高等教育财政拨款模式改革研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,财政论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等教育是一项需要巨大资源投入的事业。《中华人民共和国高等教育法》明确规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制。”为了有效促进国家财政投入的公平与效率，本文对高等学校的拨款模式进行探讨。
一、高等教育财政拨款制度的历史回顾
新中国成立后，与统一的计划经济体制相适应，高等教育经费投入体制的基本特征是由举办者负责筹措和管理经费；改革开放后，高等教育的经费来源开始发生变化，多元化的投入机制逐步形成。世纪之交，中央和省级政府两级管理，以省级政府管理为主的高等教育管理体制基本形成，高等教育财政拨款制度也分为以中央财政为主和以地方财政为主两部分。
1.国家预算管理体制
国家预算是政府的基本财政收支计划，反映政府的基本财政收支状况。国家预算管理体制是国家财政管理体制的重要组成部分和基本环节，是中央、地方各级政府之间划分预算收支范围和管理权限的一项基本制度。
新中国成立以来，国家预算管理体制经历了四个发展阶段。1950年～1952年，实行统收统支的预算管理体制；1953年～1978年，实行统一领导、分级管理的体制；1978年～1993年，实行分级包干的体制；1994年至今，实行分税分级管理的体制。
2.高等教育财政体制
建国以来，随着国家财政管理体制和高等教育管理体制的发展变化，高等教育财政体制也发生了多次变化。[1]
（1）中央统一财政和分级管理。1949年～1979年， 在计划经济体制框架下中国实行中央统一的财政体制，在具体的管理方法上按中央规定的财政系统执行分级管理的财政制度。在这种财政体制下，全国各类高校的经费开支都按其行政隶属关系“纵”向划分；[2] 高等教育实行“条块结合”的管理办法，各中央部委与各省（直辖市、自治区）制定自己的高等教育发展计划与经费预算，上报中央平衡、审批。[3] 进一步按整个教育财政管理体制的变化细分为：
——“统一列支”阶段。新中国成立之初实行“统一列支”的财政管理体制，即对教育经费采取统包的办法，按中央、大行政区和省市三级财政管理，实行“统一列支”。高等学校的办学经费根据其管理关系由中央财政和地方财政分别安排。
——“统一领导、分级管理”阶段。1953年～1957年第一个五年计划期间，实行“统一领导、分级管理”的财政管理体制。全国财政划分为中央、省（市）和县三级财政管理，各级教育行政机构根据中央规定的财政系统，严格执行三级财政制度。教育经费列入国家预算实行统一领导，地方根据需要上报并最终由中央政府统一调整和平衡。
——“条块结合、以块为主”阶段。1958年～1966年，实行“条块结合、以块为主”的财政管理体制。各级人民政府财政部门在编制经费概算和核定下级教育经费预算时，应与同级教育行政部门协商拟定，提请同级人民委员会审定；各级人民政府在下达经费预算指标或批准下级教育经费预算时，应将教育经费单列一款。
——“财政单列、戴帽下达”阶段。1966年～1971年的财政管理比较混乱。1972年～1979年实行“财政单列、戴帽下达”的财政管理体制，即教育经费单独列出、上级部门将指标下达给下级部门。高等教育经费由中央财政统一按计划戴帽下达。
（2）分级财政和分级管理。1980年，我国的财政管理体制发生了重大变化，开始实行“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”体制，即将中央统一的财政体制改为中央和地方分级负责。中央不再统一高等教育财政，除中央高校的经费仍由中央政府负责外，各省市地方高校所需经费由各省市省级政府负责。
——“财政切块、分级负责”阶段。高等学校的教育事业经费由中央和地方两级财政各自切块安排、分级负责。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出：“在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长，要高于财政经常性收入的增长。”该规定体现了国家对教育经费优先安排的原则。
——“分税制”阶段。从1994年起，国家开始实行分税制，并按事权与财权统一原则划分中央和地方收入，按中央和地方的事权划分各级财政的支出。分税制进一步明确了各级政府在教育投资方面的责任及其财源，也进一步调动了各级政府增加教育投入的积极性。
