创新我国绿色农业政策性保险制度，本文主要内容关键词为：政策性论文,保险制度论文,我国论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国实施绿色农业政策性保险的必要性
(一)冲破国际“绿色贸易壁垒”的客观要求。绿色贸易壁垒是贸易保护主义和环境保护主义相结合的产物，它以实施的隐蔽性和制定的合法合理性日益成为现代国际贸易发展的重要关卡。因而使得加入WTO带来的我国农产品国际贸易新的发展机遇受到极大挑战，例如，欧盟对我国茶叶农药残留检测从入世前的7项提高到134项，检测标准严格了10倍至200倍。绿色壁垒的存在使我国的茶产业在国际贸易竞争中日益失去市场。据外经贸部有关方面的信息，我国农产品和食品品种档次低、质量差，安全优质性能较为缺乏，常常因为有害物质残留超标而出现贸易纠纷、索赔等问题。而政策性保险可以促进绿色农业生产，有利于冲破绿色壁垒，有利于提高我国农产品质量档次，提高我国农产品在国际市场中的竞争能力，促进出口创汇。
(二)保障绿色农业产业化的迫切需要。绿色农业产业与其他产业、农村及城市具有高度关联性，绿色农业生产的发展会直接带动农业产前、产后相关服务业的发展，提高农民收入和社会就业率，从而直接促进对工业品、服务业的有效消费。而绿色农业的天然特性决定了它是脆弱的，它在农业及国民经济中的产业地位决定了它是需要扶持的，绿色农业政策性保险能够通过保障绿色农业生产的稳定来促进绿色农业相关产业的稳定和发展，促进绿色农业产业化进程。
(三)促进农户选择经营绿色农业的现实需要。作为有限理性的经济人，农户大多是风险规避者。大量的实证研究表明：发展中国家的农户通常都是风险厌恶者，他们在生产和生活消费中力图规避各种风险，主要是因为这些地区的农户承受不了较大的风险损失，大多数宁愿选择生产风险较小、收入水平也较低的传统农业生产方式，而放弃那些收益较高、同时风险也较大的绿色农业生产方式。如果政府实施对绿色农业的政策性保险就可以降低绿色农业经营风险，从业农户就可以获得较好的收入，这样势必会吸引更多的农户参与到绿色农业生产经营中来。
(四)绿色农业外部性问题内部化解决的需要。外部性(Externality)是指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他生产者或消费者带来的非市场性的影响。绿色农业的外部性可以界定为是制度、科技约束下，生产的、单项的、持续外部经济性。从成本收益角度看，绿色农业的外部性主要表现为：经济收益的流失，对生态环境的优化成本内部化，对其他行业成本外部化的接受，生态环境及景观功能的无偿提供等。政府利用经济手段解决外部性问题历来是一种行之有效的方法。对于造成外部经济性的绿色农业，政府可以采取政策性保险的补贴方法给予补偿，鼓励把绿色农业产业规模、产量扩大到社会的最有效率的水平。
二、我国实行绿色农业政策性保险的可行性分析
从绿色农业的弱质性及其在国民经济中的地位，到世界各国支农的一般做法；从WTO《农业协定》框架内的农业政策调整，到应对全球范围的农产品贸易竞争；从保险业的“风险分散，大数法则”，到绿色农业保险的有效供给不足的“单冷”局面，在我国发展政策性农业保险目前已被各方人士所认同。与此同时，绿色农业政策性保险也已具备比较明确的法律政策依据、理论依据和一定的群众实践基础。
(一)法律依据。《中华人民共和国农业法》第46条规定，国家逐步建立和完善政策性农业保险制度。鼓励和扶持农民及农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。《中华人民共和国保险法》第155条规定，国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定。该法第156条进一步规定，本法规定的保险公司以外的其他性质的保险公司，由法律、行政法规另行规定。具体法律条例也呼之欲出，其完善只是时间的问题。因此，作为农业发展前沿的绿色农业，率先实行政策性农业保险是有法律依据的。
