结果导向的社会工作评估指标体系建构研究——以都江堰市城北馨居灾后重建服务为例，本文主要内容关键词为：都江堰市论文,指标体系论文,社会工作论文,为例论文,城北论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放30年来，我国社会公共服务需求的增长正出现逐步加速的趋势，与此同时，公共服务供给滞后问题也日益突出；完善公共服务体系，扩展公共服务领域，实现基本公共服务均等化，是促进社会公平正义的重要保证。
一、作为公共服务之组成的社会工作服务
公共服务指使用了公共权力或公共资源的社会生产过程，这些社会生产过程就是提供服务的过程(赵黎青，2004)。提供公共服务主要是政府的责任，但却并不一定由政府直接提供。只要某个社会生产过程中有政府以某种方式的介入，并在一定程度上贯彻着国家意志，那么就属于公共服务。所以马庆钰(2005)从所有权的角度提出，公共服务主要指由法律授权的政府以及非政府公共组织和有关工商企业，在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担和履行的职责。
自1980年代以来，欧美国家所掀起的“政府再造”运动，其核心就是推行“公共管理社会化”与“公共服务市场化”(黄伟、刘学政，2002)。所谓“公共管理社会化”即贯彻分权，解决“政府做什么”的问题，包括政府内部的分权，政府与社会的分权等。其中政府向社会分权是主流，鼓励非营利组织承担许多政府做不了、企业不愿做的事业，从而实现“小政府、大社会”。所谓“公共服务市场化”则是引入竞争机制，解决“政府如何做”的问题。政府在一定程度上退出某些公共服务领域，或者政府不再直接从事公共服务和产品的生产，而通过政府采购成为公共产品的购买者和提供者，就此打破垄断，达到降低成本、提高质量、增强效率的目的。
长期以来，我国的各级政府一直是公共服务唯一的供给主体，其对公共服务的垄断比起美国政府公营机构更为彻底与全面。但随着社会需求的进一步多元化，政府公共服务目标也日趋扩展，由此所涌现的服务成本高而效率低、有效供给不足、供给模式城乡差异巨大等问题逐渐凸显。因而改革与调整公共服务供给制度，将非营利组织、营利组织和个人等其他供给主体纳入选择范围，对公共服务供给进行优化组合，构建公共服务的一主多元型供给新模式，是公共服务发展的主要方向。而政府也将借此实现从直接生产者的单一角色，向动态兼任生产者、安排者和培育者的“多面人”角色转换(周义程，2005)。也就是说，在实现公共服务的整个过程中，政府承担最终责任，保障公共服务的供给和绩效，其提供公共服务的方式则可以根据情况灵活选择。而在这一转换过程中，社会工作者与社会工作服务机构可以承担重要的角色。
非营利组织(NPO)这一术语源自西方，那些非企业又非营利性，组织形式和管理方法多样化，以人与社会的变革为目标，向社会提供服务的部门可称为非营利组织(Druker，1991)，社会工作服务机构即属于典型的非营利组织。从技术上说，政府之外，任何私人部门、营利或非营利性组织都可以为没有得到满足的公民提供公共物品；然而一旦消费者选择从市场购买，他们会更多地倾向于那些有较多私人性和较少外部收益的产品，这就降低了社会效率。因此在公共服务领域，社会存在对非营利性组织的功能需求，正如学者(Weisbrod，1975)曾指出的那样：公民对政府提供的公共物品的满足度与非营利性组织的规模成反比。另外，政府和市场所提供的公共服务存在许多空白也需要非营利组织来填补，例如对某些弱势群体的保护与服务，这些人的利益往往是最需要受到关切而私人企业又不愿意介入的(王丽华，2004)。
作为社会自我治理的重要主体，培育和发展非营利组织或民间组织是实现中国社会治理模式从政社高度合一向政社分工合作转变的前提和基础。在现阶段，政府与非营利组织之间应首先建立起政府主导下的有限合作模式：政府倚仗其制定规则与垄断公共资源的强大优势居于主导地位；包括社会工作服务机构在内的民间组织借助社会力量和效率优势参与社会管理与公共服务供给；政府退出之后所形成的监管权力真空，则通过建立与完善独立的社会监督体系来加以填补，而其中重要的一环是建立第三方评估机制(王建军，2007)。