3.高等教育财政拨款模式
我国高等教育事业费拨款分别经历了“基数加发展”、“综合定额加专项补助”和“基本支出预算加项目支出预算”几个阶段。
（1）“基数加发展”拨款模式。定额定员是该模式经费拨付的基础， 即按事业机构规模的大小或事业的需要确定各种人员编制、房屋和设备标准、行政和业务费用开支额度，在此基础上进一步核定高校拨款时，主要以“基数加发展”方式来分配经费，即当年各校的经费分配额以其前一年所得份额为基础，考虑当年事业发展与变化的情况而确定。
新中国成立以后的头几年，由于整个预算体制尚不健全，高等学校预算的核拨方式和标准比较粗放，无成型的方法。从1955年前后起，一直到1986年10月，我国高等学校教育事业费的核拨方式基本上按照定额定员的方法进行，没有太大变化。
根据定额定员方式核拨教育事业费使经费核拨有了标准可依，并保证了人员经费的开支，对完善教育事业费核拨有一定积极意义。但也存在一些问题，主要是它在制定各项经费标准的同时，各项经费专款专用的规定限制了学校统筹使用经费的灵活性，造成学校有限资金的分散与割裂，降低了资金的使用效率。[4] 另外，“基数加发展”的方式虽然易于操作，但由于它是以往年的支出结果，而不是以合理的成本分析为基础，所以会导致单位成本越高的学校，获得的经费越多，不利于学校控制成本和提高经费使用效率。[5]
（2）“综合定额加专项补助”拨款模式。 “综合定额”是基于“定员定额”的原理，即经费总量根据有关政府主管部门制定的不同层次、不同类型、不同地区学生生均经费的定额标准和高校在校生数来核定下达。“专项补助”作为对“综合定额”的补充，是由财政部门和教育主管部门根据国家的政策导向和学校的特殊需要单独核定下达的。
1986年，原国家教委、财政部联合颁发了《高等学校财务管理改革实施办法》，强调高等学校财务管理改革是高等教育管理体制改革的重要组成部分，应按照教育规律和经济规律办事，讲求社会效益和经济效益，并提出对高等学校教育事业费的拨款办法进行改革，在年度预算核定方式上把原来的“基数加发展”的事业费拨款方式改为“综合定额加专项补助”。该办法还重申：高校有权按照“包干使用，超支不补，节余留用，自求平衡”的原则，自主统筹安排使用主管部门核定的预算经费，允许高校可将上年度预算节余部分转入下年度使用。这样做有利于促进高校主动避免浪费和节约挖潜、提高资金的使用效益。
预算核定方式的改革提高了高校经费拨款的透明度，明确和细化了拨款的具体依据，有利于克服原来的“基数加发展”分配模式的随意性，而专项补助项目的设立使高校拨款与政府的高等教育政策目标更紧密地结合起来。但该模式仍没有反映高等学校的实际成本，容易导致盲目扩大招生规模的现象；固化因素较多，对学校的办学行为缺乏有效的激励，不利于效益的提高、特色的形成和创新的产生。
作为对改革高等学校拨款机制的探索，原国家教委按照“统筹规划、合理安排、保证重点、提高效益和公平、透明”的原则，在一些直属高等学校中试行“基金制”拨款办法。从试点院校的改革情况看，这种拨款制度有利于政府转变职能，把对高等学校直接管理逐步转向政策引导与宏观调控，有利于促进高等学校的自主办学和自我挖潜，提高规模效益和办学质量。[6]
（3）“基本支出预算加项目支出预算”模式。从2002年开始， 财政部对中央部门的预算核定方式为：基本支出预算和项目支出预算。由于国家财政体制的这项改革从总体上要求“部门的预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，收支不挂钩，支出要透明”，因此，在党政部门开始实施财政集中收付制度。财政集中收付制度希望通过改进管理手段和管理模式，对财政资金使用的全过程进行监督，特别是事前监督，强化国家对各行政部门的财务控制，从而达到在源头上、制度上预防和治理腐败的目的。
但是，在高等学校也实施财政集中收付制度尚存一定的争议，原因在于高等学校是一个面向社会依法自主办学的独立法人。例如，有人提出高校实行财政集中收付制在理论上并不可行，既有把准公共产品等同于公共产品进行过度干涉之嫌，又相当于政府对市场主体进行低效或无效的微观经济活动管理。[7] 另外，学校的活动是以学期为周期进行的，集中收付制度有时会使学校在经费使用上感到不方便甚至脱节。
二、高等学校拨款模式改革要求
自2002年财政部对中央部门的预算核定方式改变后，高等学校拨款模式的改革毫无疑问应与财政预算改革衔接一致，改革的方向是“基本支出预算＋项目支出预算＋绩效支出预算”。基本支出预算应解决学校正常运转、完成日常工作任务而需的经费，这部分经费的拨款模式可以现行财政拨款模式为主；项目支出预算主要是解决学校的大型修缮和某些专项业务活动而发生的支出，可按项目拨款实行项目管理；绩效支出预算是从中央本级财政教育经费中，每年单独切出一块经费设立绩效拨款基金，在评估的基础上进行拨款。