(二)政策依据。产业政策是保护、促进产业发展的经济政策，是平衡、协调各产业发展的经济政策。2004年中央一号文件《关于促进农民增加收入若干政策意见》指出，“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点，有条件的地方可对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。”2005年中央一号文件再次指出：“扩大农业政策性保险的试点范围”，这两个“中央一号文件”无疑为我国创新政策性农业保险提供了重要的政策依据。为探索建立适合我国国情的农业保险发展模式，国务院近期颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出具体政策，进一步明确提出了补贴农户、补贴保险公司、补贴农业再保险的“三补贴”政策，即：中央和地方财政对农户投保按品种、按比例给予补贴；对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴；建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。作为农业产业政策一个组成部分的绿色农业政策性保险制度的建立，必将增强绿色农业在自然灾害和意外事故面前的抗御风险能力，进而加快整个绿色农业产业的升级换代，全面提高绿色农业产业素质，这也正是国家长期以来发展高产农业、高效农业和优质农业的政策指向之所在。
(三)组织保障。绿色农业目前其主要模式是有机农业、生态农业、循环农业。根据我国的现状，绿色农业政策性保险制度的组织机构可依托绿色农业组织。农业部早在1990年提出发展绿色农产品，建立绿色农业。农业系统自国家农业部到县农业局都成立了绿色农业发展中心或办公室，负责指导、协调绿色农业产业的发展，落实扶持优惠政策。绿色办(中心)不少都组织成立了绿色企业协会，组织辖区的绿色企业参加政策性农业保险，并向会员提供安全保障服务，增强会员的防灾抗灾能力，维护会员的合法权益，保障绿色企业生产顺利进行。
(四)群众基础。绿色农业经营者为解后顾之忧，普遍存在参加保险的热切需求。据对厦门市25家绿色农业企业经营者(户)的调查，21家希望参加保险、2家希望通过了解后再作决定，仅1家没兴趣参加。25家中16家为股份经营，9家为家庭经营；年产值在200万元以上的有15家，100～200万元的4家，50～100万元的2家，50万元以下的3家；不参加保险的1家系个体小户，主要种植龙眼、柑橘水果，年产值为8万元。这说明开展政策性农业保险具有坚实的群众基础。可以预期，在政策性农业保险的“稳定器”作用下，农户的增收有了保障、农民的基本生活有了保证、农业的再生产能力有了保护，“一年遭灾、三年贫困”的悲剧将不会重演。
(五)效益分析。事实上，农业保险未必是亏损险种，南海渔业协会为赴南沙生产渔船开设了渔船全损险附加南沙渔业生产涉外责任互保、渔船船东雇主责任互保附加南沙渔业生产涉外责任互保、港澳流动渔船雇主责任互保等险种，目前各项保险业务的赔付率均控制在理想范围内，保费和理赔费收支相抵后仍有明显盈余。当然，绿色种养业风险大、成本高，为其开办保险较困难。本着保险也要为“绿色化”农业服务的新思路，让“环保回归”逐步成为上海安信农业保险公司农业开发产品的新亮点，以农字当头，种植业、养殖业保险保费占全部保费收入的比例不低于全部保险业务的60％，全市已注册的200多家农业专业合作社中，投保率已接近45％，取得了较好的经济效益。实行绿色农业政策性保险的一个重要前提是国家必须给予财政补贴，而这正是制约这一制度得以顺利开展的“瓶颈”。如果实行政策性保险，由国家给予绿色农业经营者一定的保费补贴，必将大大激发他们的积极性，并大大缩短全面建立农业风险保障体系的进程。同时，亦可节约大量的救灾帮扶资金，变被动的事后救济为积极的事前帮扶，从而以较少的资金投入，获得巨大的经济、社会和生态效益。
(六)经验借鉴。世界上许多国家和地区都纷纷采取政策性农业保险制度，以实现对本国农业的保护和支持。美国、加拿大、欧盟、日本、韩国、印度和我国台湾地区均开展各具特色的政策性农业保险制度。例如，美国政府扶持农业保险的手段是向农民补贴保险费，向农业保险办理机构提供经费补贴，免除税赋。农作物巨灾风险实行强制保险，其他险种都是自愿选择，只要参加了其他保险同时就可以获得巨灾风险保障，把强制性与选择性较好地结合了起来。日本专门颁布有关法律，对农业种植业、渔业、饲料业等实施互助保险，对由农民参加的农业保险团体的保险事业，政府再进行保险。对于农民保险团体，政府不但不上税，还特别给予强有力的保护。印度农户对大宗农产品如小麦和水稻申请加入保险，以避免单产、价格风险，保证最低收入。
三、创新我国绿色农业政策性保险制度的思路
