规范我国财政转移支付制度需要研究和解决的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,转移支付论文,财政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一般来讲，在一个统一的国家中，由于历史的、社会的各种因素，各地区的发展是不可能平衡的。这种情况反映到财政收支上，不管实行什么样的财政体制，各地区的财政收支平衡都不可能是完全一样的，有的收大于支，有的支大于收。对于支大于收的地区，就需要中央给予补助，这就是财政转移支付。对于我国来讲，实行转移支付制度更为必要。为了正确地实行上级政府对下级政府的财政转移支付制度，笔者认为，需要对以下几个问题进行研究。
一、规范转移支付制度的前提和基础
（一）规范转移支付制度的前提是中央与地方实行真正的分级管理。政府间转移支付制度是分税制的一个重要组成部分。它通过中央财力的转换、分配，调控地方政府的施政行为，达到贯彻中央宏观调控政策意图的目的，并调节地区间财源分布的不平衡。这就要求中央与地方实行真正的分级管理，使地方真正成为相对独立的一级财政。如果中央与地方没有法律意义上的相对独立，要建立一个规范的、具有法律与契约性质的转移支付制度是相当困难的。因为若地方的权益得不到法律的保护，中央的行为也就很难受到法律的监督。
要建立一个规范、完善的、具有法律性质的转移支付制度，笔者认为，应从以下几个方面努力：
1、加快政府职能改革的步伐，科学划分各级政府的事权，明确转移支付的目标。根据建立和完善社会主义市场经济体制的目标和要求，要加快各级政府职能改革的步伐，各级政府应改变传统计划经济体制下大包大揽一切事务的做法，将其主要职能放在提供公共服务上来，并根据各级政府所承担的公共事务的大小，合理确定其财权和财力，以及提供和接受转移支付补助金的数量界限。对于一些事权上有交叉的大中型项目的建设，可根据受益原则确定一个合理的分担比例。
转移支付的目标可以概括为：弥补地方财政收支上的差额；确保整个国家公共服务的最低标准；实现中央政府的财政再分配功能；促进全国统一大市场的形成；最终实现经济稳定发展的目标。应该指示的是，由于我国各地经济发展水平很不平衡，所以目前要实现社会公共服务水平在全国范围的均等化是不现实的。因此，要根据事权需要和财力可能制定出分阶段的转移支付目标，不能期望一步到位。
2、认真执行《预算法》。上级政府不得随意调用下级政府的预算资金；下级政府不得挤占或截留上级政府的预算资金；各级政府要本着“量入为出、收支平衡”的原则编制预算，不列赤字。同时，要深化预算体制改革，建立统一的、规范的政府预算体制，将一些政府预算外收支统一纳入预算内进行管理，并科学地调整政府预算支出结构，增加用于公共服务方面的支出。另外，建议建立规范的转移支付预算，它包括两个环节：一是实行转移支付的指数化，制定统一的支出标准与测算依据。二是编制转移支付预算，建立健全完整的预算司法程序。
3、完善相应的配套政策：（1）尽快建立、健全地方税收体系，稳定中央与地方的分配结构，设计系统的“转移支付”政策体系；（2）加速推广复式预算，并把转移支付预算也纳入整个复式预算通盘考虑、全面规划；（3）研究制定“转移支付”政策的法律、法规与监控方式，促进经济政策法制化。
4、加快财政转移支付制度的法规建设。为确保转移支付制度在实践中不走样、不变形，必须完善其法律保障体系的建设：一是调整预算法的内容，在法律上明确规定转移支付的原则、范围、用途、标准，依法行事；二是中央财政对各地方的转移支付比例也必须在法律上加以固定，杜绝主观随意性；三是转移支付预算编制，必须依照预算法。同时，还必须经人大审议通过实施；四是转移支付的效益考核，必须在法律上明确规定各地方应达到或应实现的目标，以促进宏观经济与微观经济的双向健康发展；五是转移支付预算在法律上加以认可后，各地不能再采取“挖、挤、截、要”等手段获取中央财政收入，中央也不能再搞平调工程、项目等。要跳出“你中有我、我中有你”的旧框子；六是转移支付政策的发展变化，必须置于静态和动态的关系上加以认真研究：既要稳定，又要发展；既要健全法律法规保障体系，又要完善法律法规监控体系，使转移支付政策法制化、科学化。
