我国政府绩效审计环境研究及未来发展方向，本文主要内容关键词为：未来发展论文,绩效论文,方向论文,我国论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）政治环境决定政府审计转型应该采取渐进模式 体制转型存在两种不同的模式——渐进式体制转型与激进式体制转型（刘永高，2007）。因此，我国政府审计要实现以财务审计为重心向以绩效审计为重心的转变，也存在两种转变方式：渐进式转变或激进式转变。渐进式转变是在旧制度周围建立起新制度，在全面改革前先进行试验，让两种制度在一段时间、一定范围内并存，进行比较，并总结经验教训，逐步改革旧制度。而激进式转型则一开始就对旧制度中关键因素进行改革，不经过试验，通过强制整体推进方式实现转变。我国政府审计究竟应选择何种转变方式，应首先从政府审计的政治环境入手进行分析。审计属于上层建筑范畴，无论什么审计都有不可逾越的所处的政治制度、政治目的、政治形势等政治环境的客观约束（马伟杰，2005），政府绩效审计最重要的政治环境是一国的政治体制，即政体。不同的国家政体将对各国审计体制、预算管理体制产生影响，进而影响到政府审计的重心（廖洪、闽春霞，2006）。我国的根本政治制度是中国共产党领导下的人民代表大会制度。中央和地方之间是垂直隶属关系，国务院、人大、司法之间有一定的制约关系，但不是西方那种绝对的“三权分离”的政治结构。因此，我国采用的是行政型审计模式，国务院设立审计署，审计机关在政府体制内，而政府实际掌握着国家人、财、物分配权，便于审计工作开展，这是我国开展政府绩效审计固有的政治环境。与在政府绩效审计上“具有广泛经验”的英美等国不同，西方国家在政治上是政府、国会（议会）、司法三权制衡，审计体制上采用立法或司法等审计模式，审计机关设在政府体制外，且主要对议会负责。政治环境的差异决定了我国的政府绩效审计发展不可能也不应该照搬别国的模式，如果在现有的政治环境下，选择激进式发展路径，首先改革、完善政体再改变审计体制以达到推动政府绩效审计开展的目的，可能会事倍功半，增大制度转变的成本和风险。从我国近三十年的改革经验看，无论是重大政治体制变革还是重要经济体制变迁，大都采用渐进式转变模式，这符合我国既要改革发展又要团结稳定的政治目标。我国政府审计的政治环境的上述特殊性，同时也意味着政府审计事实上是政府自身建设的重要手段。根据党中央提出的“立党为公，执政为民”的总体要求，勤政和廉政两者不可或缺。勤政能够提高政府工作效率；廉政则能使政府取信于民。如果说政府部门是否做到了“勤政”，需要靠绩效审计给予系统性评价的话，那么财务审计则是系统性地评价政府部门是否做到了“廉政”的重要手段。目前我国政府权力部门还存在腐败问题，需要通过多种渠道、采取多种手段加以遏制。因此，财务审计在未来较长一段时期内必将依然是我国政府审计的工作重心之一，不能因为推进绩效审计而忽视了财务审计。
（二）法律环境决定国家审计署将是政府绩效审计的有力推动者 “绩效审计的目的是从第三者的角度，向有关利害关系人提供经济责任履行情况的信息，促进资源的管理者或经营者改进工作，更好地履行经济责任（刘力云，2001）。”因此，政府绩效审计本质上是一种社会活动，甚至可以说是一种政治活动。如果缺乏强有力的法律支持，就要对政府组织或政府项目的经济性、效率性和效果性进行评价，很可能被视为多管闲事，甚至有触犯法律的风险。因此，唯有健全的法制环境才可能使绩效审计不受干扰和干涉，从《宪法》到《审计法》再到《绩效审计准则》，都要对审计机关工作的独立性、执法主体地位、绩效审计原则和程序做出明确规定，以降低绩效审计风险。政府绩效审计发展较好的西方国家，无一不是有明确的法律规范做为依据的。如英国的《国家审计法》、《首席财务官法案》和《政府绩效与结果法案》等，这些法律规范都赋予了审计机关对政府进行绩效审计的权利。因为立法的原因和政治体制相关，大多数国家政府绩效审计的产生基本上都是借助审计机关以外的各种政治力量，立法机关起到关键的作用。