市场经济国家政府与大学关系的比较研究，本文主要内容关键词为：市场经济论文,关系论文,政府论文,国家论文,大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G512
文献标识码：A
文章编号：1009-413X(2000)04-0001-11
发达国家的市场经济模式和高等教育体制虽然不尽相同，但都是根据自己的国情和文化传统，运用自己的方式处理市场、社会、政府和大学之间的关系，从而形成各具特色的高等教育运行机制。中国高等教育已在计划经济模式指导下生存和发展了40多年，现在正经历着游离于单一计划经济模式的蜕变过程，最终将在市场经济模式中求得生存和发展。因此，在计划经济向市场经济转轨以及社会主义市场经济体制建立过程中，比较全面地考察、比较、研究世界市场经济国家中政府与大学之间不同类型的关系或者说不同类型的管理体制及运行机制，对我国高等教育改革的进一步深化具有重要的借鉴作用和现实意义。
一、市场经济国家高等教育体制模式的三种类型
体制是关于国家机关、企业、事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称。高等教育体制，指的是一个国家高等教育的管理制度和管理方式，包括高等教育各部分的组织管理形式、管理权限划分、管理机构设置及决策、控制和调节方式。在市场经济下，高等教育体制涉及到诸多方面的关系，其中中央、地方、大学、社会组织以及国家和市场与高等教育的关系是非常重要的几个方面。
由于世界各国的政治、经济、文化的历史发展和现实存在背景不同，市场调节和国家干预两种力量的张驰状态也有区别，形成了市场经济国家政治经济体制的各种模式，因而也形成了市场经济与高等教育关系的各种模式。按照对于高等教育活动中国家干预与市场调节力量的关系的不同认识，可以将市场经济国家的高等教育体制分为三种模式：(1)集中型；(2)分散型；(3)复合型。见图1所示。
（一）集中型的高等教育体制
在这种体制下，高等教育活动的管理与决策权力在中央政府，包括中央政府的高等教育机关与其他相关机构，中央政府通过计划、命令、法律、拨款、监督等手段直接调节高等教育活动，高等教育资源分配由国家政府按计划实行。欧洲大陆一些国家高等教育体制大体属于这类模式，法国是其中之一。在法国高等教育体制中，最高决策权力机构是国民教育部，其主要职责有以下几个方面：制订方针政策，审批学校专业文凭授予权，批准各级人事安排，确定限额招生专业及其招生数，分配教育经费，等等。其高等教育系统的决策下达过程为“教育部——大学区——大学”，表面上处于中间层的大学区并不是行政单位，大学区总长由教育部长提名，总统任命，代表教育部长管理大学工作，因而，这个中间层实际上是国家政府的派生机构，不属独立层次。国家高等教育资源配置由国民教育部统一提供，大学的绝大多数经费来自国家，高等教育是国民经济长期发展规划中的一个重要组成部分。即使是大学，也大多分属国民教育部和其他政府部门垂直管理。私立高等教育机构所占比重极小。
（二）分散型高等教育体制
这种体制下高等教育的管理和决策权力不在中央政府，而在地方政府及其他集团手中，各种分散力量按照自己的意愿和方式支配着高等教育的运行，高等教育活动呈现出极大的市场性，其资源配置也来自多个方面。在现代市场经济条件下，纯粹的分散型体制绝无仅有，但美国还可以看作是当今世界高等教育体系中分散型的典例。联邦宪法没有明确规定国家政府的高等教育职能和权利，高等教育传统上由州政府和其他各种私人团体管理。中共一级设立的教育部，属一般性指导、咨询服务机构，不具备对高等教育的直接决策和管辖权。联邦政府关于高等教育的政策、法令、措施，往往经由州一级的折射而反映到大学中去。