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伴随着我国政治文明前进的脚步，2004年6月审计风暴如约而至。面对刚满21周岁的中国现代国家审计，以自己特有的方式，痛击“官官相护”的官场潜规则，有权威人士直言：“在新中国的历史上，全面揭露政府部门问题的，审计是第一家。审计，正在扮演推动政治文明进程的急先锋角色。”
在《中华人民共和国审计法》颁布实施10周年之际，《审计法》修定草案最近可望提交全国人大常委会审议，一部审计新法典的出炉，预示着一场审计大变革的开始。
审计职责之变
审计职责如何定位？这是一个关系审计机关履行监督职责到位而不越位的前提。早在1982年1月12日，新中国审计制度的倡导者胡乔木在给王丙乾同志的一封信中写道：“拟在国务院下设一审计机构，对国务院及其以下各机构和各大企业单位独立行使财政、财务监督检查工作……这一机构和它的职权拟列入宪法。”对机关企事业单位财政，财务进行监督是审计机关成立初期的定位。
1982年底修订的《宪法》对国家审计署职能作了定位，而对地方审计机关的职能定位不够明确。1994年《审计法》颁布后，才对审计职责作了准确定位：即监督财政财务收支的真实、合法、效益，对国有金融机构、国有企业、国有资产占控股地位或者主导地位的企业以及国家建设项目的预算执行和决算进行监督。随着我国市场经济的不断推进，适应与时俱进的要求，党的十六大把审计对权力运行的制约和监督写进了党的全国代表大会报告。时代赋予了国家审计在加强党风廉政建设、对和防止腐败，加强领导干部财经方面的监督、促进依法行政等方面的任务，审计的作用从经济领域提升到了政治层面。
2003年8月21日，审计署李金华审计长在全国审计理论研讨会上，总结了国家审计机关20年走过的道路，面向未来他提出，加强对权力的制约和监督，实现审计对象由“民”到“官”的转变，促进民主与法制建设，维护经济安全，关注政府效益，是审计工作今后发展战略的重点目标。由此确定新时期国家审计职责的定位：加强权力监督，维护经济安全，关注政府效益。
将审计公开进行到底
如何实现审计工作的三项战略重点目标？推进审计结果公告制便是最强有力的措施之一。2003年6月，前所未有的第一次审计风暴形成后，一些媒体将这一年称为审计元年、审计变法之年。面对媒体，李金华审计长一语中的：不是风暴，而是公开。
其实，审计结果公告并不是始于2003年，它一直是国家审计机关的一项法律权力。《审计法》第四章第三十六条规定：审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。可见，现行《审计法》的立法基点是“可以公告”、“可以不公告”，而不是“必须公告”。《审计法》实施近10年来，审计公告就像老师手中的教鞭，只用来教训那些不听话的学生。即只对那些不配合审计的单位行使公告权利，将其违纪问题披露，以示惩戒。这种特例式的公告，虽也能起到敲山震虎的作用，但毕竟不是一种制度安排。
2004年的审计风暴刮起之后，一种更理性的呼声越来越强烈，那就是如何用法律的形式，将审计公告作为国家审计机关必须履行的义务确定下来。去年，《审计署2003至2007审计工作发展规划》明确要求，到2007年，力争做到所有审计和专项审计调查项目的结果，除涉及国家秘密、商业秘密及不宜对外披露的内容外，全部对社会公告。这一规划，为《审计法》关于审计公告条文的修改奠定了基调。
对于公开审计结果，中央上级的态度是明朗的。2004年1月19日，温家宝总理在听取审计署工作汇报时说：“我的观点、问题不怕揭露，怕的是掩盖，最后暴露出来的就是非常惊人的问题。因此问题早一点揭露、早一点发现、早一点处理，不仅可以挽回损失，而且还可以挽救人、挽救干部”。总理的表态，无疑是对审计公告的最大支持。从目前的情况看，审计风暴像台加速器，大大推进了审计公告的进程。7月9日，李金华审计长在审计署党组学习会上吹风，要加快审计公告的进程，努力推进依法行政。7月23日，李金华审计长又在全国审计工作座谈会上表示，从下半年起将进一步加大审计公告力度，并进一步明确了“以审计公告为原则，以不公告为例外”的要求。2004年11月1日，审计署对国土资源部截挪专项资金6307万元、工商银行涉案金额69亿元等问题的审计结果公告，再次彰显了审计的力量，充分表明了审计署将公告进行到底的决心。
审计署坚定不移地推进审计公告已成定局，而基层审计机关的审计公告还需一个渐进过程。现行审计体制下，基层审计机关在什么时间，什么范围，选择那些审计项目进行公告，公告到什么程度，要取决于地方政府的胆识和开明程度，基层审计机关是绝不敢擅自妄为的。因此，在公告的权利实际掌握在地方政府手中的情况下，基层审计机关只能采取由简到难、由点到面、由一般到重点的策略分步实施。
