应对全球气候变化：为何碳税比排放权交易更为有效*，本文主要内容关键词为：气候变化论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、对减少二氧化碳排放治理方法的简要谈论
全球气候变化是对人类和世界最有意义的环境问题。毫无疑问，全球气候正在不断变暖，更毋庸置疑的是，人类是造成这一世界问题的根本原因。如果我们在接下来的十年或二十年内不做出卓有成效的减少温室气体排放的努力，我们可能将在本世纪末面对灾难性的环境危害。
对于如何解决这一问题，目前主导的方案是美国与其他一些国家提出的以市场为基础的排放权交易方案。在奥巴马第一次总统大选中，两党候选人都将支持排放权交易作为赢得竞选的砝码。①很多主流的环保组织也支持排放权交易方案，出乎意料的是，很多工业组织也支持这样一项政策。因此，排放权交易政策成为奥巴马政府呼之欲出的国内立法重点及继2012年失效的《京都议定书》之后的全球环保共识。
排放权交易的流行说明该项政策可以满足各方面需求。对于环保工作者来说，排放权交易设定了全球气候变暖的“真凶”——二氧化碳；对工业企业来说，排放权交易提供了一个开展碳交易和买卖碳排放指标的市场，同时给某些可以以低成本减排二氧化碳的企业带来巨大创收潜力；对于经济学家来说，排放权交易可以考虑碳价格带来的外部经济效益；对于政治家来说，这一制度提供了一个无需通过实施复杂的法律管制方案或是征收矿物燃料税来应对全球气候变暖的方法。
对于美国以及整个世界来说，采取果断和强力措施应对全球气候变暖是非常必要的，排放权交易可以通过增加对二氧化碳排放的限制而带来更多利益。至少从理论上讲，排放权交易是相对灵活、允许市场进行自我选择的最有效和最具创新性的二氧化碳减排方式。然而，最流行和最“明智”的排放权交易的吸引力，却在一定程度上模糊了对其是否是最先进的应对气候变化方法的质疑。首先，即使美国国会在奥巴马政府早期就通过了排放权交易的立法，但由于规制法律的滞后性，需要数年时间才能使此项制度更具有操作性。其次，排放权交易的效力有可能被过高的减排目标、限额的分配及补偿使用等问题带来的挑战所破坏。第三，尽管排放权交易系统保证了二氧化碳的减排，但它也给减排所需的费用带来极大的不确定性。如果费用太高，就可能会有政治压力要求放宽碳排放。
不仅如此，针对一个国际性的环境危害，目前可能并不是大范围使用一种尚未得到广泛测试的调控方法来应对的最好时机。对于排放权交易来说，是否在美国和国际上都有效尚未得到证实。尽管美国在20世纪90年代应对酸雨危机的时候使用过排放权交易的方法②，但美国从没有使用过此方法来应对包含如此多因素的一个全球性的环境危机，美国也没有在全球范围内经历过这种排放权交易制度。
因此，一个更富有效率和成效的以市场为基础的实现二氧化碳减排任务的方法，是设立一个基于日常生产和进口煤炭、石油与天然气数量的碳税制度。碳税可以像排放权交易一样由市场来调节社会成本，从而更好地完成减排任务。碳税更易推动和实施并可以在市场较为动荡期更为简便地调整。另外，碳税还可以产生大量用来支持研究和发展替代性能源的财政收入，或是进行税收抵免以弥补碳税自身运行中产生的累退性。因此，对于二氧化碳减排，碳税可能是更为科学的一项制度。碳税还可以补充排放权交易，融入国际“排放权和碳交易总量”控制，可能会成为世界各国为应对气候变化签订相关条约所讨论的焦点措施。
碳税制度的实施也有自身的局限。从美国的情况看，最大的挑战来自于联邦立法。政治角度的考量可能会受能源价格不稳定与经济危机的影响而随时变化。相对而言，排放权交易制度在政治上的可行性较其他制度更高，因为它既没有税的标签，在能源价格方面的折射也不至于过分透明。更为重要的是，在经济衰退时期，想要通过环境方面的立法是非常困难的。因此，如果国会在奥巴马政府执政期间不能就温室气体排放通过立法，那将更难以应对气候变化危机。
二、美国在减少二氧化碳排放方面的首选方案
(一)直接限制二氧化碳的排放量
在历史上，美国为了减少二氧化碳的排放量，已经实施了包括法律控制、技术要求以及行政许可在内的管制手段。长期以来，环境学家也呼吁《清洁空气法》提出减少二氧化碳排放的措施。目前，美国最高法院已经认定二氧化碳可以被定义为一种空气污染物，③因此，依据《清洁空气法》，有很多方法可以被用来控制二氧化碳的排放量。