国立大学在美国不存在，只有州立大学和私立大学。州立大学由州政府通过各种方式施加直接影响，私立大学则在州指导和监督下由各种利益集团实施管理。在高等教育资源配置上，州政府是州立大学教育经费来源的主要渠道，由于缺乏国家统一的计划调节，整个高等教育活动建立在市场机制之上，乃至大学本身就是市场经济体系中一个有机组成部分。由此可见，在美国高等教育体制中，由于存在一个职责分明、作用显著、地位稳定的中间层次（以州政府为主体），使得美国高等教育系统不是按“中央——大学”垂直线路运行，管理和决策的权力呈分散状态，市场调节是高等教育运行的基本机制。
（三）复合型高等教育体制
在集中型与分散型两个极端之间，分布着许多高等教育体制类型。它们有一个总特征：就是其决策与管理权力，部分在中央政府方面，部分在其他组织或利益集团。高等教育体制中国家干预力量与市场调节力量并存，在国家政府与高等教育之间存在一种中间层缓冲组织或力量，这种组织或力量协调国家与高等教育的关系，协调计划与市场的机制，并协调高等教育的资源配置。当然，在这种类型总体特征下，又分布着许多各具特色的高等教育体制，其中英国、德国和日本可以说是这一体制类型下三种风格的代表。
英国高等教育体制一直以其强有力的中间层协调国家控制与大学自主之间的关系而称道于世。这种中间层与分散型体制的中间层的性质与功能有所不同，分散型体制中的中间层是地方分权的桥梁，通过它高等教育活动的权力趋于分散，而英国的中间层具有双重性质和功能，一方面它反映着国家的高等教育职能，另一方面又是大学自治权利的维护者，它协调着国家与大学之间的关系，将国家调节与市场力量两方面结合为一体，是集中与分散的综合体。这一中间层的主要机构就是“大学拨款委员会”。这是一个性质上不隶属于政府的独立的机构。其成员来自于大学和工商界，由政府与大学拨款委员会主席协商后任命。其职责主要是将中央政府的高等教育经费拨给大学作经常性开支和基本建设开支，此外，它还向政府和大学提供政策方面的咨询和指导。政府只负责资源提供，至于这笔资源如何在各大学间配置，则由大学拨款委员会与各大学协商决定。在“公立”高等教育系统中，也存在这种张力。该系统交由地方教育当局管理，在隶属和经费上不由中央政府的教育和科学部管理，但教育和科学部领导的独立性机构“学位授予委员会”以及它的考试委员会，则对部分公立高等教育系统在课程设置、教学计划、培养目标、学制、师资等方面进行审查把关。可见，英国高等教育体制正是由于存在这种具有强大作用力的中间层次，而呈集中与分散兼有的特征。
日本高等教育体制传统上是高度中央集权制，战后受美国的影响而实现分权，中央政府控制高等教育的权力大大削弱，地方和其他各种利益集团的权力相对加强，形成了一个形如美国高等教育体制的中间层级。但这一体制又与美国有着实质性差别，美国体制中中央政府权力非常有限，但日本的体制仍存在着一个有力的决策和管理层级，其主体是国会和文部省，它们通过教育方针、教育法规、教育计划、学校基准、人事任免、财务审批等工作，实现对高等教育的总体领导。各地方教育当局、利益集团和大学，对国会立法必须不折不扣执行（而美国各州有拒绝接受联邦政府关于教育的立法的权力），但文部省对大学只能进行原则性指导。在资源配置上，学校经费由设置者负担，国立大学、公立大学和私立大学分别由国家、地方和法人组织提供经费。显然，在这种体制中，中央、地方以及其他各种集团的调节力量共存，形成了一个比较复杂的高等教育体制。
