论行政授权，本文主要内容关键词为：行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
任何管理欲达到管理之目的，均须有与之相适应的有效方法作保证。行政授权作为现代行政管理的重要方法之一，是每个行政领导者卓有成效地开展工作所必须掌握的一种领导艺术。本文拟就行政授权的有关问题作些探索。
一、行政授权的科学含义
对行政授权的理解，中外学者并不一致，各种观点皆有所长，但均不排除以下四个方面的内容：指派工作、授予权力、追踪监督、担负责任。基于此，我们可以作这样的定义：行政授权是上级行政主体根据工作需要，通过各种形式授予下级行政主体一定的权力，并监督受权主体在规定的范围内独立自主地完成某些工作的领导行为。授权行为并不限于最高领导，较低级的主管亦可施行，也并非领导者的所有职权事项均在下授之列。一般来说，凡属制定本组织、本部门或本系统的统筹规划和宏观决策，考核、奖罚、处理机密事务等带有全局性、根本性和责任重大的权力不应下授。而属于重复性、繁琐性、例行性的工作，自己不擅长的工作，专业性很强的工作等就可考虑授权下属去办理。
行政授权与行政代理、行政助理、行政分工均有实质性差异。代理与授权的差异在于，代理是依照法律或上级命令代替他人执行任务。代理者虽未正式获得被代理者的职位，但在权限上却获得了被代理者的全部职权；而授权是被授权人依照上级所授予的权限行使指定范围内的权力，并非行使授权者的全部职权。助理与授权的根本差异在于，助理是在负有一定职权的行政个体完成任务的过程中仅起协助性的作用，助者无责任可负，被助者仍负其全责；而授权则是被授权者于接受权力之日起，就负有相应行政责任。分工与授权在本质上也是不同的，分工是指在横向水平上划定每个行政个体的权力范围，行政个体之间不构成上下级的隶属关系，各自在权力范围内独立负责；而授权一般只在纵向水平上进行，故授权存在上下级的权力隶属关系。
对行政授权应排除一种误解，即认为它与行政权力的集中统一是对立的。国家各级行政权力必须集中统一，这是客观必然。但是集中并非无论何事都必须由领导者直接组织和指挥，而是说他对行政权力有整体的或最终的控制之权。授权的结果并不破坏行政权力的集中性，它仅仅使行政权力集中的形式发生了变化。从上面我们对行政授权的本质规定来看就是如此。因为行政授权只是领导者根据工作需要将其所属的一部分权力授予下级，对授予下级的权力领导者均保留收回之权，即下授权力的最终控制权仍掌握在授权者手中。况且，授予下级的权力还要在授权者的监督之下行使。因此，授权不会改变行政权力集中的性质。
二、行政授权的作用
当代行政机构之所以要建立科学的授权机制是因为它具有以下重要作用：
第一，从社会心理学的角度来看，授予下属一定的权力，将使他们感到上级的重视和信任，精神上得到极大安慰，并由此而产生强烈的自我意识，促使他们积极进取，施展才干。美国学者英格尔斯把现代人的性格归纳为四个方面：（1）现代人乐于接受新的经验、 新的观念和新的生活与行动方式，主动顺应和接受社会的改革；（2 ）现代人见多识广，能积极参与各种社会事务和活动；（3 ）现代人有明确的个人效能感，相信人对自然和社会具有改造和控制能力；（4 ）现代人不受传统观念和习俗的束缚，在决定个人事务时，有较强的独立思考和自主活动的心理倾向。（殷陆君编译：《人的现代化》第259—260页）充分授权可以说是比较适合现代人性格的一种方法。许多行为科学家的研究报告指出，权力自主的行政主体比缺乏必要权力的行政主体的积极性和创造性要高得多。因为权力自主的行政主体具有进行创造活动的条件，而缺乏权力的行政主体由于没有创造这个条件，不仅缺乏积极性、创造性，而且还会产生消极、抵触情绪。
第二，从当代国家行政系统的实际情况来看，行政工作日趋繁重和专业化，领导者不可能是样样精通的全才，亦不可能事必躬亲。因此，他必须将其所属的部分权力授予下级行政主体去履行，以适应现代社会的发展。科学的授权实为领导者的分身术，高明的领导者离不开恰当的授权。授权至少有以下益处：（1）可使领导者摆脱琐事的困扰， 集中精力考虑和处理带全局性、根本性的重大问题；（2 ）能充分发挥下级行政主体的专长，以弥补上级行政领导在某些方面的不足；（3 ）有利于使职责权限得到明确，事权得到统一；（4 ）可以简化行政程序和沟通渠道，革除诿过塞责之弊。
第三，从完善行政管理目标责任制来看，行政管理目标责任制实质上就是在划分各级行政机关职责的基础上，使每一个行政主体能各司其职、各尽其责，努力完成各自承担的任务。为了使每个行政主体尽职尽责，每一职位内必须授予相应的权力，既包括为了工作而支配一定的人、财、物的权力，也包括达到所确定的行政目标后领取合理报酬的权利。建立科学的授权机制，可以在确定行政目标、行政任务时，促使建立起合理的管理层次和管理规范，使行政工作目标清楚，井然有序。
三、行政授权的原则
在授权的过程中，领导者必然会碰到集权与分权的矛盾。要想在集权与分权的对立中把握二者的统一，在授权时必须坚持以下原则：