1.根据《清洁空气法》第一章，制定全国范围内的二氧化碳环境质量标准。美国环境保护署可以将二氧化碳认定为一种环境污染物，并制定全国空气质量标准。然而，应当如何针对二氧化碳制定空气质量标准并不是一件容易完成的任务，尤其是因为美国并非惟一的二氧化碳排放源——尽管美国是主要排放者。事实上，能否为二氧化碳制定国家空气质量标准的前景尚不明朗。迄今为止，美国空气质量标准都是基于毒物学上的发现且为防止污染物的有害影响而制定的。尽管从长期来看，二氧化碳毫无疑问会造成有害影响，但是它的影响要比其他标准污染物间接得多。二氧化碳的排放会造成全球变暖，但是造成严重健康损害的是气候的变化，而非二氧化碳本身。从这个意义上说，二氧化碳与《清洁空气法》中所包含的其他污染物并不类似。如果二氧化碳也被列为标准污染物的一种，依据《清洁空气法》设定的空气质量“达标”和“未达标”的概念就失去了意义。对于传统意义上的空气污染物而言，“达标”意味着一个州(或州内的某区)的空气质量在人体可接受范围内，呼吸那里的空气是“安全”的。但是对二氧化碳而言，只有当美国以及世界上的其他国家都实现了减排之后，才能达到设定的安全标准。④
2.根据《清洁空气法》第二章，对机动车设立二氧化碳排放标准。正如环境保护组织和美国各州依据最高法院判决马塞诸塞州诉美国环境保护署一案判决所主张的，政府可以限制机动车的二氧化碳排放量。《清洁空气法》第二章要求美国环境保护署调控“来自任何类型机动车或机动车引擎的任何污染物。”如前所述，最高法院已经认为二氧化碳属于《清洁空气法》所规定的“空气污染物”。因此，美国环境保护署进行了充满争议的必要危害性调查后，拒绝了加利福尼亚州关于豁免该地区针对机动车减排的请求。除此之外，对机动车的二氧化碳排放量加以调控还有更为强有力的理由。机动车排放的二氧化碳大约占美国年均二氧化碳排放总量的四分之一。⑤因此，如果依据《清洁空气法》第二章需要施以更为严格的要求，美国环境保护署必须有效地处理二氧化碳的主要排放源。如果必要的污染控制设备被研发并在机动车上投入使用，对机动车的二氧化碳排放控制将会对温室气体排放量产生重要影响。
虽然美国环境保护署依其权力可以遵循《空气净化法》来限制机动车排放，但机动车二氧化碳排放的减少不会立竿见影。任何二氧化碳排放规则的制定都要在美国环境保护署内部进行讨论，并在和环境保护组织与汽车行业进行深入的沟通后才能最终确定下来。而一旦规则得以制定，汽车行业还需要发展新技术来提高能源利用率以限制二氧化碳排放。因此，从实际角度出发，二氧化碳排放量减少的目标需要很多年方能实现。
3.根据《清洁空气法》第五章，给予二氧化碳排放项目许可证。美国环境保护署和各州需要根据《清洁空气法》第五章制定针对主要固定源(如发电厂、其他工业设施)排放二氧化碳的许可项目。《清洁空气法》第五章要求二氧化碳排放的设施向国家发放许可证的机构定期报告排放量，而且，面临因不遵守第五章要求而被通知违规或被强制执行的可能。
与第一章将二氧化碳视为标准污染物相反，利用《清洁空气法》第五章规定的许可机制来规范二氧化碳排放的一个优点就是其可能更有利于国家实施管理，因为其视单独设施的二氧化碳排放量是最大的根源。事实上，如果将《清洁空气法》第五章的许可条款与第二章的限制条款同时适用于汽车尾气排放上，美国环境保护署和各州完全可以解决将二氧化碳作为重大污染源时的行政障碍(以及法律限制)。而将二氧化碳视为标准污染物，则会遭遇这些行政障碍。此外，如果《清洁空气法》第五章能够吸收技术强制指标条款，这些条款可能会鼓励各州在现有及新的设施上有所创新。
(二)以市场为基础对二氧化碳排放进行限制
1.以市场为基础进行限制的好处。以市场为基础的解决办法背后的主要驱动力是这样一种理念：需要汇聚市场力量来推动减少二氧化碳所需要的操作性变化和技术替代革新。从理论上讲，对市场力量的依赖将允许开发最具创新性和最具成本效益的减排形式。
有些人可能会质疑，依靠市场力量来解决一个已被描述为百年难遇的市场失灵的危机是否是一种明智的做法，因为自由市场的力量基本不会考虑伴随着全球气候变化而产生的巨大的经济和社会成本。从经济学的角度看，二氧化碳排放具有典型的外部性。因此，以市场为基础的方法的核心功能之一，是提供一个包含成本和外部性的价格信号，从而推动市场找到可以接受的折中方法。
