和效益问题
一个开发区开发建设成效如何，最后都要通过产出和效益来显示。今后几年是开发区抓产出和效益的关键时期。我省大部分国家级和省级开发区批准建立已有5年，经过几年的开发建设， 相当一部分开发区已逐渐进入产出期。国家和省对开发区的财政留成等方面的优惠政策也将在两三年内到期。各开发区要抓住时机，在提高经济增长质量和效益的前提下，进一步增强产出功能，充分发挥新经济增长点的作用。一要抓好在手项目的建设，争取尽快投产，早出效益。二要努力办好区内现有企业。帮助企业及时调整产品结构，不断开发新产品，增加适销对路产品，促进企业提高产出水平和经济源。三要扩大功能开发，增加财源。各开发区在抓好工业项目的引进和建设，形成一定工业经济规模后，要及时扩大功能开发，发展为开发区配套的商业、服务业、房地产业等，壮大开发区的自身实力。开发区在筹建开发资金和增加财源的路子上，要从过去主要依靠土地开发以地生财，逐步向主要依靠参与项目投资、发展第三产业和资本经营方向发展。四要大力引进有市场、有效益和符合国家产业政策的产品和项目，充分利用好现有的基础设施和厂房。据统计，全省开发区现已投入基础设施建设资金300亿元， 平均每平方公里约1个亿，差不多4年时间翻了一番。全省开发区平均每元基础设施投入吸引投资12元，其中吸引外资0.95美元。我省搞得较好的无锡经济开发区，平均每元基础设施投入已吸引投资25.5元，其中吸引外资约3 美元；昆山开发区24.3元，其中吸引外资2.5美元； 南通经济技术开发区22.6元，其中吸引外资1.97美元；苏州新区19.5元，其中吸引外资1.87美元。按现有的300亿元基础设施投入算，全省开发区再吸引300亿美元的投资是完全可能的。因此，各开发区要尽力利用好已建的基础设施和厂房，使其尽快产生效益。五要强化集约开发，走以内涵为主的发展道路。将土地外延式开发转向集约式开发，提高土地的开发效益。平均每平方公里实现业务总收入，1998年上半年，无锡经济开发区为20.8亿元，预计全年超过40亿元，而全省开发区平均约为3亿元，全年约在6亿元左右。说明集约开发和内涵发展的潜力很大。六要由经济开发转向技术开发，努力增加开发区产品的技术含量和附加值。知识经济时代，现代科学技术，尤其是高新技术将对提高开发区的产出和经济效益发挥决定性作用。七要同老城区的产业结构调整、技术改造以及老城区的改造结合起来，发挥开发区的辐射、示范、带动作用，提高区域经济的整体效益。八要做好开发区的环境保护、征地拆迁、劳力安置、社会治安和精神文明建设工作，在开发区取得经济效益的同时，产生良好的社会效益。
五、开发区的投资环境问题
开发区的政策优势正在逐渐减弱，下一步开发区只能主要靠改善投资环境，提高管理水平来增强对外商的吸引力。各开发区在努力改善投资硬环境，建设好高质量的配套完善的基础设施，重视环境保护和绿化问题的同时，要切实改善投资软环境。一要清理规范各种收费。这方面各开发区可以借鉴昆山开发区的做法和经验。二要切实保障进区企业经营管理自主权，维护投资各方的合法权益不受侵犯，依法保护劳动者的正当权益。三要提高办事效率，实行一个“窗口”对外，提供优质、规范、方便的服务。四要进一步完善区内对外服务体系，规范咨询、法律、会计等各类中介机构的行为。五要依法加强对进区外商投资企业的监督管理。六要按国际惯例办事，不断提高开发区的管理水平。
国家应加强对开发区的管理和协调，为开发区提供一个稳定、规范、公平的宏观环境。一要进一步明确开发区建设的宗旨和指导方针。开发区在中国是个新生事物，开发区的建设宗旨和指导方针应在实践中不断充实和完善。二要修改和制订必要的政策法规，协调和规范开发区的优惠政策，保持开发区优惠政策的相对稳定性，同时，各类开发区的优惠政策差距应当逐步缩小，并趋于一致。现在，不同级别、不同类型、不同地区的开发区之间缺乏协调，优惠政策不一致，各种制度漏洞给外商中的投机者和不法商人以可乘之机，导致资源浪费、国家财产蒙受损失和开发区之间的不公平竞争。三要加强开发区干部制度的现代化、管理队伍的职业化建设。一些地方开发区干部和地方政府干部调动频繁，影响了开发区工作的进展。开发区管理是一项专业化要求很高的工作，应当有稳定而持久的任期。开发区领导班子的基本稳定，有利于开发建设思路的连续性，有利于树立一个良好的对外形象。