从所提供公共服务的性质、领域、组织特征等因素来看，非营利组织介于政府与企业之间，有些更接近于政府，有些则偏向营利组织。因此“一方面，非营利组织有被商业机构同化的危险，另一方面，也有被公共领域收编的危险”(萨拉蒙，2002)。尤其是在中国的现实环境中，许多非营利组织本身就是依附于政府的事业单位，或者是从政府机构或事业单位改制而来，受行政干预过大，官办色彩浓厚、独立性不强，有时甚至在减少政府垄断的同时，自身又形成了新的垄断；而在另一层面，事业单位自办营利组织，企业化现象明显，很多承担大量社会公益事务的单位只注重经济利益而忽略了社会效益，所有这一切弊端都不可避免地造成公共服务供给的数量与质量下降，有效供给不足，运行效率低下等问题。
相比之下，社会工作这一职业诞生伊始就与慈善事业紧密相连，是由民间非营利组织及工作者运用科学与专业的方法向弱势群体提供社会支持的重要方法和手段。其所坚持的“助人自助”理念，以及平等、接纳、差别化等核心价值，显然非常适宜于在社会转型的进程中扮演促进社会管理体制改革、提升公共服务内涵与模式创新、维护社会稳定的角色。总体而言，社会工作服务在社会管理中的主要特点体现在：
第一，柔性化。社会工作服务以弱势群体与边缘人群为主要对象，遵循“以人为本”的柔性管理方式，在与服务对象建立良好的专业关系的基础上开展工作，从而可以有效弥补政府刚性政策和刚性管理的不足。尤其是面对尖锐的社会问题与社会冲突事件时，具有单一的行政化管理模式无法比拟的优势。
第二，社会化。计划经济时代，中国的公共服务由政府以及企业、学校、医院等“单位”提供，随着社会主义市场经济体制的确立，中国独特的“单位制社会”也日趋解体，“单位人”因缺乏社会机构、组织的关怀和支持，而进一步“原子化”，大量人群游离于社会服务、社会支持与社会管理体系之外。这种社会的低组织化状况，对社会稳定与和谐造成巨大的挑战，而社会工作服务不但能有效填补政府撤退后留下的空白，而且对于促进政府职能转变，提高社会的组织化、有序化和管理效能，以及提升社区成员的认同度和凝聚力均有其不可取代的功效。
第三，专业化。面对社会组织弱化，社会结构分解，以及社会问题不断累积等现实问题，中国传统的公共服务模式，即“政社合一”的行政全能主义架构以及经验性的工作方法，已经越来越难以发挥作用。而受过专业训练的社会工作者则可以很好地扮演起政府与民众间的中介角色，在帮助政府顺利贯彻其政策和社会计划的同时，也致力于这些计划的修订和完善。
第四，差别化。高度竞争的市场经济环境，使得新的服务需求与社会问题都不断涌现，因而有必要根据服务对象的特点，通过整合社会资源为其提供差别化的专业服务。而“以需求为本”，坚持平等、接纳、差别化的职业伦理和工作模式也正是社会工作的核心特征。
二、基于结果导向的社会工作服务评估
自二战以来，所谓“责信度(accountability)革命”是对所有人类服务行业影响最大的因素之一。服务工作者在设计与操作相应服务项目之外，还必须证明其服务的品质和成果，如：服务是否有效；服务是否能做得更好；或者是否可能通过较低的开支或活动类型来达到同样的目标等。那么，评估应该以何者为中心呢？在“政府再造”或“重塑政府”中起到关键作用的新公共管理理论认为，首先，社会公众是享受公共服务的“顾客”。提高服务效率、服务质量和服务的有效性是具有社会责任感的社会管理人员的首要职责；其次，政府应重视提供公共服务的结果。传统政府服务模式注重投入，而不是产出和结果，在不衡量产出的情况下，产出效果越差，得到的投入反而越多。而新公共管理强调在资源的调配与控制上以产出而不是投入为标准，主张建立3E—经济(Economy)、效率(Efficiency)和效果(Effect)的评估体系；第三，政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制，以政府行为的最终成果是否实现了预期的目标来评判政府工作的成效，如此才能激励政府及其成员努力争取良好的“结果”并对“结果”承担责任。总而言之，规则为本的传统行政模式以对规章制度的负责为特征，最终使政府的管理愈来愈偏离公众和社会的期望和要求；而新公共管理纠正了过分依赖规则所造成的政府效率问题，确立了以结果为本的绩效评估实践取向。