专注于以市场为基础来解决环境问题也许是一个理念上的跃进，尤其是环境问题源于过去150多年里伴随工业化进程而在世界范围内急剧增加的二氧化碳排放量。这是基于这一事实：一个以市场为基础的方法可能是处理所有来源的二氧化碳排放量的最好的方式。相比较而言，法律监管方法必然将市场领域的单个部分作为目标，从而可能导致废气排放控制的不均衡。
以市场为基础的限制还可以让降低二氧化碳排放量的巨大成本更均匀地分布在整个经济体之中。由于任何与碳相关的缓解策略都会对整体经济产生影响，因此没有某一单独办法可以消除所有的由不均衡带来的影响，以市场为基础的策略因为成本被更均衡地分担而更易对整个经济产生影响。最后，以市场为基础的方法与前述的法律监管方法相比可以更迅速地实现，尤其是当碳税被课征时。
2.“上游”与“下游”的限制。碳税的课征和排放权交易两者都可以在“上游”或者“下游”被采纳。“上游”的碳税或排放权交易将专注于矿物燃料的生产(如石油、煤炭和天然气)，因为这几种能源的使用大约占美国二氧化碳排放量的80%。因其着重于碳进入经济领域这一环节，“上游”的以市场为基础的方法将最大限度地确保对二氧化碳排放量的所有来源施加影响。
无论是碳税还是排放权交易，也都可以应用于二氧化碳排放量主要来源的“下游”的环节。对“下游”环节，可将二氧化碳视为标准污染物进行治理或在《清洁空气法》第五章的许可制度下设立监管体系。“下游”的限制方法可能会面临重重挑战，对“下游”更广泛范围的监管将会增加管理的复杂性，同时不断扩大的监管设施范围将提升行政管理的复杂性。此外，尽管个人对二氧化碳排放问题有显著的影响，但是关于个人的能源使用的处理目前尚不明确。基于这些原因，无论是碳税或排污权交易在“上游”的方法中都能被更好地执行，同时通过《清洁空气法》，一个针对污染设施和汽车的调整方法也许会逐渐到来。
3.碳税与排放权交易的主要特点。“上游”的碳税可以说是应对全球气候变化最直接的方法，即对美国境内生产的以及进口的所有石油、煤炭、天然气课以碳税。税率的设置可以基于二氧化碳排放量的边际成本(也称为作为“碳的社会成本”)并逐年增加以反映二氧化碳排放量有害影响的增加。因此，碳税可以提供一个价格信号，来捕获现时的外部性，即二氧化碳排放量的有害影响程度。对于消除或减少二氧化碳排放量的碳汇项目，可以享有税收抵免(在某些情况下，可用于能源再生)。碳税的税收收入将用于扩大和发展替代能源的税收抵免，以解决碳税的累退效应。
如果碳税并没有产生预期的二氧化碳排放量的减少，税收将会增加；如果碳税“矫枉过正”，并产生高于预期的减少量，碳税可被降低。碳税可通过美国国内收入局和能源部现有的方案架构得到实施和执行。同时，美国可通过领导建立一个超前于现今任何关于全球二氧化碳排放量的国际协议的碳税机制，履行减少其二氧化碳排放量的义务，并在随后的国际谈判中建立亟须的信誉。
一个“上游”的排放权交易制度则是在含碳燃料上建立一个碳含量的上限，这和在“上游”对这些燃料征收碳税方式相似。这一限额将会随着二氧化碳预期减排量的减少而下降。但是，排放权交易制度会在配额分配的基准设置上和复杂配额系统的监控和执行中更具复杂性和潜在不实用性。
在“上游”的排放权交易制度下，所有的生产制造商和化石燃料进口商会被要求持有“覆盖”其所生产的燃料碳含量的配额，这些配额的数额必须被整体征收系统的“上限”所限制。配额将通过免费分发、拍卖或两者结合的形式来发放。目前美国国会主要的限额和交易提案即2008年的《利伯曼—沃纳气候安全法案》⑥，建议在实施排放权交易的最初几年免费分发多数配额，并在随后的几年中逐渐增加拍卖分配的百分比。除拍卖所得外，没有用来支持发展替代能源或碳吸收技术的其他收入。从理论上讲，市场会提供政府补贴的替代品：那些开发替代能源的公司会寻找方法来促成公司持有二氧化碳排放量“盈余”的配额，并且这些“盈余”配额可以销售给那些需要更多配额的公司。
