中等职业教育财政拨款的地区差异及原因，本文主要内容关键词为：职业教育论文,差异论文,财政论文,原因论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710文献标识码：A文章编号：1001-7518(2006)19-0018-05
近年来，由于教育经费短缺已经成为阻碍职业教育发展的“瓶颈”，越来越多的人开始关注政府对职业教育的投资差异问题。但研究者大多关注的是教育“类型”的差异，如普通教育与职业教育财政投入的差异问题，很少有人探讨职业教育内部投入的“地区”差异。本文试图以解决“教育财政拨款差异”问题、完善教育投资体制为切入点，通过对全国不同地区相关数据的分析①，探讨职业教育财政拨款的地区差异及原因。
一、职业教育财政拨款的地区差异
为排除教育规模对财政拨款总量的影响，本文采用“职业教育预算内生均拨款”(以下简称“生均拨款”)作为研究对象。②受资料所限，采纳的是中等专业学校和职业中学的数据，某省生均拨款=(中等专业学校拨款总额+职业学校拨款总额)÷(中等专业学校在校生数+职业学校在校生数)。由于“人均GDP”是反映地区经济发展的核心指标，笔者按2001年“人均GDP”排序，将31个省(自治区、直辖市)分为A、B、C三个区域，分别代表发达地区、欠发达地区和贫困地区。(参见表1-1、1-2)
1.省际间的生均拨款差异明显
第一，生均拨款的省际差异很大。2001、2002年，全国生均拨款的标准差都在1000元以上，离散系数均超过0.4，表明生均拨款存在很大的省际差异。一方面，从极差率看，2001年全国生均拨款最高的青海(5339.73元)是最低的安徽(837.14元)的6.38倍，2002年最高的西藏(5908.50元)是最低的安徽(867.08元)的6.81倍，贫富悬殊；另一方面，从形成的原因看，离差一直为正且超过1000元的省有西藏、上海、北京，成为形成省际差异的重要原因。离差一直为负的省有17个，表明2001、2002年有超过一半的省处于平均水平之下，如安徽两年均低于平均水平1500元以上，湖南、湖北和江西低于平均水平1000元以上，拉大了省际间的差距。
第二，生均拨款的省际差异扩大。2002年全国31个省生均拨款的平均数(2552.55元)比2001年(2436.29元)增长4.8％，表明全国生均拨款水平略有提高。但整体水平的提高并未带来差异的缩小，相反，2002年31个省的标准差、离散系数和极差率比2001年都有显著提高，表明生均拨款的省际差异并未随着平均水平的提高而缩小，反而有扩大的趋势。如生均拨款一直处于前列的西藏，与平均水平的差距(离差)由2001年的1150.74元骤升至2002年的3355.95元；而生均拨款一直处于末位的安徽，与平均水平的差距由-1599.15元升至-1685.47元，贫富差距越来越大。
由此可知：我国职业教育预算内生均拨款有一定的提高，但省际差异较大，且差距有扩大的趋势，表明受教育者因地域不同得到了不同程度的财政支持，且支持力度并未因时间的推移和整体水平的提高而有所改变，有违教育公平。
2.区域间的生均拨款差异明显
第一，生均拨款的区域差异很大。首先，从三类地区生均拨款的平均数看，发达地区明显高于全国、欠发达地区和贫困地区，欠发达地区、贫困地区均低于全国水平。其次，由三类地区涵盖的省份来看，生均拨款一直处于全国前三位的上海、北京恰好位于发达地区；生均拨款一直处于平均水平之下的河北、湖北、内蒙古、湖南、河南和重庆恰好位于欠发达地区；生均拨款一直低于平均水平500元以上的山西、四川、安徽、江西、陕西、广西和贵州恰好位于贫困地区。