第一，分级、分层负责。分级负责指的是行政机关在系统上有上下级的隶属关系，各级机关在其职权事项的范围内分别对具体目标负责，上下级机关之间既不能消极地互相推诿，亦不得越俎代庖。分层负责指的是各行政组织将其职权范围内的诸事项，在进行全面分析的基础上，按其性质的异同、工作繁简、责任大小，划分出不同层次，分别授权予所属的各层级行政主体，令其独立负责。领导者应正确处理集权与分权的矛盾，科学地划分管理层次，明确不同层次的职责权限。任何行政组织，无论其外部的上下级系统，还是其内部的各行政个体，均要求权责清楚，分工明确，而分级、分层负责的功能就在于使组织内事无大小，各有专司，权责分明，功过有归。这既可避免争功诿过现象和反向授权的产生，亦可省去重复审核之繁，足以增强行政个体的自觉性和责任感。
第二，逐级授权。任何组织都具有层次性的特点，行政组织也不例外。一个下级单位，上面有多级领导，如果都搞越级指挥，势必造成指挥不协调，最终导致组织的活动失去秩序。上一级行政组织的主要功能有两个：一是根据组织的总目标向下一层次发出指令信息，布置任务，最后考核指令执行的结果和任务完成的情况。二是处理下一层次各行政组织之间的不协调和矛盾。下一层次行政组织的主要任务是执行、完成上一层次行政组织的指令和任务，并接受其监督，向其负责。总之，按照组织管理层次性的原理，领导者只能对直接下属授权，不得越级授权。越级授权因侵犯了下级的职权，会伤害下级的自尊心，还会造成中层领导的被动，增加矛盾。领导者要注意在纵向系统上遵守逐级授权，做到下授一级。
第三，因事择人，视能授权。知人善任是领导者授权成功的重要因素之一。知人是困难的，因为人的一切并非均直接表现于外表。但人又是可知的，通过“听其言而观其行”就能认识到人的本质。考察一个干部主要是三个方面：政治素质，包括政治观点和立场、工作志向和品德等；业务素质，包括决策能力、解决问题的能力、应变能力以及工作技能和才干等；心理素质，包括人的性情、意志和反应能力。领导者在知人之后，就要量才任职，视能授权，授予权力的大小应略高于行政主体的现有能力，以充分发挥其潜能，达到更高的水平。领导者必须做到知人要有眼力，善任要有魄力。只有这样，才能保证人尽其才，才尽其用，各展所长，授权得当。
第四，授权留责。权力固然可授，责任却无可旁贷。领导者把所属的一部分权力授予下属后，仍然对其所履行之工作成败负有总体责任。因为下属是由领导者授权的。在执行任务的过程中下属有了过失，反映了领导者当初授权时有失察之处，或用人不当，或指挥、监督不利。我国历来主张“士卒犯罪，过及主帅”。授权留责不仅是授权的一项重要原则，而且也是一种激励的艺术。如果有了成绩写到自己的功劳簿上，出现了错误完全推到下属身上，那就谈不上激励了。据调查，一个人在报酬引导和职责压力下工作，仅能发挥个人能力的60%，其余40%为潜能。领导者应有“不责于人”的品质，要做到成不求名，败不避责，勇于承担领导责任，对下属的失误应帮助找到原因，鼓励他继续前进，为下属工作创造一个宽松的环境。
四、对授权过程的监控
授权决不是意味着放任自流，领导者在授权时既要大胆放手，又要进行适当的监控。授权与监控是一体之两面，二者必须同步进行。如果说授权体现着“分”，那么监控则体现着“合”。领导者要从系统科学的角度出发，将行政组织的整体目标分解为目标、子目标、各单元，通过逐级授权“分而治之”，然后再从分解到综合。综合的效果如何体现着监控的质量。授权之后，领导者的主要职责就是监控和协调下属的工作。监控过程包括三个要素：即标准、对照、纠偏。这个过程应是一个不间断的封闭式的反馈系统。行政行为是否正确，并非由行政主体的主观愿望所决定，而是通过反馈程序来检验其行政行为的正确度与合理性。在此基础上，通过不断总结经验，更有效地进行行政活动。
过去在行政活动中产生的违法、渎职、滥用职权等弊端，就是因为监控不力，使行政管理系统不能形成一个连续封闭的回路，而是处于一种“开环状态”的结果。实际上，违法、渎职、滥用职权等弊端就是“开环状态”的行政管理系统的外在表现。当今世界，各种情况瞬息万变，行政管理更需要及时进行反馈。在行政管理中有无一个灵敏、准确而有效的连续封闭式的反馈系统是授权成败的关键因素，为此必须强化反馈机制，疏通反馈渠道，简化反馈程序，提高反馈效率，使授予下级行政主体的权力在可控的范围内行使。在实施监控时，领导者还应切记不要对下属工作范围内的事务进行过多的干预。监控仅是对下属工作偏离目标或可能偏离目标的情况进行监督和控制，而不是对下属工作的任意干涉，过多的干涉将会影响授权的质量。
以上所述授权原则与监控之内容是一个有机联系的整体，领导者在授权过程中不能过分强调某一个方面，而忽视其他方面。因为它们是环环相扣、相辅相成的。分级、分层负责的最大优点是权责清楚，这是实行逐级授权的前提。实行逐级授权能够理顺关系，使整个组织系统有条不紊地运转，进而建立起合理的体制与科学的制度。而要使体制和制度有机地发挥作用，还需要有合格的人员来执行，因事择人，视能授权就是行政用人问题，通过具体问题具体分析，使每个职位都能安置上适当的行政主体。行政组织的政策目标和计划能否顺利实现，主要取决于其行政主体的能力如何，而要使行政主体的能量最大限度地释放出来，又必须通过授权留责作保证。坚持授权的原则只是为有效授权提供了基础，授权能否成功，最终还将取决于监控的质量。因此领导者必须把授权的原则与监控手段作为一个整体来看待，注重研究每个原则与监控手段的能量怎样通过合理的结构转变成授权的整体能量，以达到充分发挥授权的功能、优化行政管理之目的。