在美国国家层面上的例子是在《清洁空气法》第四章中规定的限额和交易程序，即于1990年为限制酸雨而增补的《清洁空气法》的修正案。酸雨计划因其提供了环境保护而未引起显著经济扭曲影响而被广泛视为取得了巨大成功。因为酸雨问题集中解决了一百多个中西部的设施问题(所谓的“大油垢”)。但在美国其他州或世界其他国家则极少拥有限额和交易制度的经验。⑦
相比于美国在排放权交易方面的有限经验，碳税在越来越多的国家得到成功实践。碳税在加拿大魁北克和英属哥伦比亚地区得到实施，以此作为加拿大在《京都议定书》承诺义务上所做的努力。此外，丹麦、芬兰、意大利、荷兰、挪威和瑞典与能源税相结合，已经引入了碳税。
现有的碳税(制度)还是一个新生事物，无法得出关于其长远利益有意义的结论，但许多经济学家认为，碳税将是减少碳排放的最有效的方法。排放权交易制度已经在欧盟和美国新英格兰的部分地区得到实施。此外，美国西部的7个州和加拿大的4个省已经采取措施来开发排放权交易制度。欧盟碳税相关制度至今尚未特别成功，但美国及其他国家对于排放权交易制度作为减少碳排放的主要方法的依赖热情还未减弱。
三、碳税与排放权交易制度的比较
尽管越来越多的人开始接受排放权交易制度作为一个令人满意的选择而推荐在美国(以及其他国家)立即实施，然而我们通过对碳税与排放权交易制度进行比较所得出的结论，碳税优于排放权交易制度。
(一)理论的权衡
碳税与排放权交易制度都是为抑制温室气体排放而设计的市场机制，因此，两者比传统监管控制方式具有相对优势。然而，碳税与排放权交易制度不仅在重要的理论维度上有所不同，而且在诸多实践操作上存在差异。排放权交易制度提供了因其实施而产生的环境效益确定性，因为它在经济所允许的排放水平的基础上施加了一个总体限制。但正是因为排放权交易制度施加了一个固定的限制，而不考虑整体的经济成本或者个别达到上限的污染者，因此这一制度受制于缺乏对其强加限制的成本确定性。另一方面，碳税可以提供成本确定性，因为税收的精确数额是预先设定的。但由于对温室气体排放进行课税的影响事先是不可知的，所以碳税无法提供效益确定性。
基于纯粹的理论视角，不考虑任何政治影响，目前尚不清楚成本确定性或效益确定性到底哪个更重要。一些学者认为关注效益确定性更优，因为它强调环境而非经济。但是由于任何政策的实施都会产生巨大的成本，因而这种观点似乎并不成熟，而且会误导人们只专注于效益。另一方面，由于任何减少温室气体排放的政策的效益都是全球性的、长期的，而为美国所采用的任何政策的成本则仅限于美国，并且是即时的。
排放权交易制度与碳税均可被调整以降低成本和收益的不确定性。排放权交易制度规定允许借贷及储备配额以降低成本而不影响总量控制，正是这种设置会使企业背负突然的成本增加(如作为配额价格的激增)。然而，随着总量控制不断降低，如果配额价格上涨且居高不下，那么人们就会期待看到政治压力而要求制定“安全阀”(Safety Valve)，以防止总量控制被进一步降低，因为这将损害效益确定性。基于碳税制度，必要时税率可以上调或下调以获取所需的效益确定性，尽管这需要克服政治上每当政府寻求提高税率时所面对的反对。
作为一个纯粹的理论分析，我们并没有采取某一立场说明效益确定性或成本确定性到底哪个更重要。相反，所述的对碳税的偏爱是基于对其实施情况的实际观察，接下来这部分内容将转而讨论碳税的实际利弊，并与排放权交易制度进行对比。
(二)碳税的优点
1.简单。目前，在美国国会悬而未决的有关排放权交易制度的主要提案是2008年的《利伯曼—沃纳气候安全法案》。其他有关总量控制和排放权交易的提案也有着类似的篇幅及复杂的条款设计。相比之下，有关碳税的提案的篇幅却很简单，其中一项由美国众议员John B.Larson发起的，主要提案仅有17页。
为什么排放权交易制度比碳税复杂得多？这是基于碳税本质上的简单性：在经济上，对二氧化碳排放的主要来源(即煤炭、石油和天然气)课征每吨碳含量X美元的税，而其他温室气体的来源，如甲烷则不包括在内。这是因为煤炭、石油和天然气这三种主要能源产生的温室气体占美国经济发展中产生的全部温室气体的比例接近85%。由于碳税只在“上游”环节课征，这意味着它大约只有2 000个纳税人，即全美约500个矿产经营商和进口商，750个石油生产商和进口商，以及750个天然气生产商和进口商。同时，政策上可以将税收抵扣给予碳汇项目和其他减少温室气体排放的项目并且对出口予以豁免。除此之外，碳税需要解决的主要问题是该如何处理由此产生的税收收入。
