新加坡教育行政管理模式探讨，本文主要内容关键词为：新加坡论文,教育行政论文,管理模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新加坡独立前曾有着将近140年的英国殖民统治史，还有三年(1942——1945)的日本殖民统治史，并于1965年无奈地从马来西亚分离出来。成为亚洲最小的一个独立主权国家。这样一个小小的岛国，它所面临的是更加严峻的生存和发展问题。于是新加坡政府开始重视教育在国家发展中的战略地位，而且越来越意识到国家掌握教育权的重要性。因此，独立前后的新加坡实行的教育行政管理模式截然不同。本文拟从新加坡教育管理的历史出发，探讨其现行的教育行政管理模式，希望有助于人们对新加坡教育的整体把握，同时也更好地理解其整个教育的方针、政策及制度。
一、新加坡教育行政管理模式的沿革
自1824年新加坡沦为英国殖民地到1959年自治的一百多年期间，它的教育行政管理模式基本上是英国模式，即其教育的管理、领导、督导、评估、校长和教师的任命等等都是地方和学校自己的事情，国家极少干涉教育。这就是说，新加坡政府只有有限的教育管理权力，其教育管理权大部分掌握在教会、社团和私人手里。在新加坡这样一个多元种族和宗教的社会里，没有统一的国民教育制度，因而基本上出现依种族、宗教不同而形成的多种教育形态并存的局面。由于殖民地政府并不认为办教育是它的义务，更未想到把教育统一起来，以更好地促进国家和社会的发展。因此，各种源流教育各行其是，自成一体，当局对此也基本上采取放任自流的态度。
当局不但对初、中等教育采取如此态度，对高等教育也是如此。1905年，新加坡出现的第一所高等学校，就是一所规模很小的私立医学院。24年后创办的用于培养中小学师资的莱佛士学院，也是私立性质。1949年这两所高校合并，并增添了其他学院，正式成立了新加坡大学。这所大学依然是私立性质，政府只部分地资助经费，而且它的招生只面向英文学校中学毕业生，华文中学毕业生只有成绩非常优异的才能入该校。于是，1955年由华侨出资兴办的面向华校毕业生的南洋大学成立，但其管理同样游离于政府之外。
1942年到1945年，日本占领新加坡，1945年8月英国才光复新加坡。面对着一个衰败的社会，殖民地政府此时才意识到通过教育可以满足其复兴建设的需要，同时又达到“分而治之”的目的。于是，殖民地政府提出“十年教育发展计划”，政府开始较多地干预教育。1955年，新加坡试行自治，政府更加认识到教育的重要性，特别认识到掌握教育权的重要性。因此在当年，政府的教育局升格为内阁级的教育部，大大地加强了国家管理教育的权力，为独立实行中央集权制的教育行政管理奠定了基础。教育部于同年成立由前总理李光耀领导的教育调查委员会。1956年该委员会发表了调查报告书，提出了教育的一般政策。1956年4月新加坡出版了《教育政策白皮书》，随后一系列的教育法规也于1957年12月出版。1957年出台的《教育法》则制订出新的一套注册、巡视、督导以及财政管理的程序。政府当局第一次以强制性的法律来保证国家教育事业的发展。1959年，新加坡完全自治，1965年8月9日正式独立。新政府开始着手改造殖民时期的旧教育制度，建立新教育制度，并逐渐巩固其教育管理的权力。政府当局通过以下措施来达到其目的：①政府给所有源流的学校的所有教师支付薪金，并一步步取得任免校长和教师的权力，将学校的人事大权收归政府；②统一规范当时形形色色的学校，实施统一的教育目标、教育计划和教育内容，颁布统一的教学大纲，推行统一的教科书，逐步将教育大权收归政府；③推行统一的全国普通考试制；④政府加强对高等学校的领导，通过将高校合并、重组，将私立变为公立，使高校为巩固独立、发展经济服务，而不允许大学按自己的意愿关门育人；⑤确立各语种，即英语、马来语、华语、泰米尔语四种语言的同等地位，将它们一视同仁，旨在消除民族发展中的不和谐因素；⑥建立一个组织严密、有序的教育行政管理机构，教育部成立后，通过重组和调整，成立了各局、处、室，以便在组织上、体制上保证国家教育权力的行使和教育制度的贯彻和执行。