评估指“一种划定、获得、提供描述性与判断性信息，以便指导决策、符合绩效责任、增进对研究对象了解的过程”(Stufflebeam & Shinkfield，1985)。评估实质上是一系列测量，然后基于一定的研究方法和研究技术，把测量的结果与指标体系相比较的过程。服务项目评估是评估研究的一个大类，它“利用不同的研究方法和设计，对社会干预和人类服务项目的概念化、设计、策划、行政、执行、效果、效率和效用等方面进行诊断和提升”(Rossi & Freeman，1982)。从原则上说，服务评估并不是任何计划的简单附属品，而必须精心建构、系统规划，最终有机地融合于服务的整体设计之中。服务项目评估涉及投资者、服务机构和公众三类主体。投资者希望了解项目是否达到预期目的，取得了何种收益，项目质量有时却并非投资者的首要选择。公众关心服务项目的覆盖、送达情况，以及外界的评价。服务机构则希望通过评估把握项目策划与执行中诸多方面的优劣。政治性因素、信仰和价值观可能会影响项目评估的科学性，它们不仅与方法论和对数据的解释有关，而且影响评估结果是否被利用、如何被利用、其利用逻辑如何。
一般而言，服务项目评估有三个目标(Rubin & Babbie，1993)：(1)评估项目的最终成功情况，即了解干预对解决案主及其问题的效果。如，评判创业激励项目帮助多少人尝试了自我创业；评估无家可归者援助项目使多少无家可归者受益。(2)评估项目的执行。如，机构根据满意度调查调整服务策略。(3)评估项目策划和开发所必需的信息，为决策提供参考。如，通过社区调查发现居家老人缺乏专业照护。当然，研究者可以根据自身需要，追求一个或多个目标。
评估可区分为形成性评估(Formative Evaluation)与总结性评估(Summative Evaluation)。在计划或工作进行过程当中随时所作的评估，称为形成性评估。形成性评估旨在支持改善的过程，强调确认项目的优势与缺失，从而避免把资源浪费在一个低效项目上，影响形成性评估的两个重要元素是控制和时机。在计划或工作执行完毕后再进行的评估，称为总结性评估。总结性评估是想要了解项目的效果与影响，进而决定项目是否持续。基于可信度的理由，总结性评估比形成性评估更有可能由外部评估者来实施；此外，形成性评估偏行动取向，而总结性评估则为结论取向(Patton，1986)。
形成性评估的形式包括投入评估(effort evaluation)以及成本—效率评估(cost-efficiency evaluation)：(1)投入评估：对实施项目时所发生的活动进行数量纪录。投入评估反映出服务提供或是运作过程的状况，其目的并非在检视项目的成果，而是在项目的控制与管理。(2)成本—效率评估：重点在于检视提供服务时需要的单位成本，使用的成本基础包含时间、人力、物料以及输出等各种不同单位。在比较提供同构型产品或服务的公共部门绩效时，具有一定的可行性和合理性。
总结性评估包含成果评估(outcome evaluation)、影响效应评估(impact evaluation)以及成本-效益评估(cost-effectiveness evaluation)：(1)成果评估：重点是在检视及确认项目目标的达成程度，顾客满意度是经常使用的衡量指标，此外，媒体和第三方调查公司进行的公众舆论调查也是非常有效的方法。(2)影响效应评估：主要检视服务项目是否满足在规划项目时的需求程度，可以从输出或成果的角度进行评估。(3)成本—效益评估：主要关注达到结果所需的成本，指项目的投入与每个成果之间的比例。