相比之下，排放权交易制度则复杂很多。虽然总量控制也可以施加于“上游”，但是它具备几个复杂性的特征：第一，为了确立排放上限，需要设置基准线。第二，需要确定如何创造和分配配额，或免费分配或通过拍卖。免费分配需要决定哪些行业可以获得配额，而拍卖则需要一个复杂的监控系统来防止欺诈。第三，需要设置并监控配额交易：需要设计相应的制度以防止同样的配额被使用两次，并且需要建立针对那些超过其配额的污染者的处罚机制。第四，如果与其他国家进行配额贸易，有关配额的国际贸易也需要被监控。第五，为了防止成本的不确定性，排放权交易制度通常有复杂的关于储备及借贷配额的条款，其中有些条款规定了“安全阀”。第六，碳汇及类似项目需要抵消交易，这些与根据碳税义务而产生的税收抵免相比更复杂。第七，排放权交易制度必须设置条款以协调与其他国家的相关政策，并且惩罚未采取温室气体排放控制政策的国家。
值得注意的是，这种复杂性的差异是两种政策所固有的，在任何立法修正案及实施和执行之前就存在。纯粹的排放权交易制度不可避免地要比碳税更复杂。
排放权交易制度也相对地未经检验，我们从未有过整体经济的总量控制和交易制度，然而我们却拥有对各种各样的产品(包括汽油在内)课征整体经济环境下消费税的丰富经验。这就是为什么国会议员Larson的碳税法案可以简单地设想，在《国内税收法典》现有的特许权税或消费税部分增加3个新的相对较短的章节。另一方面，排放权交易制度需要一项新的单独立法。由于政策制定过程中固有的拖延，即使国会采取迅速的行动，新一届行政管理层决定实施排放权交易制度可能需要至少两年的时间以使该计划在国会通过并实施，而碳税则几乎明天就可以制定并实施。仅仅基于时间上的考虑，碳税或许就比排放权交易制度以及传统的监管方法更可取。
除了其固有的复杂性，排放权交易制度也更加难以执行。在排放权交易制度之下，需要建立一套精心设计的机制来分配和收集配额并确保配额是真实的(这是一项艰巨的任务，特别是如果源于非美国项目的配额被允许)，而且要惩罚没有配额却排放温室气体的污染者。为此目的，需要设置一个新的行政管理机构，或者至少在美国环境保护署之内设立一个新的办公室，而且需要雇佣新的具备相关专业知识的工作人员。另一方面，碳税可以由国内收入局现有工作人员征收，因其已经具备征收其他消费税的相关专业知识。
排放权交易制度还引发了碳税所没有的附带问题，比如需要证券交易委员会实施关于配额期货交易的规则。一个很好的例子就是这两项政策的税收影响。作为联邦(中央)税，碳税没有税收影响：它只是简单征收并且不能抵扣。与此同时，基于排放权交易制度的配额，会引起大量的税收问题：免费分配配额的税收影响是什么？交易配额的税收影响是什么？是否应该允许交换配额以避免销售配额所产生的税收？一个企业收购价格的多少应该分配给其配额？如果允许借贷及储备配额，其税收后果是什么？配额是否可以分期偿还？而碳税并不会引起上述这些问题。
2.课税收入。碳税显然会产生财政收入。设定一个相对适度的税费(规模)是对每吨碳含量征收10美元，预计每年会产生500亿美元的收入；而美国《能源安全信托基金法案》设想的税费为每吨16.50美元，相应地会产生更多的收入。当前的联邦预算赤字甚至更大的保险精算赤字或许会证明普遍增加财政收入的措施是正当的，而源于碳税的收入应该分离出来致力于解决税收的累退效应以及减少温室气体排放。一些碳税提案承诺“税收中性”并且关注消除累退效应。我们赞同累退效应必须得到解决，但是也应使用源于碳税的收入为替代性能源开发和更节能的汽车提供税收抵免。碳税收入也可以用来支持碳汇项目和其他减少温室气体排放的项目，如公共交通和绿色建筑。
分离源于碳税的收入并且利用这些所得支持进一步的温室气体减排是合理的，因为它降低了收益不确定性。此外，分离收入可能会减少针对普遍提高税收的政治异议和反对，至少对于那些认为政府挥霍财政收入的反对派而言是这样的。