我国政府审计依据的是以《宪法》为核心，以《审计法》为母法，以国家审计准则为依据的法律体系。我们最高立法机关是全国人民代表大会，但是政府部门拥有行政立法权。理论上行政部门规章是由国务院各部委制定，依据宪法部门规章的制定权限限于调整和规范本部门职权管辖范围内的事务，必须以法律和国务院的行政法规为依据，法律、行政法规和国务院的决定、命令、指示未作规定的方面，部门规章原则上不能设置新的权利义务关系。但在立法实践中，部门规章在一段时间内“超前”法律、法规权限的现象是客观存在的（杨涛，2000）。主要原因是由于我国正处在政治体制和经济体制变迁时期，经济迅猛发展，导致社会关系发生巨大的变化，其内容日趋复杂，重大社会问题日益增多，因此，为了满足经济体制和政治体制改革迅速发展的需要。同时，借以弥补最高权力机关由于诸多因素导致的立法滞后，以及针对有些问题无法立法，无法及时满足社会客观需要的不足，先由行政部门制定部门规章，经过实践，时机成熟时再由人大修订相关法律，以实现国家对社会事务、公共事务和行政事务的及时宏观调控，达成国家行政管理的目的。
鉴于我国特定的法律环境，我国开展政府绩效审计不会像英美等国那样主要由立法机构推动。国家审计署将是开展政府绩效审计的最有力推动者，立法机关将是有力的支持者。1983年审计署成立初期就提出了主要审计任务包括直接审计国务院各部委等单位的财政财务收支、经济效益及投资效益，提出实施绩效审计，而当时的宪法仅规定“对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”，并未提及绩效审计，《审计法》在此时也尚未颁布。随后开展的经济责任审计，如深圳市、青岛市和常州市等城市近几年开展“真正”意义上的政府绩效审计，无一不是由审计机关积极推动的。审计机关积极主动地推动政府绩效审计的发展，是内在动力和外在压力综合作用的结果。就内在动力而言，作为专门负责政府审计的政府部门，审计署的根本任务就是通过政府审计促进政府的廉洁和高效。换言之，是审计署的工作业绩。静态看体现为查处了多少违反国家法律法规和财经纪律的事件，发现了多少无效率或低效率的政府支出问题；动态看则表现为政府权力部门的腐败程度因为政府审计而逐渐下降，政府支出的效率因为政府审计而逐步提高。如果政府审计只有财务审计而不积极开展绩效审计，审计署的工作业绩就只能表现为“查错纠弊”，而未能在“促进效率”上发挥积极作用。因此，审计署先于法律要求，积极主动地推动绩效审计。
（三）经济文化环境决定了我国政府绩效审计应稳步发展积极推进绩效审计作为当今审计现代化的标志，其本身是一种比较“昂贵”的经济活动。据英国国家审计署2002至2003年度审计报告显示的数据推算，平均每年要花费大量的经费用于绩效审计，美国的绩效审计经费也占到其审计经费总额的一半。没有高速增长的人均国民收入，是无法支撑绩效审计活动开展的。美国是在1972年公布《政府组织、项目、活动和功能的审计准则》的，而其国民收入在1970年已达8778.60亿美元，几乎是当时的日本、西德和法国三国国民收入总和的二倍（《世界经济年鉴》，1982）。强大的经济基础为政府绩效审计的发展提供了充裕的资金支持。经济的高速发展伴随着政府开支的日益增大，又促使人们对政府部门的支出效益越来越关心，进一步推动绩效审计的发展（石爱中，2002）。由此可见，经济水平和经济发展速度是开展绩效审计的重要影响因素。政府绩效审计是一项社会活动，它的产生与发展必然受文化的影响。对开展绩效审计有积极影响的文化环境是：开创性的人生态度；灵活变通、讲求实效的思维方式；较大的个人独立性，更强的自我意识和民主意识。这一观点已为许多学者研究证明，如陈宋生(2006)在其专著《政府绩效审计研究》中指出：权力差距越小，越可能引致绩效审计变迁；一国个人主义指数高低与其是否开展绩效审计可能存在正相关。
