中美人事改革战略对比分析，本文主要内容关键词为：中美论文,人事论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中美行政改革的先决条件
建立和培育市场经济是中国政府的职责。但是，我国以往的行政职能、行政组织结构、行政活动方式和行政关系，都与市场经济体制的要求不相配套。新的发展态势要求我们做出更大胆的努力，构造出不仅适应、而且能驱动社会发展的行政系统。由我国国情所决定，我国未来现代化的进程，不可能依靠充足的资源或资金来完成，也不可能依靠外援或自发来完成，唯一可能的是，依靠社会调控体系的高能量和灵活性，依靠它对市场经济体制的有效培育和推动。这就要求行政系统的目标选择要领先于社会发展的实际要求，在战略态势下决战决胜。所以，使行政系统成为中国现代化的主导力量，构成中国行政改革的战略方向。
与中国市场经济体制显著不同的是，西方国家的市场经济早已烂熟，政府在经济生活中的方方面面并不占统治地位，政府行政改革的目标是如何建立更廉价、更高效的政府，说到底，是一个如何减轻纳税者负担、降低行政成本、提供优质服务的问题。美国著名行政学家英格拉姆教授（Patricia Ingrham）在谈及西方国家的行政改革时指出，行政改革的模式有三种，即科层式改革、市场化改革和竞争性改革。所谓科层式改革，是指一种非职能转变型的、与管理内涵转换无关的、只涉及到量的增减的改革，她认为美国的行政改革基本上属于这种模式，因而是微不足道的。而市场化改革则涉及到管理内涵的转换，政府要学习私营企业的组织形式，具体执行性事务通过私营企业承包来解决，她认为新西兰的改革如是。中央政府撤消了人事部，用新建立的民间机构、目标合同来取代传统的集权式人事管理。竞争性模式介于前两种模式之间，英国如是。英格拉姆教授认为，美国克林顿政府搞的改革也有一些市场化的做法，有的部门也采取了私营企业的组织形式，把工作承包出去，但仅属于局部试点性质。她一针见血地指出：克林顿的改革已经死于国会山，如果试点不能导致立法上的改革，只能是半途而废。
由此不难得出结论，在是否涉及适应和重塑社会体制的问题上，中国改革的立意比美国要高出许多。
二、中美人事改革的模式选择
这里存在着两种选择模式：
其一，整体构思还是局部实验？
整体构思的哲学基础是唯理主义，它解决问题的思路是自上而下，从全局到局部。例如，在这一模式看来，政府机关人事改革就是改变公务员总体地位的安排，并因此适用于所有的公务员。其做法是，改革一开始就努力制定运用于同类型所有部门的措施，并一以贯之地向下推行。
局部实验的哲学基础是唯经验论，它解决问题的思路是自下而上，从局部到全局。这一模式试图提出能够改进某个群体状况的措施，先在个别部门试行改革，然后再推广从这些个别情况中汲取的经验。
其二，结构改革还是方法更新？
结构改革模式主张，任何改革必须从解决结构问题入手，方法改进居其次。没有好的结构，就不会有工作方法的真正进步。例如：购置昂贵的电子设备只是在用于具有一定规模的部门时才合理，因此必须在配备电子设备之前进行结构重组。
另一种观点正好相反，认为任何改革必须从解决方法问题入手，这是最少空想的模式。从结构入手，要冒迅速进入死胡同的危险，因为反对结构变化的势力十分强大。同时，不必过高估计结构改革的实际效果，不存在治事与用人既能紧密结合、又能合理制约的完美结构。因此，还是从具体行动和方法着手，逐步提出和解决更为广泛的问题。
由于中美两国国情不同，我国人事改革倾向于采取整体构思和结构改革模式（有关做法在本文第三部分备述）；美国人事改革倾向于采取局部实验和方法更新模式。一般说来，美国联邦政府官员和行政学者都认为，美国公务员体制已经过时，不能满足美国公众对政府绩效的需要。支撑美国政府公务员制度的核心价值和原则是功绩制、政治中立和对公众负责。其基本指导思想是防止党派纷争对基本管理秩序的干扰和破坏。但一百多年来的演变使得繁琐的规则越来越多，以至变得十分僵化。
1978年卡特政府推行了文官制度改革，并获得美国国会批准，企图使政府在推动功绩制、调动职务和解雇人员等方面有较大的灵活性，但并不十分成功。克林顿政府的人事管理改革主要是在两方面做文章：一是改革“规则优先”的僵化模式，取消了长达1 万页的《人事管理手册》；二是实行绩效评估和全面质量管理，这里需要领略的要点是：评估重点在于团体绩效而非个人绩效；注重结果取向而非程序取向。