理论上，如果所有的配额都被拍卖，则排放权交易制度可以产生与碳税相同数量的收入。然而，在实践中，所有在国会提出的有关总量控制和排放权交易的提案，连同大多数学术建议以及现有的在美国和国外实施的排放权交易制度，均包括一些免费分配的配额。例如，欧盟的排放权交易制度免费分配95%的配额，而且大多数国会提案免费分配超过一半的配额。其原因很明显：对政客们而言，排放权交易制度的一个重要的吸引力就是它会凭空创造一个新的稀缺资源，政客们可以以此回报他们的选民和捐助者。但是如果免费分配配额，排放权交易制度会产生少于碳税的收入，这意味着支持研究和开发、碳汇项目以及其他温室气体减排的努力的潜能的减少。此外，免费分配配额似乎不太可能会产生减少温室气体排放的最佳效果。一些污染行业有可能得到过多的配额，这将影响配额的交易价格。在最极端的情况下，结果将会是发生在欧洲的那样：政客们创造出了过多的免费配额，以至于同以往一样对企业根本没有减排要求，从而使得配额的价格暴跌，因此欧盟未能实现其在《京都议定书》中设定的目标。
碳税与免费分配配额的一个类似风险是承受受到税收豁免影响的相关行业的压力。然而，制定税收豁免的过程比免费分配配额的过程更加清晰可见，对于受到影响的三大行业(煤、天然气和石油)中的任何一个进行豁免将会遭遇来自其他两个的阻力，甚至于最终结果是根本没有豁免。
3.成本确定性。碳税具有税收总额以及纳税负担的确定性，这就使企业能够提前计划。而排放权交易制度受制于固有的成本不确定性，虽然最初可以免费分配配额，但是对于需要获得配额以减少排放量的污染企业而言，关键问题是配额未来的价格。现有的排放权交易制度，如针对二氧化氮排放的南加利福尼亚州回收体系，其配额价额在2000年飙升二十多倍；而当人们意识到过多的配额被分配时，排放交易计划中的配额价格会暴跌(如欧盟的情况)，从而说明总量控制和排放权交易计划的成本不确定性问题。成本不确定性使企业事先计划难以实现。问题在于排放权交易制度所设定的总量的减少必然会使得配额越来越昂贵，到底有多昂贵取决于未来技术的发展，然而目前无法在排放权交易制度实现其环境目标所需要的更长的一段时间内(50年或更长)对此进行准确预测。
排放权交易制度的支持者认为，通过规定允许在未来几年内使用储备的额外配额以及在当下借用未来几年的配额，可以减少成本不确定性。这些规定增加了复杂性，而且目前尚不清楚其是否有效：在这一计划实施的早期，几乎没有配额可供储备；而当总量降低时，借贷风险则会使得企业未来的配额不足。最终，在排放权交易制度中，惟一防止成本不确定性的可靠方法就是建立一个“安全阀”，如果配额的市场价格变得太高，企业也可以以固定价格接收或购买额外的配额。在几个现有的国会提案中均有这样的内置“安全阀”。然而，“安全阀”的问题在于其牺牲了效益的确定性，而这正是排放权交易制度的主要优势。即使从一开始排放权交易制度就没有设置“安全阀”，对效益确定性的承诺也可能是误导性的。如果被降低的总量控制开始严重损害企业利益并且配额价格不断飙升，那么人们就会期待对政客们施压以停止降低总量控制。基于排放权交易制度的效益确定性可能会因此成为错觉，而成本不确定性却是非常真实的。
4.信号传递。碳税给污染企业发出一个清晰的信号：既然污染将负外部性强加于其他人，那么就应该被迫缴纳税收以内化负外部效应。碳税传达的信息不存在任何歧义。排放温室气体的代价是昂贵的，即使人们愿意为此付出代价，他们也应该意识到其行为所强加的社会成本。
然而，排放权交易制度则发出了一个不同的、更加模糊的信号。一方面，它的目标是减少温室气体排放；另一方面，它通过允许排污者或者购买污染权(从政府或从相互之间)，或者免费获得污染许可以达到这一目标。潜在的信息就是只要你愿意付出代价，政府就允许污染。
应当承认的是，绝大多数产生温室气体的活动如开车或者乘坐飞机本身并不存在固有的道德价值，而且会创造就业机会。但是我们知道，这些活动包含额外的集体成本，对其直接或间接的课税迫使我们以明确的方式承认这一成本。而允许污染者购买污染权则无法发出相同的信号。
(三)碳税的缺点
1.政治阻力。不仅在2008年的总统大选中两位总统候选人均支持排放权交易制度而非碳税，⑧而且其他政治领导人和许多学者也予以附和，究其原因主要在于人们担心碳税作为一个税种难以课征。政客们清楚地记得1993年克林顿—戈尔联合竞选时提出的BTU⑨税收提案的命运。在克林顿政府时期的退伍军人之间，BTU已经成为在政治上不受欢迎的提案支持者遭遇的缩写。