（二）规范转移支付制度的基础是财税体制的规范。从理论上讲，一定的转移支付制度总是建立在一定的财税体制基础之上的。因而，转移支付制度的规范，也就有赖于财税体制的规范。也就是说，其基础是，转移支付制度的规范必须与现行财税体制的进一步完善配套进行，要充分估计财税体制在进一步改革中的各种可变因素。
二、规范转移支付制度应遵循的原则
转移支付制度是分税制财政体制不可分割的组成部分，没有科学的转移支付制度，分税制财政体制就不完善、不完整。根据转移支付的要求，制定转移支付制度应遵循以下几项原则：
（一）简明、公开、客观性原则。转移支付是一个非常复杂的问题，它既要综合反映财力如何在各地区之间的分配，又要体现党和国家的各项重大政策；同时，还必须考虑便于实际操作，能够把中央集中的一部分财力公平、合理地再分配给一些地区。因此，在制定转移支付制度时，必须精心设计、反复测算。同时，要做到简明，便于操作。不仅中央财政可以计算，地方财政也可以计算；不仅具体工作人员可以计算，领导同志也清楚、明白。
客观性是制定规范的转移支付制度的基础。所谓客观性，就是要符合我国的实际。我国实行的是社会主义的市场经济，是在原来的计划经济体制的基础上实行的（不同于一些资本主义国家）。我国的财政主要职能之一，就是保证国家机器的正常运转。也就是说，制定财政体制时，既要符合社会主义市场经济的要求，又要满足政治体制的要求。相应地，制定我国的转移支付制度，也应符合国家对各地党政机构设置的实际、符合党和政府的各项政策，特别是民族政策的要求。财政支出也必须考虑保证这些机构和各项政策对资金的需要。同时，我国又是一个大国，省和省之间，市地州之间，县和县之间的差异又很大。因此，在测算财政收入和支出时应充分考虑这些差异，计算时使用的数据必须真实、可靠。另外，事物是发展变化的，中央对省市区，上级对下级的转移支付数额，既要保持相对的稳定，又要随情况变化在一定时期进行必要的调整。
（二）规范化、法制化原则。规范性是制度本身所必须具备的。如果制度本身不规范，可以这样理解，也可以那样理解；可以这样计算，又可以那样计算，那么，这种制度本身就算不上制度，至少可以说这个制度是不完备的。因此，在制定转移支付制度时，必须使其规范。也就是说，指标必须准确，要有明确的规定性，而且只能有一种解释。同时，还要有量的规定，计算必须公式化，不能有随意性。
既然转移支付制度是财政体制的重要组成部分，那就应该和财政体制一样，一经制定，就应成为一种法规，全国上下都必须严格执行，不得随意改变，需要进行修改时，也必须按照原制定程序进行修定和审批。另外，应考虑制定相应的转移支付法或将一些重要条文写入有关的法律、法规之中，使转移支付制度有法可依，避免随意性，并接受各级人民代表大会的监督和审查。
（三）“效率优先，兼顾公平”的原则。作为财政体制重要组成部分的转移支付制度也应和财政体制一样，既要保证中央和地方，上级和下级在权、责、利上的合理划分，又要充分调动地方、下级加强管理的积极性。因此，在制定转移支付制度时，必须贯彻“效率优先，兼顾公平”的原则。效率优先，就是要优先考虑经济效率高的省份，效率越高，人均所获建设性转移支付就越多，效率越低，人均所获建设性支付就越少。兼顾公平，就是要适当考虑缩小地区差异，缩小人均收入差异，人均收入越低，人均所获建设性转移支付就越多。也就是说，科学的转移支付制度应有利于效率的提高、地区发展差异的缩小，尽量做到公平与效率的统一。只有这样，才能促进地方政府加强对财政工作的领导和管理，做好财政工作。
（四）渐进性原则。既然财政转移支付制度是一种科学、规范的制度，那就肯定不同于目前我们实行的中央对地方、上级对下级的财政补贴办法。但由于我国目前的财政状况还不具备转移支付的制度全部到位的条件，因此，在制定转移支付制度时，就应该同时制定分步实施的办法。努力做到既保证转移支付总体目标的逐步实现，又保证这一制度的开始运行顺利和今后的不断完善。