“马后炮”怎样变为“马前卒”
领导干部离任以后进行审计，发现问题也晚了，得到的只能是教训。2004年7月5日，山东省省长韩寓群在该省审计厅视察时一语道破了“马后炮”式审计的弊端。如何由“马后炮”变为“马前卒”，改变审计监督跟着“失误”屁股后面走的现状？
一是将领导干部任中审计的条款写进《审计法》。起步于上个世纪八十年代中期的领导干部经济责任审计，长时间一直是以离任审计为主。领导干部离任后，或退休，或已走上新的领导岗位，审计部门再进行审计，除对个别有严重违法违纪者绳之以法外，其作用正如韩寓群省长所说：“得到的只能是教训”。从保护干部和加强干部监管方面考虑，任中审计应本着“三年审一次”的原则进行，这样才能发挥经济责任审计在干部监管中的预警作用。据透露，领导干部经济责任审计已写进正在修改的《审计法》，新《审计法》的出台，必将为领导干部任中审计工作深入开展带来契机。
二是积极推进国家重点投资建设项目的现场审计。去年，我国固定资产投资达5.5万亿元，接近GDP的一半。如此大规模的政府投资，亟待国家审计进行各个环节的把关。然而，从近期召开的山东省固定资产投资审计工作会议上获悉，据对3个地级市及其所辖31个县（市，区）近三年来的投资审计情况的初步调查，市级审计机关投资项目审计覆盖率平均10％左右，多数县级审计机关平均40％左右，有几个县的覆盖率为零。由此看出，一般投资项目审计覆盖率尚且如此低，能做到现场跟踪审计的项目更是微乎其微。山东省固定资产投资审计工作会议要求，投资审计必须实现由事后审计向跟踪审计的转变。当然，跟踪审计并不是要求审计人员时刻都靠在项目建设现场，而是要抓住建设程序和资金两条主线，沿着建设程序主线对项目各个阶段，各项工作的情况进行审计，沿着资金主线将建设资金在各环节的走向和使用情况搞清楚，以防止事后审计难以取证、难以挽回损失、只能得到教训的被动局面。
“审计问效”才露尖尖角
党的十六届三中全会提出了“建立预算绩效评价体系”的指示，中央经济工作会议要求“推进财政资金使用绩效评估工作”，涵盖33个指标的中国政府绩效评估体系也正在浮出水面，这说明开展政府效益审计亦是大势所趋。
其实，效益审计一直是经济发达国家审计机关的一项主要任务，有的占到审计项目的80％以上。而在我国刚刚起步之后，其作用已日益彰显。2003年12月22日，深圳市审计局向市人大提交审议的一份《深圳市2003年度绩效审计工作报告》，经过媒体铺天盖地地报道，“纳税人的钱不容挥霍”的呼声搅动了整个深圳，一场“清算”乱花财政钱的行动搞得轰轰烈烈。那么，何谓效益审计呢？李金华审计长解释说，所谓效益审计，主要是检查财政资金的使用效果。与传统的财政审计相比，它不仅管政府花钱的真实性和合规性，还要管花钱的效率和效果。
绩效审计的对象是政府和国有企业的投资活动，尤其是政府直接或间接的公共工程的绩效状况。在绩效审计中，不仅要查清收支账目，还要对政府的投资决策、资金使用、项目管理和投资效益等各个环节进行审计、作出评价，并提出具体建议。2002年，审计署对投资27.2亿元的福州长乐国际机场进行了效益审计试点，审计发现，机场投入运行4年半，累计亏损11亿元，结果公布后在全国引起震动。
开展效益审计往往要涉及决策和管理责任评价，在我国现行审计体制下还很难全面展开。对此，李金华审计长要求，目前的效益审计还应主要限定在财政性资金和项目的范围内，重点揭露决策失误、管理不善造成的严重损失浪费和国有资产流失问题，而不能像一些发达国家那样，搞全面的效益评估。根据《审计署工作规划》安排，到2007年，投入效益审计的力量将占整个审计力量的一半左右。
捍卫审计公信力
2004年审计署揭开国家有关部委严重违纪问题的黑幕后，有些部委不是全力去整改暴露出的问题，而是公开为自己辩解，甚至侧面指责审计结果公开不合时宜。但是没有人敢将审计署告上法庭，就公开的问题对薄公堂。原因很简单，就是审计揭露的问题都是铁板钉钉的事实，审计质量无懈可击，审计人员的廉政大门严不透风。假如没有以上三点作保证，审计署不但要成为被告，还可能在庭审中败诉。这样，审计的公信力就会受到致命打击。审计一旦失去公信力，人们将对“审计清单”产生疑虑，审计的权威将无从谈起。可见，审计从“暗箱操作”到“全程透明”之后，捍卫审计公信力已成为审计机关的首要任务。
捍卫审计公信力应从内外两个方面入手。对内要强化审计质量和廉政建设两条生命线，对外要设立专职监督机构，将审计机关置于有效的监督之中。李金华审计长曾指出，目前在审计和处理过程中，照顾关系、不讲原则，甚至向被审计单位提交换条件，相互获利等问题，并没有完全杜绝。为进一步提高审计质量，2004年4月20日审计署发布实施了6号令。其亮点有两个，一是要求审计人员撰写审计日记，保存现场审计的“黑匣子”。当出现审计责任时，审计人员可以以此证明自己的审计质量，以便分清责任，有效保护自己。二是实行审计责任分层次追究制。对审计组成员、审计组组长、部门负责人等在审计中的违规行为，视情节轻重，追究七种不同责任，以督促其各负其责，把好每个环节的审计质量关。