第二，生均拨款的区域差异扩大。2002年三类地区的生均拨款较之上年都有一定程度提高，如发达地区增长3％，欠发达地区增长2％，贫困地区增长9％，但这种增长并未缩小三类地区之间的差异。平均数指标显示：发达地区与欠发达地区的差距在扩大，与贫困地区的差距在缩小；欠发达地区与贫困地区的差距在缩小。而表1-1显示：除西藏、甘肃外，贫困地区其他省份的正离差都在减少，负离差都在增大。可能的解释是：2002年贫困地区的个别省份得到了中央的财政支持，事实上贫困地区与其他地区的差距越来越大。
由此可知：2001～2002年，全国各地区职业教育生均拨款水平都有不同程度的提高，但区域间差异很大，人均GDP越高、经济越发达的地区，职业教育财政拨款的水平就越高。由于教育拨款水平会直接影响该地区的教育质量，教育质量又关系到经济和社会的发展，由此可预计：在经济发达的地区，教育与经济发展将形成良性循环，而经济落后的地区将形成恶性循环，三类地区间教育、经济发展差异将越来越大。
3.区域内的生均拨款差异明显
第一，区域内部生均拨款差异很大。2001～2002年，三类地区的离散系数在0.3-0.6之间，表明我国发达、欠发达和贫困地区内部各省的生均拨款差异相当大。在发达地区，2001年生均拨款最大值(北京)是最小值(浙江)的2.5倍；在欠发达地区，2001年最大值(青海)是最小值(湖南)的5.4倍；在贫困地区，2001年最大值(西藏)是最小值(安徽)的4.3倍。发达地区生均拨款的离散系数明显低于其他地区，欠发达地区的离散系数连续两年超过0.5，明显高于其他地区，表明就三类地区而言，发达地区内部各省生均拨款的差异最小，欠发达地区内部差异最大。
第二，发达地区、贫困地区内部生均拨款差异扩大。2002年发达地区和贫困地区的离散系数都有不同程度的提高，如贫困地区生均拨款虽提高近200元，但内部差异由0.3900骤升至0.5940，表明发达地区特别是贫困地区，其内部各省生均拨款水平差距明显扩大。在欠发达地区，虽然2001、2002年低于区内平均水平的均为河北、湖北、内蒙古、湖南、河南和重庆6省，但区内10省生均拨款波动并不大，差异并未扩大。
由此可知：在我国经济最发达的地区，其内部各省之间的教育拨款水平差异最小，比较能体现“教育公平”；贫困地区水平提高，表明我国已经开始重视对贫困地区的转移性支付，但由于支持范围比较窄，使得贫困地区生均拨款内部差距急剧扩大，整体水平仍大大低于全国水平；2002年欠发达地区的平均水平并未有大幅提高，且较之发达地区，贫困地区是内部差距最大的。由此可推论，国家对欠发达地区职业教育的财政支持力度明显小于贫困地区，欠发达地区由于本身缺乏发展职业教育的优势，在缺乏财政支持的情况下成为全国教育拨款内部差距最大的地区，是最难体现“教育公平”的地区。
二、职业教育财政拨款的影响因素
本部分首先选取分地区“财政收入”、“财政支出”③、“人均GDP”、“农民平均每人纯收入”、“城市化水平”5项指标，用分地区“人口数”对前两项指标进行处理，得出分地区“人均财政收入”和“人均财政支出”。然后用相关分析法测算5项指标对职业教育生均拨款的影响，以分析造成生均拨款地区差异的原因。结果显示：除前3项指标，其他指标均未通过显著性检验。相关系数虽然只能反映事物之间有无相关性，不能判断因果关系，但可根据已有经验推论因果关系。(参见表2)
数据来源：原始数据来源于《中国统计年鉴2002-2003》，北京：中国统计出版社，2003(4)，2004(4)；《中国教育经费统计年鉴2002-2003》，北京：中国统计出版社，2003(4)，2004(6)
1.人均财政支出对职业教育生均拨款影响最大