政府通过以上改革，建立了一套完善的从小学到大学的国民教育制度。随着教育大权和人事大权收归政府，国家逐渐取得了教育管理的权限，对教育的管理就逐渐从分权制向中央集权制过渡。到六十年代末，教育行政管理的中央集权制正式形成。
二、新加坡现行的教育行政管理模式
独立后的新加坡，迎来了政治、经济、文化的全面建设和发展时期。而要发展教育，教育就必须由国家控制，并沿着国家规定的方向发展。为此，新加坡实行中央集权制的教育行政管理模式。所谓中央集权制，即指新加坡全国各级各类教育都是由代表国家的教育部集中统一领导和管理，有关各级教育的方针、政策、内容、方法、规章制度及教师人事等等，均由教育部及其下属的各局、处直接负责，学校则无权过问。新加坡教育的最高管理机构是教育部，其最高行政长官是教育部长，以下依次是政务部长、会议秘书、行政秘书总监。教育部下设七个职能部门：行政管理局、新加坡课程发展中心、教育服务局、人事局、计划信息局、研究考试局、学校局。各局下设处。
教育部还有以下的直属事业单位：新加坡国立大学、南洋理工大学、新加坡工艺学院、南洋工艺学院、义安工艺学院、淡马锡工艺学院、新加坡科学中心、东南亚研究所、工艺教育学院，等。
总体来说，教育部的主要职能是：负责制定和执行教育政策；主管政府所办和资助学校、初级学院的发展；并对私立学校实行监督。具体说，教育部的职能主要为：
⒈负责制定国家的教育政策、各种规章条例和教育发展计划。根据经济、社会发展需要，制定相应的教育政策和教育发展计划。如刚建国时，新加坡面临着改造殖民主义教育制度，实施新教育制度的问题，于是教育部制定了普教和职教的多层次分流学制；为了统一衡量全国各校的标准，达到学制产品的标准化，教育部制定和实施了全国统一的普通考试制，等等。
⒉统一全国的教育目标、教育内容，为此颁布了统一的教学大纲，出版统一教科书。如在基础阶段的小学，要求全国统一开设英语、母语和数学，并占教学时数的80%左右，其他课程如音乐、工艺美术和健康教育课程也须开设，还强调道德教育。对中学阶段的特殊流、快捷流和普通流分别规定统一的核心课程和选修课程。
⒊教育部掌握公立学校校长和教师的招聘和调动等人事权，并注重对校长、部门主任、教师的职前、在职和继续教育培训。校长一律由教育部任命，以保证校长的高素质并按照国家教育方针、政策办事。另外，教育部还与国家教育学院等合作，对校长、部门领导进行培训。教育部还领导了各校职能部门未来领导的试验性培训计划，目的在于培养一支能力强的行政队伍和专业队伍，以协助校长的全面管理工作。
⒋教育部还定期对学校进行检查、评估，以帮助学校识别出它们的长处和缺点，评估办学效率，促进学校教育、教学水平和管理水平的提高。例如1980年开始实施的学校鉴定计划。该计划包括两个组成部分：一是学校自己每年举行一次的内部评估，即自我评估；二是由教育部外部视察小组执行的外部评估。这些鉴定使学校在组织管理方面，在教学计划、课外活动计划、学生福利计划的管理和领导方面，在学校管理效率方面都有了显著的改善。
⒌教育部对私立学校进行监督，实行一定程度的干预。这主要通过部分教学和科研经费的控制、立法规定等来实行的。另外，教育部要求所有私立学校的开办都须在教育部注册、备案，使它置于教育部的监督和控制之下。
纵观新加坡教育部的教育管理职能：无论从小学到大学的管理，还是从教育目标到教育内容的制定，抑或各种方针、政策、制度的制定和执行，都是由教育部承担，而学校的教育管理权限很小，只能执行国家的教育政策。可见，新加坡实行的是高度的集权制的教育行政管理模式。
三、新加坡教育行政管理模式的改革及其发展趋势
新加坡的教育行政管理模式，没有照搬英国本土的模式，而是经历了从地方分权制到中央集权制的演变。这并不是偶然的，而是新加坡国家的经济、多元文化社会发展的必然结果，更是其教育管理发展的必然结果。