离开监督的权利，必然产生腐败的定律，似乎对审计也难以例外。那么，谁来监督审计？据资料显示，在既不隶属于政府、也不隶属于议会的法国审计法院，都设有一名与院长同级别的总检察长。全国24个地方审计法院里都有一个检察长办公室。检察长职责之一就是检查地方审计法院是否按照全国统一标准来审计，并直接对总检察长汇报工作，以此监督地方审计法院依法审计。
7月初，李金华审计长在接受新华社和《人民日报》记者采访时说：最近审计法要修改，我们提了两条建议。其一，成立审计报告审查委员会，由专业人士来审查审计报告。其二，将来成立某个部门专门监督审计机关。据近期媒体透露，这些建议已写进了《审计法》修定草案。
体改之路在何方
地方何时刮起审计风暴？这是2004年审计风暴之后，社会各界一直在讨论和关注的问题，笔者认为，这个问题的答案取决于我国审计体制改革的进程。
从世界范围看，目前各国的审计体制大体划分为4种类型：以美国、加拿大、澳大利亚为代表，隶属于议会领导的立法型体制；以法国、意大利、巴西为代表，通过审计法庭行使审计司法职能的司法型体制；以德国、日本、印度为代表，独立于立法、司法和行政三权之外，隶属于国家元首领导的独立型体制；而我国的审计体制则属于典型的行政型体制。1982年修改的《宪法》，规定了审计机关是政府的一个部门，隶属于政府领导。这种具有浓厚政府内部审计色彩的体制，目前已明显暴露出其削弱审计独立性和限制审计功能发挥的弊端。于是，不少人撰文指出，审计体制改革是时候了。
从目前理论界对体制改革的争论看，存在彻底改革和逐步改良两种观点。改革派提出，改革现行行政型模式为立法型模式，设立审计院，直接向全国人民代表大会和全国人大常委会负责并报告工作。改良派认为，应在现行体制框架内，给审计署行政级别升半格，地方审计机关变“双重管理”为“单极管理”，全国审计工作由审计署统一垂直领导。
审计体制改革不同于经济体制改革，也不同于其他行政部门管理体制改革，因为审计体制属上层建筑。近两年的审计风暴，已充分显现了审计的力量。审计作为一种强有力的国家权力，在国家各种权力的制衡中，起着举足轻重的作用，这个权利的易手，应与政治改革同步。
2004年3月14日通过的《中华人民共和国宪法修正案》，对审计体制的表述只字未改，仍沿用了1982年《宪法》的提法。由此看来，今后审计体制的改革，必须限定在《宪法》框架内，而《宪法》的底线是万万不能突破的。
据媒体透露，可望最近提交全国人大常委会审议的《审计法》修订草案，在《宪法》框架内特别强调了审计监督的公正和独立性。对于地方审计机关仍然实行“双重管理”，但对关于地方审计机关的“人权”条文有所修改。现行《审计法实施条例》第二章第十二条规定：地方各级审计机关正职和副职负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见。这里只是说“应当事先征求意见”，至于意见是否被采纳，或者对根本不征求意见者如何处理，没有说明。这使上级审计机关对下级机关干部的任命失去控制，造成一大批对财经知识一窍不通的干部充斥基层审计机关领导岗位。为把对人的“双重管理”落到实处，《审计法》修改意见稿对此条款作了修改，新修改后的条款是：地方各级审计机关正职，副职负责人的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级审计机关同意。此条款规定了不经上级审计关同意，下级审计机关的正、负职不得任免。这种“地方提名，上级审计机关批准”才得以任命的法律条款，无疑会进一步强化上级审计机关对下级机关“人”的管理。
除了“人”的问题，审计经费依赖地方也是制约地方审计机关真正独立执法的重要因素。笔者以为，此问题的解决，也可在《宪法》框架内实现变革。据资料显示，法国地方审计法院的经费是国家审计法院划拨的。国家审计法院每年从议会那里得到的经费就包括了地方审计法院的经费，国家审计法院的首席院长是地方法院的惟一拨款人。借鉴法国的这一作法，审计署每年可以从中央财政中得到省市县三级审计机关的经费，然后层层下拨，彻底割断地方审计机关与地方政府和其他被审计单位的经济联系，才能使地方审计机关真正挺直腰杆执法。
当然，真正实现审计系统的垂直管理或者整个体制的彻底变革，估计还要走很长的路。在这个大变革的年代，尽管国家审计的许多方面都在变，但有一条是始终未变的，那就是李金华审计长在2004年全国审计工作会议上讲的：在任何情况下，揭露和查处重大违法违纪问题，都是审计机关的第一要务和立足之本。