大多数碳税的反对者很可能来自那些受益于排放权交易制度的组织团体。这些组织团体包括那些可以很容易减少排放，因而期望通过销售过剩配额(或他们设想可免费接受配额)获取收入的行业组织，以及想象因从事配额交易和规避成本不确定性的期货交易而收取高额费用的华尔街(金融机构)。然而，碳税也有其支持者，主要是那些在排放权交易制度下遭受成本不确定性，因而更倾向于基于碳税所产生的成本确定性的行业或企业。
2.效益不确定性。与排放权交易制度相比，碳税主要的缺点是效益不确定性，不能保证任何给定的税收标准会导致期望的温室气体减排量。如果期待利益没有实现，则税收可能不得不上调，因而导致新的政治反对，从而限制税收的环境保护效益。
然而，不因效益不确定性而反对碳税的理由有以下几个：首先，如前所述，排放权交易制度事实上可能遭受类似的效益不确定性，因为如果成本上升过高，人们会预期政治施压以调整总量控制。其次，事实上税率是可以调整的。其他税种的一般经验表明，一旦设定某项课税，尽管政治上反对税赋增加，但是通常税率并非难以提高。这就是为什么人们常说“旧税即良税”。美国所得税始于1913年，当时其税率为1%，从那时起(尽管美国人越来越不愿意接受增税)，税率已经多次提高(和降低)。增值税作为目前世界上最重要的税种，最初是以远低于现行税率的方式引入100多个国家的。如果证实需要提高碳税税率以实现必要的减排，而且选民们仍然相信有必要减排，那么，尽管会面临政治挑战，税率仍然可能会提高。最后，无论是排放权交易制度(没有“安全阀”)还是碳税，都无法真正实现效益确定性，因为期望的排放水平是基于全球范围的排放量，而不仅仅是美国的排放量。基于上述原因，从国际的立场出发，碳税是更可取的。换言之，效益确定性需要与大的发展中国家讨价还价，而碳税能够比排放权交易制度做得更好更快。
3.税收豁免。排放权交易制度的支持者认为它优于碳税，因为关于哪些行业会减轻其成本的政治谈判必须预先达成，以成为决定如何分配配额的一部分。他们还认为，碳税将被迫为受到影响的行业制定永久性的豁免，而这将永久地削弱其效果并且加强效益不确定性。
然而，目前尚不清楚碳税是否必然会为任何豁免所削弱。我们提出一个建议，即仅对三个“上游”行业征税：煤、石油和天然气生产商以及进口商。这三个产业中的任何一个都没有处于特别优势的地位能够争取豁免，而且，最终税率尚不太明晰以至于其他行业不能有效主张豁免。
在基于排放权交易制度的免费分配配额和基于碳税的免税之间选择，类似于税收文献中熟知的辩论，即到底直接补贴还是税式支出更优。虽然传统观点青睐于直接补贴，因为其更透明且更容易管理，然而最近达成的共识已经转而认为两种类型同样透明，因此两者之间的选择归结为行政考虑，即通常青睐于税式支出，因为，可以由税务机关进行管理。
在排放权交易制度与碳税之间的辩论中，选择免费配额还是税收豁免则更加简单。税收豁免根本就没有必要，但是如果制定了则会相当透明，并且会因为给予不受欢迎的行业以税收优惠而受到批评，国内收入局管理起来也会相对容易。另一方面，基于上述原因，分配并监控免费配额则更加复杂。因此，碳税更优。
4.协调。另一个所谓的排放权交易制度的优点及碳税的缺点就是排放权交易更方便与其他国家实施的制度相协调，尤其是欧盟排放权交易制度(EU-ETS)。排放权交易制度的支持者设想在美国排放权交易制度和欧盟排放权交易制之间直接转换配额，也包括其他潜在的实施排放权交易制度的国家，如加拿大。
随着时间的推移，如果排放权交易制度成为缓解气候变化的主导方法，那么协调问题就会变得更加重要。然而，当前这种优势在很大程度上是虚幻的。最初的欧盟排放权交易制度没有成功，因为分配了过多的配额，然而目前尚不清楚其替代是否会取得更大的成功。加拿大仍在排放权交易制度和碳税之间进行争论。因此，目前并不存在一个能让美国加入的全球性排放权交易制度。
作为实施碳税的结果，如果美国能够参与遏制温室气体排放的全球协议的谈判，且该协议建立在排放权交易制度的基础上，那么我们可以考虑采用美国的排放权交易制度与之配合。如果没有这样的制度，那么仅仅因为欧盟采取了一个有缺陷的排放权交易制度就实施该制度是不明智的。
译者简介：