德国有着与日本颇为相似的经历。二战前它的高等教育也属中央集权制，战后同样受美国影响而趋于分权。但较之于日本，德国更接近美国模式，其中间级——州政府拥有高等教育决策与管理的最大权力，联邦政府在法律上不享有高等教育职能。但这种体制又与美国有明显差别。首先，美国是通过州一级中间层，将大学与国家政府分离开来，而德国的州一级层级，却不起这种明显的分离作用，而往往将国家的力量经由州一级的高度折射，辐散到大学。这一点集中体现在联邦教育和科学部与州教育部共同承担某些教育职责权限上。例如，联邦政府有权负责总体教育规划，制定并资助大学建筑事宜，为此，联邦政府和各州都设置了教育计划委员会，目的是共同制订综合的教育计划及调查为实现计划的财政情况。其次，美国体制中州一层级的力量，是在与其他社会力量互相消长中发挥作用的，而在德国，州这一中间层级的高等教育职权非常稳定。此外，在高等教育的一些具体问题上，两国的实践更是有别。例如，德国大学与其他欧洲国家大学一样，缺乏内部竞争力，而相比之下美国大学的竞争就较为激烈；德国高等教育经费主要来自州政府和国家政府的资助，而美国高等教育经费来源则较多依靠市场关系，即使是政府提供的经费资助，也往往通过市场方式配置。诸如此类的区别都表明，尽管德国高等教育形式上推行地方分权体制，但实质上与美国的分散体制还不尽相同，应视作集中与分散相结合的体制类型。
二、市场经济下高等教育的运行机制
机制指的是有机体内部各构成要素之间相互联系、作用和调节的方式。高等教育运行机制，是指高等教育系统的构造及其相互联系、作用和推进其运行的具体方式。在市场经济下，高等教育系统已不仅仅限于大学本身，还涵盖了国家和社会有关高等教育的活动。因此，市场经济下高等教育的运行机制，就是国家政府、大学和社会市场的相互关系及其调节方式。
市场经济下高等教育运行机制尽管在不同的国家不尽相同，但也具有它的一般性质。就国家政府与大学关系而言，国家是垄断资本的总代表，大学或者与国家所代表的集团的利益一致（如公立大学），或者与国家所代表的集团利益不尽一致，而主要是社会的或个人的利益的代表。当利益一致时，国家的控制力量便强大些，如在法国以及日本的国立大学，反之，则弱些，如在美国、英国、德国以及日本的私立大学和地方大学。但无论如何，由于市场经济下大学是一个独立的法人组织，国家政府往往只起指导、监督、咨询的作用。大多数国家的大学对国家的高等教育政策有自主的抉择权力。就市场与大学的关系而言，作为独立经营单位的大学，也必须经由市场才能确立其社会价值，所以，市场是大学活动的最基本调节力量，大学通过自身活动满足利益个人或利益集团（包括国家）的消费需要，同时又通过自身活动与消费者实行市场交换，以追求社会交换价值。就国家政府与市场的关系而言，它们与高等教育发生关系的性质是一致的，只不过所代表的利益有所不同而已。
这样我们可以认为，市场经济国家高等教育一般运行机制，就是在大学自治基础上的、以市场供求调节为主的、辅以国家干预的运行机制。
高等教育运行机制总是在一定的高等教育体制内体现的，高等教育体制又总是依赖于一定的运行机制而得以实现的。鉴于高等教育体制有别，各市场经济国家高等教育运行机制在一般特征下又表现为不同均衡方式。即在市场经济这一客观环境中，高等教育管理者主体在操作上侧重点有所不同。一般来说，集中型高等教育体制的实现，要借助于较强的国家调节力量的运行机制，分散型高等教育体制的实现，要依赖于较强的市场调节力量的运行机制，国家力量与市场力量相对均衡的高等教育运行机制，则是集中与分散兼有的高等教育体制的最有效实现方式。
（一）集中型国家的高等教育运行机制