我国是一个经济发展不平衡、区域文化差异较大的国家。从文化角度分析，东部地区因近代中国的资本主义因素，一方面冲击了古代“血缘关系”，使个人从封闭的家族罗网中独立出来；另一方面也冲击了传统的政治专制制度，使个人从形形色色政治依附关系中解脱出来，东部地区的个人具有更充分的独立性和更成熟的自我意识。东部地区的文化价值很突出的特征是具有创新精神，敢开风气之先，敢领时代潮流。而西部地区众多的个人仍然受着陈旧的家族血缘关系的重重束缚，不明确自己作为社会角色具有的权力、责任与利益，个人自我意识的欠缺、个人独立性较弱，文化传统中激励创新的因素少，中庸保守，安于现状的文化积淀较浓（高功彪、袁红清，2004）。在如此巨大经济文化差异背景下，试图在全国各级地方审计机构中同时、同速地推进绩效审计工作，将有悖于绩效审计的发展规律。如深圳、青岛、常州等城市的绩效审计实践已证明，经济发达和文化开放的东部地区，有着开展绩效审计的更好条件。绩效审计应该稳步发展。
虽然我国经济文化发展的区域不平衡特征，决定了绩效审计的开展在不同地区不可能完全同步，但这并不意味着我国绩效审计的开展应该缓慢。恰恰相反，当前我国应该加速推进绩效审计工作的开展，一是我国绩效审计工作虽在局部地区和局部领域已有所开展，但总体而言尚处于初步发展阶段，在政府审计中所占比重还很低。二是经过30年的经济改革与开放，我国GDP、财政收入和财政支出增长迅猛。随着政府支出总量和政府支出项目的迅速增长，政府支出效率对于经济发展和社会和谐的重要性与日俱增，使绩效审计变得越发必要。三是由于我国地区之间经济发展不平衡，西部地区可能缺乏广泛开展绩效审计的财政承受能力，但中央财政可以通过转移支付的方式解决这一问题。对于那些财政支出大于财政收入的西部地区，政府支出效率对于当地社会经济发展较东部地区更为重要。从这一意义上讲，这些西部地区甚至较东部地区更有必要加快政府绩效审计的步伐，以提高其巨大的政府支出（相对于当地经济总量和财政收入而言）的效率，促进经济发展和社会和谐。
（四）技术环境决定了我国政府绩效审计应结合国情的发展 我国的技术环境决定了政府绩效审计虽不能效仿发达国家，但技术条件并非制约我国政府绩效审计的关键因素。最高审计机关国际组织(INTOSAI)对绩效审计对象的界定是比较宽泛的，将绩效审计的对象定义为政策、项目、组织和管理。具体到不同的国家，政府绩效审计对象不尽相同。如美国绩效审计和项目评估范围很广泛，试图对每个政府项目的资金流向和政府运作的高风险领域都进行实质性监督检查，同时监督联邦政府的财政管理。加拿大则实行综合绩效审计，除了对政府活动进行“3E”审计外，还审计政府活动对环境的影响、对公共财产的保护，以及合法合规性。瑞典绩效审计的对象则为整个政府部门，包括政府机构、公共事业单位、国有企业和基金会，以及与政府控制系统有关的活动和管理情况。各国间产生差异的原因多种多样，其中最主要的因素是该国科技水平及其在审计上的运用程度。与传统财务审计相比较，绩效审计需要更广泛地应用管理学、教育学、计算机分析系统、工程设计、统计和社会学等众多学科知识，重视数量分析和决策模型研究，信息系统技术越来越多地运用于绩效审计的计划、管理和分析，这势必要求审计人员具备更高的科技素质。从世界范围看，科学技术越发达的国家，或是已处于信息社会的国家其绩效审计开展得越好。目前我国科技力量以及政府在信息技术支持下的运行透明度还不是很高，况且国家审计发展历史尚短，审计技术基础还相对薄弱，审计人员的技术水平还有待进一步提高，况且合规性审计任务依然繁重。因此，如果简单效仿发达国家全面开展政府绩效审计，势必超出了我们现有的审计技术能力。但也应看到，当前我国正处于科技迅猛发展，信息化步伐不断加快的时期，而且开展绩效审计所需的技术手段，相对于政治、经济和法律等环境因素而言，是最容易在比较短的时间里通过“引进”和“吸收”的方式加以实现的。因此，技术环境不应该是制约我国政府绩效审计开展的一个关键因素。
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