项目评估是社会工作实务的特色，社会工作服务应该在不同阶段采用相应的评估类型，理想的社会工作服务应该由评估过程贯穿始终。
对于非营利组织而言，开发公益项目是其募集资金以及达成组织公益使命的重要渠道，因此项目执行的成效，将影响组织的生存及发展，更关系到社会大众对非营利部门的信赖(邓国胜，2003)。另外，外部压力也促使公共部门越来越重视服务的绩效。在美国，评估的专业化取向是从20世纪70年代之后开始的，评估者逐渐认识到评估必须满足客户的信息需求，从而提出了中心价值，处理情境的事实面，符合廉洁要求以及履行公信承诺等一系列命题(Stufflebeam et al.，2007)。1993年，美国通过了“政府绩效与成果法案”(GPRA)，为了落实该法案，美国审计部要求所有政府单位及其所赞助的民间人群服务机构均必须提出“服务投入及成效报告(Service Efforts and Accomplishments)”(Martin & Kettner，1997)。公益项目评估包含外部评估及内部评估两方面，外部评估主要是来自捐款人或捐款单位，他们希望借由评估了解项目执行的成效，以及善款是否得到妥善运用；而内部的评估大多由组织本身提出，透过评估协助行政的决策，改善服务质量，验证项目目标的达成度，同时争取社会大众的认同，进而获取持续不断的支持，以及树立组织的公益形象。
系统模型长期以来一直被用来协助人们理解服务项目是如何运作的(Kettner，Moroney & Martin，1990)。1990年之后，由于外部评估者的影响，非营利组织逐渐重视绩效因素，并由此发展出运用系统模型协助进行项目评估。系统模型的核心要素包括输入、过程、输出和反馈(见图1)：输入(input)，指一个系统(或者人类服务项目)为实现目标所使用的任何事物。如，资金、人力、设施和设备。过程(process)，指输入被消耗和转化为输出的实际处理过程或服务传达。输出(output)，指一个系统或者人类服务项目的任何产出物。反馈，指有关系统或者人类服务项目的绩效信息作为输入重新投入到系统中。
图1 绩效评估模型(Martin & Kettner，1999)
而CIPP评估模型由斯塔佛尔比姆(Stufflebeam)提出，其重视评估项目的价值与优势所在，把项目评估分为背景评估(context evaluation)、输入评估(input evaluation)、过程评估(process evaluation)及产出评估(product evaluation)。其后斯塔佛尔比姆在总结其评价实践的基础上，又把产出评估进一步分解为影响(impact)、效能(effectiveness)、可持续性(sustainability)和可应用性(transportability)四个阶段，由此构成了四组七步的评价模块(Stufflebeam，2003，2007)。
综合以上各评估模型，结果导向的公共服务评估显然关注的是以下几个方面：(1)输出评估，输出的绩效指标主要包括服务单位，服务完结量等。(2)成果评估，重点检视及确认项目目标的达成程度，如成果数目，单位成本等，顾客满意度也是经常使用的衡量指标。(3)影响效应评估，对服务项目到达、影响目标受众的程度做出评价。如，通过调查判断项目在何等程度上，恰当地服务了相应的受益人团体；又在何等程度上，不恰当地服务了非意图的人员和团体，并把评估结果反馈给委托人和公认的利益相关者。(4)效能评估，对成果的品质和重要性进行评价。(5)成本—效益评估，主要关注达到成果所需的成本，指项目的投入与每个成果之间的比例。
绩效评估的理想状态是测量最终的成就，然而，公共服务的目标特征、资源使用条件以及技术可行性是相当现实的制约条件，因此必须根据不同的服务目标面收集和跟踪不同的数据、开发不同种类的绩效指标和评估体系与之匹配，同时，也要因地制宜混合使用不同种类的评估，不仅仅测量结果，有时还必须包括对背景、过程、输入等绩效指标的测量与考察。