法国是市场经济国家高等教育运行机制中国家力量最强的一个。高等教育活动的各个方面，无不受到国家在政策、法规、计划、财政上的调控。首先，在市场经济国家中，法国是首先推行“国家计划”的国家，也是西方较早地把教育规划作为国家计划有机组成部分的国家。从第二个计划（1954-1957年）起，政府便有将教育列入计划的意向，第三个计划（1958-1961年）完成了这一目标，把教育作为计划中的一个项目，以期预测社会对高校毕业生的需求数，指导大学招生和培养工作。其次，国家立法和决策机构拥有较大的高等教育职权。譬如，法国国民教育部拥有制定教育政策，确定中长期行动目标，规定各级教育经费的预算，负责制定编制和各类人员的招聘、培训，以及确定各类职称及其评定等权力。第三，中央政府机构对大学的一些内部活动，也拥有相当大的权力，这些权力包括：确定高中毕业会考科目、大纲和日期，对一些大学和专业实行限额，确定专业划分、教学基本原则、考试方法、学位与文凭制度、不同专业和学校之间的转换条件，等等。第四，通过隶属于国民教育部的法国国家科研中心，对大学的科研工作实施指导、协调。第五，确定聘任教师条件以及名额的增设和分配，并把正式教师纳入国家公务员系统。此外，国家政府还通过调拨经费手段实施对高等教育的调控，高等教育经费的80%以上由国家提供。
即使国家政府拥有如此之大的权力，但大学仍拥有较大的自主权，市场力量仍不失其积极作用。例如，国家可以通过计划指导大学招生，也可以对招生政策和要求作出统一规定，但大学招多少学生、怎样招生，拥有自主权。一般来说，像其他市场经济国家一样，大学都是根据社会市场上高等教育消费者人数（在法国为高中毕业会考合格证书持有者）与自身的承受能力，确定招生数额，所以，国家计划预测与实际招生数出入很大，从中可见市场的调节力量。再例如，国家通过对专业划分、教学基本原则确定、考试方法规定等措施干预高等教育活动，但各大学在教学计划制订、教学内容与方法选择、考试内容的编排等方面，有很大的自主权。还譬如，国家负责向大学提供经费，但除科研经费外，对各校如何使用经费不作规定，由各校自行支配。此外，像所有西方市场经济国家一样，法国的大学毕业生不由国家统一分配，而任其进入劳动力市场，实现市场对高级劳动力资源的配置。
（二）分散型国家的高等教育运行机制
美国高等教育运行机制在市场经济国家中最能体现市场调节为主的特色。美国高等教育专家克拉克指出：“在世界上几个主要的先进国家的高等教育系统中，美国的系统是最缺乏组织的，几乎完全是一种相互之间自由竞争的市场。”全面商品化的劳动力市场和整个市场经济模式，调节着劳动力价值中的教育因素（或智力因素）的形成过程——即大学人力培养过程，调节着形成劳动力价值的环境，也即高等教育机制的性质、结构和特点，也调节着整个高等教育体制。市场竞争渗透进了美国高等教育系统的每个细胞，是高等教育活动的一切领域内无所不在的灵魂。招生入学工作、教学活动安排、科研项目争取、教师聘任与晋升、学校地位沉浮、教育经费筹措、毕业生求职，都免不了激烈竞争。作为独立法人组织的大学，等价交换是基本原则。国家的干预和调控力量也存在，但在国家与市场这两端，高等教育活动偏向于市场。国家关于高等教育的政策、法令、资助等职能，都要通过各利益集团的折射而反映到高等教育活动上，远不如市场调节直接有效。美国政府不像英、法、日等市场经济国家，它从不制定统一的国家发展计划，除了政府年度预算内涉及到高等教育项目外，其他关于教育规划的事宜，均由一些民间组织或半官方机构去做，国家的计划调节作用便可想而知了。立法是国家干预的有力手段，但也不像其他市场经济国家那样，美国关于高等教育的立法受到了国家宪法的限制，即国家无权直接干涉各州教育事业。即使是教育经费，也不能由国家直接配置给大学，往往通过市场手段这一环节得以配置。总之，美国高等教育的运行，基本上是建立在大学自身利益和社会市场需求之上的。
（三）复合型国家的高等教育运行机制