（一）背景、优势及缺点
⒈自治前，英国的长期统治和日本三年的践踏，使人民行动党领导下的新加坡面临着殖民主义遗留下来的烂摊子：经济落后，人口膨胀，失业严重，人民生活水平低下，基本消费品缺乏，国际收支大量逆差；更严重的是民众留有殖民时期的颓废的精神面貌，国家意识淡薄。这使政府面临着废除和改革旧制度、发展经济、培养各级各类人才和增强国家和民族的凝聚力的严峻的挑战。为此，只有大力发展教育，而要发展教育，则教育只有为国家管理、控制，采取中央集权制，才有利于调动全民的积极性，集中国家的人力、物力和财力办教育，提高整个国家儿童的入学率，实施全民教育，改变过去的教育只为少数特权人物所占有的状况，培养国家建设急需的大量人才。如果教育只为少数人所占有，为少数人服务，教育的发展就会受到严重的束缚，国家的利益就要受到损害。
⒉新加坡土地面积很小，只有626平方公里，90%的人口集中在新加坡市，它实际上是一个“城市国家”。国家和城市浑为一体，这样也便于实施高度的中央集权制的教育行政管理模式，将全国各地的教育置于教育部的管理之下。
⒊从新加坡多元民族的特殊国情看，采取高度的中央集权制来统一管理各民族教育，有利于使原来四种源流的学校：英文学校、华文学校、印度学校、马来学校参差不齐、发展很不平衡的教育都置于国家的统一领导下，从而缩小差距，有利于建立和谐的多元种族和文化。如果让马来族与教育基础好的华裔等其他民族采取自由竞争的市场调节方式来发展教育，而不是由国家统一集中领导，势必造成马来族教育愈来愈落后，处于竞争的劣势，从而拉大与其他民族的差距，不利于民族团结，不利于国家意识的形成。事实上，通过国家的统筹安排，国家对马来族一直采取经济优惠政策和教育倾斜政策，如向马来人社群的促进委员会拨款，为马来族大学生设立比其他民族多得多的奖学金等等，而有意识地提高马来民族的文化素质。
⒋实行中央集权制有利于国家统筹安排，重点发展一批国家建设所必须的专业和学科，如与造船、修船、电子电器、旅游业、建筑业等有关的能直接为新加坡带来经济效益的应用型专业。新加坡国立大学在十几年间培养了大量的高层次的科研和应用人才，成为建设国家的最重要的高级人才培养基地。目前，它不仅是国内一流的大学，而且在世界100所大学排行榜上也列第57位（1992年），成了国际著名学府之一。国立大学能得到如此迅速的发展，全赖于代表国家的教育部直接领导和管理，国家倾其财力为它的发展提供有力的经费保证，同时还得到国家方针、政策的保证而飞速发展。
当然，中央集权制的教育行政管理模式随着教育、经济、社会的发展，也必然会产生某些不适应发展形势的弊端。如高度的中央集权制，难免使全国上下一刀切，让全国齐步走，置全国各地的实际情况于不顾，扼杀多样性和差异性；国家对教育管理得过多过死，既不利于国家对教育宏观管理作用的发挥，也不利于学校自我积极性和创造性的发挥。另外，由于教育部对教育实行垂直领导，信息传递慢，而且一般只有自上而下的却很少有自下而上的信息传递，上下级之间难以沟通，影响教育部决策、计划的制定，也影响管理效率。
（二）改革及发展趋势
基于以上原因以及国内、国际政治、经济形势的变化，新加坡教育部于1979年和八十年代末、九十年代初两度改组，使教育部的组织机构日趋精干、高效，更有利于方针政策和规章制度的科学化、制度化，同时进行职能转换，以利于基层单位发挥其积极性和创造性。如1979年的教育部改组有三个特点：其一是在规划检查局下设立一个体制分局(System Branch)，它的职能除了政策规划和发展计划的制定、改进信息系统的功能外，还在于协助学校局执行发展计划和进行教育体制中所必须的改革；其二是学校局由专业人员或专家组成；其三是设立新加坡课程发展中心(CDIS)，同时撤消教育发展局。1981年，第一副总理兼教育部长宣称：“新近改组后的教育部准备实行专业领导”，即大大提高了教育部的教育管理的专业水平，逐渐由外行领导走向内行领导。