胡天龙，中国人民大学法学院讲师，兼任中国人民大学财税法研究所和商法研究所研究员，毕业于美国密歇根大学法学院，共获得法律科学博士、国际税法硕士和法学硕士三项学位，担任《密歇根法律改革》责任编辑，曾在美国、中国内地和香港多家顶级国际律师事务所、跨国公司法务部和国际会计师事务所供职多年，曾任“世界银行贷款项目——加入WTO后中国税收法律制度改革与完善研究”美国专家组成员及国家税务总局“联合国开发总署项目——中国税收基本法律研究”美国专家组成员。
注释：
①安德鲁·拉夫金.麦凯恩和奥巴马在全球变暖问题达成一致：采取紧急行动是需要的[N].纽约时报，2008-10-19(A2).尽管当时两党都将支持排放权交易作为题中之义，但是双方就何时实行排放权交易以及污染排放减少的水平意见相左，难以达成协议，进而造成排放权交易难以施行。
②美国《清洁空气法》1990年修订版(Pub.L.101-549号)，第四章第401节及104节的2584条(修订编入42U.S.C.§§7651-7651)。
③ln Massachusetts v.Envtl.Prot.Agency，549U.S.497，532(2007)，美国最高法院认为温室气体恰好符合《清洁空气法》对“空气污染物”定义的扩大解释。
④虽然二氧化碳可能不会被认定是一种标准污染物，但需要指出的是，二氧化碳导致的气温升高和相关的大气中水蒸气的增加直接促进了低层大气中臭氧的增加，二氧化碳排放增加了臭氧对人类健康的影响。参见Mark Z.Jacobson.On the Causal Link Between Carbon Dioxide and Air-Pollution Mortality.35 GEOPHYS.RES.LETTERS L03809(2008).
⑤美国环境保护署设置对二氧化碳新能源标准，参见42 U.S.C.§7409(Westlaw 2008)。
⑥Climate Security Act of 2008(《气候安全法案》)，时供2008年6月在美国参议院论辩。
⑦译者注：美国《清洁空气法》第四章，也称为“酸雨计划”，虽然酸雨计划同时规定了二氧化硫和氧化氮的削减量，但主要还是明确了二氧化硫的削减完全要依靠可转让的排放许可来达到。美国的“酸雨计划”是总量分配系统，限于110个主要的燃煤企业之间(主要是火力发电厂)进行交易，交易的对象是二氧化硫的减排额度。绝大多数的排污权按照企业原有排污量的权重分发，只有少数由环保局持有，以供新企业之需，以及在商交所拍卖。为了实现减排目标，美国环保局逐年减少发放的排污证数量。在每年年终对企业的排放情况进行检查，对超过规定排放量的企业，每超过1吨被处以2 000美元的罚款。在开始实施的两年中，企业总平均二氧化硫排放量比规定数减少了35%，而且获得这一成果每年仅花费不到10亿美元的代价，比原来估算的没有排放权交易情况下每年100亿美元的成本要少得多。
⑧译者注：据美国气候政策和碳市场专家Emilie Mazzacurati分析，奥巴马首个任期内在温室气体排放方面的最大成功无疑当属与汽车工业共同制定了新的燃油效率标准，即到2025年新汽车的平均燃油效率达到54.5英里/加仑。而环保界期望他可以用同样的方式解决发电厂和工业设施等固定污染源的排放问题。当然，也有一些可能受到排放限制的行业对此表示反对。不过即使在美国环境保护署管理层眼里，根据《清洁空气法》来强制减排温室气体也一直被视作一个次优的解决方案，无法与碳市场带来的灵活性相比。奥巴马第二个任期内可能针对增加税收和削减预算进行博弈。这意味着，美国整体税收结构改革的窗口可能被打开，甚至可能就此引入碳税。虽然气候变化并没有排在议事日程的前列，财政改革却是国会和总统的首要任务。不过，对于华盛顿政治气候和美国经济来说，博弈的结果仍然不是非常明朗。
⑨克林顿在其任内提出了针对所有燃料的能源税提案。该项能源税基于英制发热单位即British Thermgl Unit来设定，并对煤炭、天然气、液化气和石油等课税，同时对提炼后的石油产品再增课每百万热量单位0.342～0.599美元的税收。这项提案争议颇多，最终并未通过。
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