三、现阶段我国采用因素法确定转移支付额的可行性研究
（一）对各种制约因素的初步分析。采用因素法核定地方政府的税收能力和基本财政支出，必须在中央政府与地方政府事权明确划分、财政分配关系合理界定和税制相对稳定的基础上，并具备比较全面、系统的、准确的统计资料和财务数据。现阶段，我国采用因素法来确定中央政府对地方政府财政转移支付额还存在以下几个制约因素：
1、各级政府的职能和事权尚未重新明确划分，造成部分财政支出责任不清，使转移支付中因素法的运用缺乏可靠依据。从理论上讲，政府职能直接决定财政职能，财权与事权相应对称。但由于我国政府职能尚未完全转到公共服务方面，因而我国各级政府的财权与事权在很大程度上不对称。而中央政府与地方政府事权的明晰划分，又往往取决于政治体制改革等条件，这些改革又偏偏是一个十分艰难复杂的过程。为此，应将其作为优先解决事项，并根据分税制改革发展的需要，积极、稳妥地推进行政管理体制和税收管理体制等相关的改革。
2、基础性的数据统计不够完整、准确，采用因素法的效用被大打折扣，公式确定的均衡拨款的公正性和准确性也大大降低。为此，应进一步加强全国性财政系统计算机网络和有关数据库建设，以便保证财经信息的科学性和可靠性。
3、政府的预算体制尚不统一。政府在承担了一些不该由政府承担的经济建设任务的同时，又把一些应由政府承担的公共职能转给了企业和社会。政府预算的现状，为准确了解公共收支规模和服务水平及计算公共服务领域政府的收支数据造成很大障碍，也为因素法确定转移支付均衡拨款的范围和额度增加了难度。政府预算体系的统一和规范化，是我国财政体制进一步改革的重要内容，我国近期拟开始采用零基预算和复式预算，实行零基预算正是因素法在财政预算体制上的重要体现。
4、实行基数法向因素法的转变，打破地区之间苦乐不均的状况，或多或少地会改变原有的财政分配格局，必将会因为调整地方既得利益而遇到各种阻力。再者，因素法本身也相当复杂，需要周密设计具体方案和反复科学论证。这一切都需要时间和过程。
从以上分析可以看出，急于推进因素法是不切实际的，随着改革的深入发展，应逐步抛弃基数法。在初级阶段，可考虑按原方法计算的支出基数和按因素法计算的支出基数中各取一定的比例（如各占50%），构成新的支出基数，尔后再根据情况逐步缩小旧基数的百分比，提高新基数百分比。
（二）因素法中的因素和模式选择。因素法的关键取决于两个方面：因素和模式。如果因素选择不合理，也会象基数法一样造成收支的双向扭曲。因此，因素的选择必须遵循客观、公平、效率三项原则，所谓客观，就是要求因素量的界定不受或尽量少受主观意志的影响；所谓公平，就是因素对各地都是平等的；所谓效率，就是用因素确定的体制基数公平合理，能调动地方政府创收节支的积极性。根据这些原则，影响地方财政收支的基本因素一般可归纳为以下几类：
1、人口因素。这是第一考虑因素。人口又可细分为：总人口和相对人口总数两大类。一般而言，总人口越多的地方，政府为之提供的转移支付数越多。但也有的以相对人口考虑，更能使某些转移支付项目科学、合理，如对学校的补助，就是根据相对在校人数来确定的。
2、人均国民生产总值和人均财政收入。地方的人均国民生产总值和人均财政收入是反映该地区经济发展状况和公共服务水平的重要参数，而转移支付的目标又是确保整个国家公共服务的最低标准，实现财政横向平衡。因此，该参数较低的地区，需要中央给予较大的财力支持。
3、自然因素。包括：土地面积、气候、地形、资源、交通运输等。这些自然条件影响政府支出成本的高低，如土地面积越大，需要投资保护及待开发的地域也越大，未能有效发挥的经济潜力也越大，政府对之的支出也应越大。又如，高寒地区冬季取暖期长，相应的取暖补助也多一些；山区多的地方，交通费用较平原高一些等。
4、特殊因素。包括：少数民族人口、贫困县和贫困人口，及改革中为减少震荡而采用的体制补助等。特别值得注意的是，应考虑现阶段的通货膨胀因素。因为较高的通货膨胀率会使实际补助额与名义补助额之间出现较大的差距。