同时从1980年以来，教育部所采取的基本管理原则就是尽可能地给予学校自主权，尽量增加学校的自主权和灵活性；而另一方面，也有利于教育部的宏观管理职能的发挥，即进行总体的方针、政策的领导，而微观管理权则下放到学校。这样，1981年2月教育部又成立了学校委员会。学校委员会的成立标志着新加坡教育行政管理由中央集权制朝着权力下放的方向迈出了重要的第一步。由于现行的教育管理体制有两方面的弱点：第一是过于唯命是从；第二是过于保守秘密。1981年教育部长曾经明确地阐述了这两个缺点：“唯命是从最粗糙的形式便是对上级毫无疑问地服从，同时也要求下级唯命是从，任何背离都被认为是不忠。许多例子表明下级官员根本无法知道一些秘密的材料”。它们都不利于上下信息的沟通。学校委员会的成立，则较好地解决了这个问题。这个被教育部长称为“大众参与到教育部的管理决策过程的唯一活动”的学校委员会，其好处是：①使教育部的决策人员有机会同学校的基层领导进行经常的、自由的对话；②由于交流方便，基层领导可以更好地了解教育部制定政策的想法和依据；③横向信息和看法交流使学校之间的关系和联系加强。
进入八十年代，新加坡正在实行“第二次工业革命”计划，目标是向技术密集型工业转变，实现电脑化、自动化，进一步提高劳动生产率。这就要求政府包括教育部能更好地适应变化着的经济和社会环境。环境的逐渐动态化和复杂化要求教育部在加强宏观领导的同时，逐渐扩大学校的自主权。因此，八十年代教育行政管理的重点是强调学校校长的领导和管理职能。而1987年2月，一份题为《追求学校的卓越》报告的出版，是教育部的教育权力下放、学校校长的权力进一步增加的又一个重要里程碑。这份报告是1986年11月到12月中旬，12位资深校长被教育部派往英、美访问后研究写成的。这个被教育部长称为“很大程度上是学校校长的成果，而不是教育部集体的成果”的报告的许多建议被教育部采纳。因此，教育部宣布再进一步下放教育管理权限。在学校情境内，这意味着校长将起着更大的作用，拥有更多的权限和责任，以作为学校发挥其主动性和创造性的一个关键因素。正如1988年，前教育部长陈庆炎说：“教育部必须提供基本框架和资源，它们如何发挥最大优势则取决于学校的校长和教师。学校的改革思想，学校内部政策的制定，对其政策孰先孰后的权衡，对资源的正确管理等都是每个学校自己的事。这就是所谓‘自下而上’途径(bottom-up approach)的含义……”。当然，这种途径对作为学校的最高官员的校长既在专业领域又在管理领域领导职位的新的高度上提出了挑战。所以权力下放的同时，又必须加强对校长及领导集团的管理技能的训练，以提高他们的综合素质。
到了九十年代，即二十世纪的最后十年，如何应答二十一世纪对教育的挑战，是教育部必须面临的又一问题。因此九十年代，新加坡教育部又进行了改组，以便更好地领导全国的教育事业。教育部的原来的职能部门：教育服务局和计划信息局的一些职责进行了重新调整和规划，并改名为信息和服务局、课程规划局。这次改组非常强调现代管理手段和方法、课程内容的现代化方面，以迎接二十一世纪高科技和国际竞争的挑战。另外，在教育部的方针、政策的制订方面，更强调朝着一个灵活、更能发挥学生个人潜能的方向发展，将更加强调基础知识的教学，让学生享有更高的素质教育。推行学校经营私营化，发展自主学校，提高自主学校的质量，让学校享有更大的自主权和灵活性，将是整个九十年代教育部努力实现的目标之一。除此之外，教育部还放宽非自主学校在行政和财政方面的管理。所有这一切，将使学校更有活力，培养出的学生更具竞争力。
新加坡的教育行政管理模式经历了从分权制到中央集权制模式的转变，而在中央集权制的实施过程中又朝着更能发挥其优势，克服其弱势的方向不断改革和发展。即中央集权制与扩大学校自主权相结合，使集权化不断地走向民主化，从单纯依靠行政领导逐渐向依靠法制和科学的领导方式转变，适应了世界教育行政管理模式的发展趋势，即将从中央集权制和地方分权制的两极向中间发展。