绩效指标是评估绩效的必要工具，分为数量指标和行为指标。选择指标的工作中，指认出真正可测量的变项是关键的一步，但变项不仅限于可测量之项目，一个完整的项目评估也应包含非量化的测量，使用兼具主、客观评量的标准，才可能描绘出执行后的效果。评估指标的良莠会直接影响评估的结果，因此评估指标的建构，需考虑准确性与合理性；指标的建构过程，必须既体现专家参与的专业性，也应邀请评估对象公平公开地参与及表达意见，通过充分的沟通，达成共识，最终产生适当的评估指标。
高质量的评估指标具备一些必要的特质与要件。这些指标必须是可信赖、清楚且不含糊、实务运用上具备可理解性及有用性。而这最终取决于绩效指标系统的三项特征：数量(Volume)、时间性(Timeliness)以及数据设计(Data design)(黄建铭，1999)。
三、城北馨居灾后重建服务评估体系的构建及展望
“5·12”四川大地震的突然爆发给都江堰市造成了空前的灾难，社会福利及公共服务需求大增。国内外灾害管理和灾后重建经验表明，社会工作在社区重建中发挥着重要功能，其中对弱势群体的关怀和资源体系的开发与规划是社会工作者最被期待的两大任务。为此，在上海市民政局领导与组织之下，复旦大学社会工作学系从2008年8月至2009年1月共派遣7批53人次的社会工作服务队，进驻都江堰市灌口镇城北馨居安置点，以居民需求为导向，以专业服务项目为介入点，以社区重建、社会关系重塑以及恢复完善社会功能为目标，为4000—5000名社区居民开展了长达6个月的不间断社会工作服务。服务内容主要涵盖个体、小组与社区这三大层面。
在个体层面，对在地震中遭遇创伤的案主开展个案咨询与辅导，协助其克服心理障碍，重塑生活信心，调适家庭环境，重整社会功能，重建社会关系，从而能够重新融入到社区与社会生活中。在小组层面，组织不同年龄、不同性别的服务对象开展小组活动，形式包括音乐治疗、家庭服务、教育成长、技能传授、团康游戏等，从而帮助其走出地震阴影，安然渡过这人生重大的转折期，发展和适应新的社会角色，积极、健康成长。在社区社会层面，与当地政府及基层政权组织紧密联系，整合社区内外资源，提供救援与帮困物资，促动社区居民开展互助合作，重整社会网络，主动参与社区事务，从而建立其对临时社区的认同感和凝聚力，为社区重建提供支持和保障。与此同时，通过专业培训与帮带工作，培养与发展在地社工和志愿者，形成促进其自我发展的社会工作人力资源体系，共同参与灾后重建工作。
依据系统模型与CIPP模型原理，并结合本次城北馨居灾后重建社会工作服务项目所设立的宗旨、目标、服务架构及实施内容，确定构建如下的服务评估体系：
1、输入评估：(1)人力投入：参与直接服务的人数，参与间接服务的人数；(2)物力投入：为服务而筹备与耗费的物资；(3)时间投入：服务的时间成本；(4)经费投入：服务的资金成本。
2、输出评估：(1)服务单元与总量：如开案数，推荐就业人次，推荐资助人次等；(2)服务完成量：如结案数，小组活动完成数，社区活动数，成功就业人次，成功接受资助人次等；(3)能力建设单元：如志愿者培训人次、社会工作者培训人次等。
3、效果与影响评估：(1)社区居民的个人改变：a)精神健康指标：通过心理量表测量，比较服务前后其精神状态的改变。如焦虑、抑郁、自尊等；b)行为指标：通过行为观察记录，比较服务前后的变化。如对社区活动的主动参与等；c)态度指标：通过访谈、问卷等社会调查，比较服务前后态度的变化。如对外界援助的态度，对生活前景的态度等。(2)对环境的影响：a)家庭环境：家庭的变化，包括家庭气氛，家庭沟通等；b)社区环境：社区环境及居委会的变化，如社区互助组织的建立等；c)社会环境：管委会、镇政府，以及制度、政策环境的变化等。