就全国而言，2001年人均财政支出对生均拨款具中度正面影响，2002年具高度正面影响；就发达地区而言，2001、2002年人均财政支出对生均拨款具高度正面影响，且影响越来越大；就欠发达地区而言，2001年人均财政支出对生均拨款具高度正面影响，2002年具中度正面影响，影响减弱；就贫困地区而言，2001年人均财政支出对生均拨款具中度正面影响，2002年具高度正面影响，影响明显增强。
由此可知：第一，人均财政支出对职业教育生均拨款影响显著，且影响远远大于人均财政收入和人均GDP对生均拨款的影响，因此一个省的财政支出水平会直接影响到该省职业教育的拨款水平。第二，地方政府教育支出是地方财政支出的一部分，因此人均财政支出与生均拨款的相关程度直接反映了当地政府部门对职业教育的重视程度。由此可见，我国地方政府尤其是发达地区政府对职业教育比较重视，贫困地区政府大大提高了对职业教育的重视程度，是值得肯定的，而欠发达地区政府有待加强对职业教育的认识。
2.人均财政收入对职业教育生均拨款影响次之
就全国而言，2001、2002年人均财政收入对生均拨款具中度正面影响，影响降低；就发达地区而言，2001年人均财政收入对生均拨款具高度正面影响，2002年具中度正面影响；而就欠发达、贫困地区而言，人均财政收入对生均拨款影响并不明显。
由此可知：第一，人均财政收入对职业教育生均拨款影响较大，即某省人均财政收入水平会对职业教育生均拨款水平造成较大的影响。第二，人均财政收入对发达地区的影响远远大于对欠发达地区和贫困地区的影响，可以推论发达地区地方财政实力与当地职业教育生均拨款的关系更加密切，即财政收入高的地方，其财政支出水平也高，对教育的拨款力度也强。有学者曾指出地方财政实力强、居民收入高，支持职业教育的能力也就强，此处也证明了这一观点。而欠发达地区和贫困地区职业教育生均拨款对地方财政的依赖性不强，贫困地区甚至成负相关，可能的解释是中央加强了对不发达地区的转移性支付力度，着重于加强对贫困地区的支持，使部分人均财政收入很低的地区反而生均拨款很高、相关系数不具代表性且呈负相关。
3.人均GDP对职业教育生均拨款影响最小
分地区人均GDP对职业教育生均拨款的影响与分地区人均财政收入对职业教育生均拨款的影响类似，但该指标对生均拨款的影响明显小于人均财政收支对生均拨款的影响。
由此可知：人均GDP与职业教育生均拨款存在一定的相关性，对生均拨款具有一定影响，不同地区人均GDP的高低或多或少地影响了该地区的职业教育财政拨款数额。这是由于人均GDP是当地经济发展水平高低的一个衡量标准，从而影响到地区职业教育财政投入数量。
三、职业教育财政拨款地区差异的主要原因
1.地方财政收支水平差异
目前我国职业教育(中等职业教育)主要由地方负责，即财政投入主要由省及省级以下的地方政府负责，教育支出构成地方财政支出的重要部分。但由于全国各个省份的经济发展水平有很大的差异，使各省的人均财政收入和支出水平有很大差异，而地方政府常常将本年度地方财政收入特别是财政支出水平作为职业教育财政拨款的参考。一些省经济发达，财政收支水平高，政府对职业教育拨款的水平相对也高，如表3所示：2001、2002年上海、北京的人均财政收入、支出位于全国前三名，其生均拨款也位于前三名；一些省经济比较落后，财政收支水平较低，政府对职业教育拨款的水平也较低，如安徽的人均财政收支水平连续两年位于全国倒数5名内，其生均拨款一直是全国最低水平，湖南的人均财政收支水平排在倒数7名内，其生均拨款排在倒数第2位。
教育投入公平不仅指教育类型投入公平，还包括教育地区投入公平。经济落后地区的政府部门受财政收、支水平的限制无力加大该地区的职业教育投入，从而使该地区教育发展水平滞后，培养的人才水平也滞后，形成恶性循环，有违教育公平。因此，要缩小职业教育生均拨款的地区差异，首先中央政府应加大对贫困地区、边远地区职业教育转移性支付的力度，如设立“西部地区职业教育经费”、“贫困地区职业教育经费”，发行“贫困地区职业教育彩票”等，无条件的支持贫困地区职业教育的发展，缩小贫困地区与其他地区职业教育生均拨款的差异。