在充分考虑上述各项因素的基础上，如何获得准确可靠的计算数据，是分配拨款资金的基础。这就涉及到因素法选择什么模式的问题。笔者认为，因素法最理想的模式是：收入按照全国统一的税种、税目和税率，并按性质分类，考虑上述因素进行计算；支出按照全国统一的定员、定编和开支标准，并按用途分类，考虑上述因素进行计算。当前，虽然在国际上没有一个通用的行之有效的公式，但各国在实践中也摸索出了一些成功的经验，其中日本的一些做法值得借鉴。日本采用的是一种收入能力——支出需求型的均衡拨款加专项拨款模式。这种模式，是通过用因素法计算出各地的标准收入能力和标准支出需求（通过差异系数的调整），即通过建立标准预算，来确定中央政府对各地的一般性均衡拨款。同时，它还保留了专项拨款作为特殊调节的手段。可以说这是一种比较规范、全面和客观的模式。我们可以借鉴其中的某些方法和技术。
四、加强和完善财政转移支付管理的几点建议
1、财政转移支付资金的分配要规范化。规范化分配财政转移支付资金是建立科学的财政转移支付制度的核心内容。
首先，要建立核定中央财政转移支付数额的指标体系。在政府间财力和事权划分一定的情况下，财政转移支付数额大体是一定的。在具体做法上，可以和中央税收总收入或某中央税种收入建立一定的比例关系。如：日本地方交付税按中央政府所得税、公司税和酒税三税收入的32%核定；原联邦德国按增值税的35%提取地方政府应分享的增值税额。我国财政转移支付数额的确定也宜采用这种与中央税收挂钩的办法。在科学测算的基础上，可以确定为增值税和消费税收入的一定比例，财政转移支付数额随中央增值税和消费税收入的增多而增长。假如中央要集中或下放部分财力，只要调整一下这个比例就行了。
其次，要建立财政转移支付资金分配的指标体系。建议综合采用算术平均计算法和差额补助计算法，进行双层调节。即先采用算术平均计算法进行一次纵向财政平衡分配，在此基础上，再采用差额补助计算法对贫困地区进行一次横向财政均衡。算术平均计算法具有一定的规范性和客观性，且计算简单、测算简便、操作容易等优点。建议，今后中央核定各地税收返还数额时逐步采用此种方法。而差额补助计算法虽比较规范、客观、全面，但需要做大量的基础工作，如要建立指标体系、确定测算因素、核定补助标准、设计计算公式等。建议我国各省的体制补助和体制上解数额逐渐采用此方法。但目前还不能一步到位，可采用温和、渐进的办法，先选择某些地方进行试点。
2、财政转移支付资金要实行集中管理。财政转移支付资金的分配和管理是和地方财政管理工作密切相联系的。目前，各项财政转移支付资金可归口财政部地方司集中管理，待条件成熟后，可象澳大利亚那样，成立专门机构，如拨款委员会等，由财政部分管。但转移支付的业务是相对独立、自主的，其地位类似于我国的国家税务总局和国有资产管理局。
3、合理确定转移支付的范围和目标，调整、优化补助项目结构。从近期看，转移支付目标主要是经济欠发达地区和各工业基地，重点用于能源、交通、通讯、环境保护等基础产业和基础设施的建设及教育、就业培训、医疗保健等公益 事业和社会保障事业。因而中央对各地区的补助，特别是专项补助应注意项目结构的调整，使之趋于合理化。在一定时期、一定范围内、补助金项目结构能很好地体现中央在宏观上的调控意图，所以在分配补助金时应当分门别类，分清轻重缓急，注意专款专用。
4、建立各种基金，对财政转移支付实行分类管理。根据财政转移支付的来源、用途和性质建立各种基金，通过对各项基金规模大小的控制和有针对性的分类管理，实现转移支付各种不同的政策目标。根据我国情况可以建立多项基金，如，以当前体制补助和地方上解资金为基础，可建立收入分享基金；以税收返还资金为基础，可建立均衡发展基金以及各种专项基金（农业发展基金、义务教育基金等）。根据政策需要和改革进度，基金项目的设立和基金数额的多寡及比例每年预算可有调整和变化。
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