由此我们可以看出，克林顿的两项人事改革措施均是在人事管理方法上做文章，并未涉及人事管理的结构问题。当然，方法的更新也有其重要的现实意义，尤其是第二项改革措施实际上是对美国传统文化背景的挑战。英美传统文化背景强调个人价值，在企业文化中，它强调的是“我”、聪明的企业家、工资收入悬殊、技能培养自我负责、任意解雇与辞职、追求利润最大化、敌意兼并、信奉“消费者经济学”等等（政府机关的传统行政文化无出其右）。而德日等国的传统文化背景强调集体价值，在企业文化中，它强调的是“团队精神”、企业集团负责员工的技能训练、对公司的忠诚、产业发展战略、信奉“生产者经济学”等等。绩效评估和全面质量管理，不能不说是两种文化背景的交融。
三、中国人事改革中的“两个调整”——高起点与大视角
前文已述，我国人事改革倾向于采取整体构思和结构改革模式，这集中体现在人事工作的“两个调整”上，即：把适应计划经济的人事管理体制调整到与社会主义市场经济相配套的人事管理体制上来；把传统的人事管理调整到整体性的人才资源开发上来。
先说第一个调整。一言以蔽之，现行人事管理体制的最大弊端就是阻碍社会主义市场经济体制的建立。为了解决这一弊端，就要做到两个方面的配套：对外与市场经济相配套；对内是三个制度、三个体系相互配套，相互协调。所谓三个制度，是指分类管理的人事制度、科学合理的工资制度和多层次的社会保险制度；所谓三个体系，是指建立健全宏观人事管理体系、人才市场体系和人事法规体系。从这里透露出的信息是：实现政企分开、政事分开是最大的结构性改革。
再说第二个调整。所谓整体性的人才资源开发，可以概括为开发四个层次，建立四支队伍。四个层次是：（1）普及型的文化知识教育， 对象为全体公民，以开发智力、掌握生产生活知识为目的；（2 ）技能型的职业教育，对象为劳动力后备军，以训练劳动、就业技能为目的；（3）专业型的技术教育，对象为技术人员、经理、 普通公务员等后备人员，以传授熟练技术和管理方法为目的；（4）专家型的科技教育， 对象为科学家、高级专家和高级公务员的后备人员，以提高技术创新、宏观决策和协调控制能力为目的。所谓四支队伍，是指优秀的国家公务员队伍、优秀的企业家队伍、高水平的专业技术人员队伍和高素质的生产劳动大军。整体性开发人力资源的重点是全面提高我国劳动者的素质，这关系到我国的治国方针，就是“教育立国，科技立国”，舍此别无他途。从这里透露出的信息是：中国人事改革的目标，不限于国家公务员的“进、管、出”，而是着眼于解决全社会范围内的结构性就业问题和可持续发展战略问题。
我们可以看出，中国政府改革后的人事管理职能比美国更具有宏观性。在我国，由于政府负有培育市场的职责，所以必然要把整个社会的人才资源开发都纳入到自己的宏观人事管理体系之中。而美国政府仅仅是在政府内部搞了一些市场化改革，如卸包袱放担子、把工作承包出去等等。
综上所述，由于中美两国行政改革的先决条件不同，导致人事改革选择了不同的模式，两种模式都是结合各自国情的产物，都采取了渐进式的改革策略。
从两种模式的利弊得失来看，中国政府从时代的高度和法制变革的视角，将人事改革放在建立市场经济体制的总格局中定位，可以说是高屋建瓴，奠定了除旧布新的基本格局。不足之处是解决具体问题的具体方法不多，以至于精简机构、减少人员收效甚微，行政、事业人员超编严重，全国行政事业费开支已经占到财政总支出的36%，严重的地方占80%—90%的财政被人头费吃掉。相比之下，美国模式重方法、想办法，有利于具体问题的逐个解决（如美国联邦政府想方设法动员公务员自愿离职，结果达到了精简雇员40%的目的），但缺少基础性的变革格局，脱离不了科层式（或曰官僚式）改革的窠臼。
四、中美两国在公务员管理方面的改革既有相同点，又有反差，颇值得玩味
先谈相同点。其一，两国政府都是在保持基本原则不变的基础上进行改革的，而不是推翻基本原则。我国公务员管理的基本原则之一是“党管干部”，美国公务员管理的基本原则是“政治中立”、“常任文官职业化”，这都是不会改变、不可移易的；其二，两国改革的直接目标是相同的。
再谈不同点。一是改革动力的来源不同：美国人事改革的动因很大程度上是迫于纳税者的压力，而我国建立公务员制度的动因则取决于经济体制的转换；二是改革的阻力不同：美国人事管理改革的阻力来源于比较僵化和繁琐的法律，而我国公务员制度有效实施的阻力来源于人情世故和方方面面的关系网；三是发展趋势不同：美国人事改革的发展趋势是不断打破僵化的法律体系，简化法律，废弃过时的法律，而我国公务员管理的发展趋势是不断完善法律法规，建立系统的法律体系。因而在公务员管理体制上，美国是放的趋势（或曰分权化趋势），我国是收的趋势（或曰集权化趋势）。但是，二者殊途而同归，目标都是建立廉价政府，降低行政成本，提高行政效率。
（该文系本刊黑龙江省联络处推荐）
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