总体思路是：在我国二十多年来农业保险实践的基础上，积极借鉴国外农业保险的发展模式，以绿色农业发展的现实需要为依据，从政策性保险运作的外部环境和内部机制两大方面入手，创新绿色农业政策性保险制度，建立多层次体系、多渠道支持的农业保险经营模式，推动我国绿色农业产业的蓬勃发展。
(一)构建绿色农业网络协调体系。在各级绿色农业发展中心(或办公室)的组织、指导、引导下，进一步建立健全绿色农业协会，如蔬菜协会、果树协会、渔业协会等等，并明确其作为政策性农业保险代办机构的责、权、利。通过绿色农业协会这个渠道，保证国家对绿色农业的政策性保险补贴落实到经营企业或农户。
(二)探索政策性农业保险的组织模式，科学设置险种。从研究资料分析来看，现阶段国内外可供选择的政策性保险制度框架下的组织模式归纳起来有四种，一是互助合作形式；二是政府组织实施，保险公司代理；三是商业保险公司经营，政府补贴绿色经济风险发生的保费；四是组建新的政策性保险公司，由政府筹集或参与筹集初始资本和准备金。若单独采取某一种模式都有其局限性，特别是在保险资金的投入、筹集及运用上存在较大难度。因此，可以考虑跳出固定模式，在综合以上各种模式利弊的基础上，寻求一种新的、与供需双方实际相适应的易于启动和操作的政策性农业保险保障方式，即成立政府监管下的综合性支持绿色农业的政策性保险机构，由政府组织实施，保险公司代理，财政补贴绿色农业风险发生的费用。
积极探索设置相应险种。政府政策研究部门、保险公司、农业部门应联合着手调研，根据绿色农业各行业的特点，设置科学、合理、可操作性强的险种。如渔业，开设渔船全损险、渔船船东雇主责任相互保险、渔船综合险和第三者责任保险等等；绿色粮食蔬菜种植业、畜牧养殖业，开设自然灾害险、病虫害险、良种险等等。
(三)建立绿色农业政策性保险的推广模式。一是针对绿色农业自然风险大，一家一户难以承受的特点，组织绿色农业经营者参加相互保险，共同承担在生产过程中发生的自然灾害和意外风险所造成的财产损失。二是建立示范，逐步推广。选择一些有一定规模的绿色农业经营者，建立互保体系，示范一些险种如病虫害险等，取得经验后，以点带面，逐步扩大。
(四)完善相关的政策法规体系，建立保障服务机制。一是建议政府有关部门推动《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》、《渔业法》等的修改、完善工作，或在“实施条例”中增设相应条款，如增加“绿色农业经营者义务参加投保，国家对绿色农业经营者实行强制性保险制度”的条款；二是建立绿色农业风险准备金。这是一个纯政策性组织，它既可以避开成立专业性绿色农业保险所涉及的资金与审批等难题，又可以把每年不很确定的、随机的风险救灾资金固定并积累下来，形成灵活、有序的对绿色农业的保障保险机制。具体内容为：对循环农业的风险准备金按照一定比例，由市、区(县)两级财政等组成。准备金只能用于绿色农业损失发生后的赔偿，不能挪作他用，要单独立账、独立核算，结余留存，逐年滚动积累，并以一定比例归市级和区县级财政所有，以实现以丰补歉。如有亏损，先由区县风险准备金支付，不足部分由市级风险准备金按区县上缴的比例部分给予直接偿付，再有不足，可向市级风险准备金进行拆借，以后年份有结余予以归还；三是建立绿色农业经营者互保储备基金，并利用该基金建立起涉外担保机制。通过组织绿色农业经营者开展自我保障、自我服务、自我发展的相互保险，进一步提高他们的防灾抗灾能力，改善广大个体绿色农业经营者在自然灾害和意外事件面前孤立少援的状况；四是由绿色农业发展中心(或办公室)牵头，成立由农业技术专家、保险专家、法律专家等构成的灾害处理机构，专门负责调查自然灾害、意外事件的案件工作；四是建立责任、赔偿、奖励明晰的工作机制，促进政策性绿色农业保险制度的完善和落实。
(五)加大宣传力度，推动绿色农业政策性保险事业的发展。提高对绿色农业经营者的救济能力，减少他们的经济损失，保障绿色农业再生产能力，既是今后绿色农业政策性保险工作发展的方向，也是国家引导传统农业向现代农业、持续农业发展的重要举措。因此，要充分利用各种媒体的作用，加强绿色农业政策性保险的宣传力度，探索国家支持绿色农业政策性保险的方针、政策。只有使广大绿色农业经营者真正了解和懂得国家对绿色农业政策性保险的意图，才能促进他们百分之百地参加保险，发挥大数法则的作用、保障经营效益。用实际行动影响、推动整个政策性农业保险事业以及整个绿色农业的快速、持续、健康发展。