1.高等教育发展对拨款模式改革的要求
“基数＋发展”模式和“综合定额＋专项补助”模式，在当时的历史时期对高等教育的发展均发挥了重要作用。主要不足是：这两种拨款模式均没有反映高等学校的实际成本，行政色彩太浓，不利于政府转变职能；缺乏透明性，难以保证拨款的公平和公正，对学校的办学行为更是缺乏有效的激励。直接后果是前者造成年底突击花钱的行为，后者导致盲目扩大招生规模的现象；深层次后果是固化因素较多，不利于效益的提高、特色的形成和创新的产生。
近年来，随着高等教育改革的深化，科教兴国战略和人才强国战略的实施，一流大学建设及应用性人才培养任务的提出等社会与教育形势发展的需要，高等学校拨款模式与高等学校发展要求的不适应性日益突出，改革高等学校拨款模式已提到议事日程上来。目的是加强拨款的科学性，鼓励和奖励创新与进步，减少盲目性和固化因素。
早在1993年，中共中央、国务院在《中国教育改革和发展纲要》中指出：要“改革对高等学校的拨款机制，充分发挥拨款手段的宏观调控作用。对于不同层次和科类的学校，拨款标准和拨款方法应有所区别。改革按学生人数拨款的办法，逐步实行基金制。”1994年，中共中央、国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见进一步明确：“政府要切实转变职能，改善对学校的宏观管理。政府的主要职能是：……提出教育经费预算并统筹安排和管理以及通过基金制等方式，发挥拨款机制的宏观调控作用。”1999年，中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出，“进一步完善教育经费拨款办法，充分发挥教育拨款在宏观调控中的作用，不断提高教育经费的使用效益。政府的教育拨款主要用于保证普及义务教育和承担普通高等教育的大部分经费”，“逐步建立符合社会主义市场经济体制以及政府公共财政体制的财政教育拨款政策”。2001年7月， 教育部颁布的《全国教育事业等十个五年计划》更是具体、明确地提出，“建立健全社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育拨款政策和成本分担机制”，“建立各级教育投入的评估制度”。2004年3月，国务院批转的教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》更进一步地提出：“建立与公共财政体制相适应的教育财政制度”，“强化项目管理，建立行政、专家和社会中介机构相结合的项目评价系统”，“实行与项目实效挂钩的滚动拨款制度和相应的激励机制”。
可以看出，中央及其教育部门改革高等学校拨款方式的思想是一以贯之的。从把实行高等教育基金制、转变政府职能作为改革我国高等教育拨款制度的中心环节，到适应社会主义市场经济体制、提高教育经费的使用效益、加强项目管理、建立投入的评估制度等。这种改革思想既与国际趋势相一致，又符合中国教育改革和发展的进程。
2.国际高等教育拨款制度的借鉴
改革是形势发展的产物，一般建立在国内发展的需要和国际发展的共同趋势之上。高等学校拨款模式改革的提出也不例外。尽管每个国家的教育拨款制度与其政治、经济、文化传统密不可分，但从国际高等教育拨款理论和实践的发展进程看，也总还是存在着一些规律性的做法和有价值的经验。
（1）区分一般经费与专项经费。这里至少涉及两个方面的含义， 一是一般经费与专项经费分开拨付，二是两种经费的获取机制不同。另外，一般经费与专项经费往往由不同机构（或一个机构中的不同部门）予以拨付。一般经费与专项经费分开拨付的主要原因是两种经费的性质不同，前者主要保障高校正常运行和发展的必要费用，后者是国家或社会机构等为完成特定研究项目而拨付的，因此要专款专用。这种分开拨付的方式在一些发达国家普遍存在。如在英国分教学拨款和研究拨款两类，以不同的形式拨付；在美国有核心拨款和专项基金，科研费主要通过项目竞争申请；澳大利亚拨付高校的经常性费用称作一揽子拨款，主要由联邦政府承担，研究拨款由专门的研究委员会进行；德国高校经常性费用由州政府承担，研究经费通常由国家以及工业界设立的大量的基金提供。一般而言，教学拨款是通过协商等形式拨付，竞争性成分较少，与学校招生规模、学科特点等指标关系较大；提高水平拨款主要通过竞争获得，以达到经费使用的最高效益。