4、效能评估：(1)主观层面：a)居民对服务的评价，b)家庭单位对服务的评价，c)居委会对服务的评价，d)政府对服务的评价；(2)客观指标：如服务前后社会冲突事件的对比，上访人次的对比等。
以上是数量化的评估指标，从质化方面看，则还可以包括服务是否激发了社区自助互助潜能，是否促进了服务对象的增权增能，是否增强了政府与社区及居民之间的沟通与了解，是否有力推动了社区自治等。
在对服务项目作整体评价与回顾之后，我们认为灾后重建服务的成功推动离不开以下几个因素：
第一，平衡角色，作好桥梁。政府在灾后重建中扮演着多重而关键的角色，它既是政策制定者、计划执行者、资源援助者、项目审查者，同时也是服务质量与效果的鉴定者。因此取得当地政府的首肯与支持，是社会工作服务顺利开展的前提。本服务项目在推进伊始就积极与灌口镇镇政府和城北馨居管委会联系、沟通，听取其意见和建议，并在此基础上制定与调整服务计划，从而为项目成功实施打下了扎实的基础。但另一方面，社会工作服务的直接对象是社区居民，对其需求必须有及时的响应，并且在政府与居民之间做好沟通与转达的工作。
第二，落实本地化。首先，服务项目应与当地的文化习俗、社会规范相适应，尊重社区特性和地方文化，对于不符合其特殊需求的服务则及时调整。其次，社会工作的核心理念是“助人自助”，灾后重建作为一个漫长的过程，仅靠外来“输血”型的服务模式很难最终达成其目标。因此必须致力于构建本土化社会工作服务体系，培养在地社会工作者，在整合政府资源与民间团体力量的基础上，形成多模式的长期合作服务项目。
第三，突出个案管理角色。受灾居民问题往往并非单一，而可能兼有经济问题、生活问题以及生理健康问题、精神健康问题等，因此社会工作者在提供支持的同时，要积极扮演好“个案管理者”的角色，通过寻求、连接不同资源，使居民多重需求得到满足。
第四，加强志愿者培训和管理。从灾后紧急救援到灾后重建，志愿者的加入都起到了某种难以取代的作用，尤其是本地的志愿者，对社区需求与环境更为熟悉。因此，应该重视志愿者的招募与培训，让其有机地融入到各个服务项目中，从而提升服务的质量，促进服务项目的有效推进与持久作业。
由此，在整个服务中，是否成功处理了以上几个因素，也是评估关注的重要一环。
四、小结
樊继达(2007)提出，目前我国建立结果导向的公共服务评价体系，必须重点处理好以下几个问题：(1)明确公共服务的对象，即解决到底为谁服务的问题；(2)解决评价的主体问题，即由谁来做出评价；(3)使用科学合理的评估方法，建立高效的沟通反馈机制；(4)完善法律法规，为以结果为导向的公共服务评价提供有力的保障。
这些问题在社会工作服务评估方面同样值得关注。社会工作服务的广义对象虽然宽泛，但主要目标侧重于弱势群体与边缘人群，这是由社会工作当初创立的宗旨所决定的。社会工作服务的评价主体，除了提供服务的社会工作者与机构的自评外，其主力应该是受项目资助方委托的第三方评估机构，如此才能对服务实施有效监管，并有力地提升社会工作机构的责信度和工作效率。而第三方评估所依靠的专家团队，也能最大程度地保证评估的客观、公正与科学性。
斯塔佛尔比姆曾一再强调，评估的目标在于改进，而不是证明(Stufflebeam et al.，2007)，对服务的产量、质量、成果、影响以及效能的评估，是服务绩效提升的重要路径，而这也离不开社会各层面的努力。对于政府、资助单位、执行单位而言，要树立起以结果为导向的绩效文化与理念；对于研究单位而言，应与实务机构合作共同开发绩效指标与测量工具；对于服务使用者而言，要建立消费意识，并积极参与到服务项目的规划与评估中；对于捐助者及社会公众而言，则应挑选绩效卓著，责信度高的非营利组织。只有从封闭走向开放，整合体制内外的力量参与绩效评估体系的设计和运行，包括在评估过程中引入增权模式，吸收公众参与测评等，才能真正把社会工作评估推向前进，同时也推动社会工作事业在我国的蓬勃发展。
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