2.中央转移性支付力度不均
近年来虽然国家加大了对贫困、边远地区转移性支付的力度，但只是重点扶持了个别省份，如西藏、甘肃，对于贵州、安徽、陕西等省缺乏足够的重视，使得贫困地区内部教育拨款差距急剧拉大，形成新一轮的“教育不公”。如表3所示：2001、2002年西藏的人均财政收入都位于全国第31位，但生均拨款在2001年位处第5位，在2002年跃升为第1位；甘肃连续两年人均财政收入排在全国第29位，生均拨款却排在第3位。同处于贫困地区，贵州人均财政收入排在全国第30位，生均拨款在2001、2002年却分别排在第20、23位；安徽人均财政收入2001、2002年列全国第27位，贫困地区第8位，生均拨款却都排在全国31位，贫困地区11位。
另外，国家虽然加大了转移性支付力度，但忽略了对欠发达地区的财政支持，使得该地区内部省份之间的差异程度位于全国之首，成为最难体现“教育公平”的地区。如2001、2002年生均拨款位于欠发达地区首位的青海，其生均拨款位于全国首位，但生均拨款位于欠发达地区第5位的重庆，其生均拨款却位于全国第17位。
差距的缩小应是整体差距的缩小，而非个别省份与平均水平差距的缩小；转移性支付也应维系整个国家的教育公平，而不是仅仅维系某个省或地区的教育公平。因此，要缩小职业教育生均拨款的地区差异，中央政府应注意拓宽转移性支付的范围，缩小贫困地区和欠发达地区的内部差异。首先，在加大对西藏、甘肃支持力度的同时还应关注贫困地区的其他省份，以政策倾斜的形式加大对连续几年教育拨款水平明显低于全国平均水平的省份的支持力度，如安徽、陕西等，缩小贫困地区内部各省的职业教育生均拨款差异。其次，国家应拓宽转移性支付的范围，关注经济欠发达地区的某些省份，如湖南、湖北、河南等，以“有条件匹配”的转移性支付形式对这些省份给予一定的财政支持，鼓励这些省的职业学校提高办学效益，争取中央的财政支持。
3.地方政府对职业教育的重视程度差异
我国教育财政决策基本上是行政部门领导的“官员决策”，在财政实力相当的情况下，地方政府对职业教育的重视程度差异会造成职业教育生均拨款的差异。某些地方政府对职业教育比较重视，其拨款额度就高，反之亦然，故人均财政收支同处于一个水平的省份，其拨款额度却有很大的差异。如表3所示：2001年发达地区的广东与浙江，其财政收入相距1位，生均拨款却相距19位；同处于欠发达地区的重庆和湖南，财政收入相距3位，生均拨款却相距13位。
在目前社会对职业教育仍存有一定偏见的情况下，如何提高地方政府对职业教育的重视程度，缩小各省生均拨款的差异，这是职业教育财政研究者应关注的重点。因此，笔者认为应提高省(及以下)政府对职业教育的认识，规范其在职业教育财政拨款中的行为，制定《职业教育财政拨款实施条例》，要求各地区制定职业教育生均财政拨款标准并严格执行，加强对财政拨款的监督。
注释：
①本研究的样本为全国31个省(自治区、直辖市)，包括北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。
②本文的“职业教育预算内生均拨款”指“职业教育预算内事业性经费拨款”，包括教育事业费拨款、科研经费拨款和其他经费拨款。
③“财政收入”指本级财政收入。“财政支出”包括本级财政支出和中央转移性收入支出。教育拨款(教育支出)是地方财政支出的一部分，通常以预算内教育经费占财政支出的比例衡量地方政府对教育的财政努力程度。但目前对职业教育拨款占财政支出的比例暂无确切规定，各省拨款具有较大随意性，因此用相关系数更能反映财政支出与职教拨款的关系。