（2）设立“缓冲器（buffer）”机构。许多国家往往在大学与政府之间设立一个缓冲组织，包括各种拨款委员会、教育基金会等，处理一般性和专项拨款的决策。如美国州立大学的经费由专门委员会负责分配，英国成立了英格兰高等教育拨款委员会、苏格兰高等教育拨款委员会和威尔士高等教育拨款委员会，日本科技厅的科研资助方案拨款也系由政府吸收大学、研究所等组成的委员会决定。事实上，委员会充当了学校和政府间的“缓冲器”，这样既有利于维护高校的自由，国家又能施加影响。这种组织模式为大多数国家认可和采纳。
（3）强调公开竞争和绩效评估的理念。 公开竞争是现今各国在拨款中很重视和注意体现的原则，它一方面能提高资金的使用效率，另一方面又能维护竞争者之间的公平。绩效拨款是各国逐渐重视并着力付诸实践的拨款方式，试图对学校优秀的办学质量与科技创新活动给予更大的鼓励。各国纷纷设立专项基金，通过竞争方式激励大学和研究人员向世界先进水平冲击。尽管目前绩效拨款额占教育经费的比例不高，但其作用与发展趋势是值得重视的。美国、日本、英国、德国、法国等均在此方面进行过积极的探索。理论上讲，高等教育拨款方式可分为协商拨款、投入拨款和产出拨款三类。目前，大多数工业化国家采用的是投入拨款，即以投入、以成本分析为基础分配高等教育资金。产出拨款尽管在理论上比协商拨款和投入拨款显得科学，但由于绩效测量的困难，大家在实践应用中还是比较谨慎的。各国普遍吸
纳了产出拨款重视绩效的一些思想，加强评估对拨款的影响，如英国的研究拨款就完全建立在学科评估的基础上，教学上也有专门的质量评估组织及相应的措施。
（4）国家在积极实施影响的同时注重维护大学自主办学。运用拨款间接调控而非直接干预高等教育是世界各国教育拨款实践的一个潮流。国家通过拨款影响高等教育的表现主要有：拨款指导性方针的提出，将拨款与对学校的评价相联系，有针对性地督导学校提高教育质量及促进高等教育与经济社会发展的融合，加强监督检查、避免学校滥用得到的经费等。在实施宏观调控的同时，国家又积极维护大学办学的自主性，不直接干预学校内部管理。
三、高等学校拨款模式改革框架设计
按“基本支出预算＋项目支出预算＋绩效支出预算”的要求，将高等教育的财政性拨款分为教学拨款和科研平台建设拨款两大部分。教学拨款以公平为主，主要按照生均成本和学生数进行拨付，以保证基本经常费对每所学校、每个学生的起点公平；而后辅之以评估为基础的质量与特色拨款，以利于产生更大的效益。科研平台建设拨款以促进科研效率为主，按学科通过竞争性评估拨付，并辅之以体现国家利益导向的特色及创新拨款。通过拨款与评估相结合的机制设计，使高等学校保持相应的压力和动力、刺激和激励，促使其合理定位、办出特色。
1.教学拨款
用以支持普通高等学校的日常教学工作，促进教学水平的提高，特别在本专科教学层次上形成特色。它包括：
（1）经常性教学拨款（80％）为基本支出，为研究生、本、 专科生教学提供正常的运行经费，由不同科类的学生人数乘以不同地区、层次的成本标准计算核定。（2）特殊拨款（10％）为项目支出，主要用于国家对学生的奖、贷、 助学金建设，也可部分用于某些专项，如对特殊教学设备共享共用，特殊学科、专业、类别的建设，以及对于特殊地区的教学拨款等。
（3）多样化教学促进拨款（10％）为绩效支出。经常性拨款对教育质量的激励没有直接作用，为了促进教育质量的不断提高及多样化教学格局的形成，还需引入评估手段。对学校教学质量进行评估，根据评估结果对教学质量高、有特色的学校追加拨款。
2.科研平台建设拨款
用以支持高校科研基础设施建设和高水平大学、学科建设等。由于科研是以学科为基础进行的，且只有以学科为基础才具有可比性，因此，科研平台建设拨款要以学科、专业为基础评价拨付。包括：
（1）特色及创新拨款（20％）为项目支出，支持新学科、特色学科和交叉学科的发展。分两类：一类系从国家角度出发，提出一些学科和项目的发展计划鼓励高校招标（10％～15％）；另一类由学校申报，特别鼓励有创意的建设项目（5％～10％）。
（2）竞争性拨款（80％）为绩效支出，按学科、专业评定拨付，学校统筹使用。
3.成立专门的拨款委员会
它不是政府的一个部门，而是承接政府教育、财政部门对高等学校拨款的事业性中介机构。它在业务上接受政府部门的指导，在运作上具有相对的独立性。
成立相对独立的高等学校拨款委员会，能够从组织建设上促进政府转变职能，由对高等学校的直接行政管理转变为以政策引导、经费调节为主的宏观调控管理；促使高等学校改变依附于政府的附属地位，真正成为能够适应社会主义市场经济需要、面向社会依法自主办学的法人实体。
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