英、日、德三国的高等教育运行机制，都部分来自国家，部分来自市场，国家调控和市场机制结合是制约高等教育运行的基本力量。三国政府都制订有关教育的计划，英国从20世纪60年代始着手高等教育规划工作，其政策以白皮书形式公布于众；德国政府也从20世纪60年代末开始协调政府与州一级的教育规划活动：日本从20世纪40年代起，便着手编制包括高等教育项目在内的五年计划。但是，这三个国家关于高等教育的计划，都限于指导、咨询、协调、预测等宏观上的职能之内，高等教育的实际活动仍建立在大学自身利益和社会市场需求之上。这集中地体现在三国招生和毕业生分配上。三国的大学招生人数都是根据高等教育消费者购买力进行规划的，国家不能下达指令性招生指标（尽管英、日政府有近中期招生数额预测）。它们的毕业生又都通过劳动力市场自行调节流向，国家不负责分配。三国政府都拥有高等教育立法、资助、审核等多方面的权力，但大学相应地也拥有很大的自主权，对大学内部事务，国家干预较小。当然，三个国家高等教育在学校自治、国家干预和市场调节诸力量均衡状态上，又因国而异，英国相形之下市场作用弱些，国家力量也较弱，学校自治力量则较强；德国学校自治与市场力量较强，国家力量较弱；日本则三种力量呈混合作用状态。
三、市场经济国家调控高等教育的形式和途径
自从国家高等教育职能确立以来，各市场经济国家不断完善其对高等教育干预和调控的形式和途径，其中以立法、经济、行政和计划手段最为常见。
（一）立法手法
西方市场经济国家十分重视高等教育立法制度。高等教育立法是国家高等教育管理和决策的一个最显著方面，因而它与一国高等教育体制存在着必然的关联。由于各国高等教育体制模式有别，教育立法的效力特点又各有千秋。根据各市场经济国家高等教育体制特点。可以将几国的高等教育立法分成集权型、分散型和复合型三种模式。
法国高等教育体制呈集权状态，与之相适应，其高等教育立法属集权型模式，即教育立法的效力具有统一性、强制性特点。法国是西方最早施行高等教育立法的国家之一。19世纪初拿破仑政权颁布的《帝国大学敕令》及其他法律，确立了法国高等教育中央集权体制，是近代资本主义国家较早出现的高等教育成法。1883年和1896年，法国又颁布了“关于国家才能授予学位”和“关于高等学校可享受一定自主权”的两项高等教育法案，正式建立了现代类型的大学。20世纪60年代至今，法国议会制定了《高等教育方向指导法》（1968年）、《萨瓦里高教指导法》（1968年）等高等教育专门法案。法国政府对高等教育一般不轻易立法（因其许多政策具有法律效力），但一旦成法便令下如山倒。法律所及范围内的高等教育活动必须按此执行，体现了集权型高等教育体制在决策和管理上的统一性和强制性。
美国高等教育体制为分散型，高等教育立法权在各州。联邦政府尽管也有一定的教育立法权力，但依据联邦宪法，中央政府制定的教育法各州有权不予执行。因而，联邦关于高等教育的立法便只起指导性作用，而不具有强制性。美国国会关于高等教育的立法活动开展得也较早，可以追溯到1862年的《莫利尔赠地学院法》。但鉴于联邦宪法对国家高等教育职能的限制，二战以前政府在高等教育立法上一向谨慎从事。二战以后，随着高等教育在国际军事、政治、经济、科技竞争中发挥的作用越来越大，联邦政府日益加强了其高等教育立法权限，直接的和间接的关于高等教育的法案频繁出台。其中影响最大的是1965年的第一次《高等教育法》，这表明了国家对高等教育采取直接干预的意志。
英国、日本和德国的高等教育体制都属于复合型模式，其政府关于高等教育的法案，就具有原则性特点，凡属原则问题的带有强制性，而非原则问题，则起指导作用。英国在19世纪中叶为了改革传统大学教育，曾通过了牛津和剑桥两个法案，这是英国高等教育发展史上的两个单项法案。自此之后，英国政府很少颁布专门以高等教育为题的单项教育法案，而是在教育基本法和国家宪法中规定高等教育活动的原则，这本身说明，英国政府倾向于运用法律手段对高等教育活动作原则性指导。关于高等教育活动中具体的法律要求，则由各个地区和地方教育当局负责。
在统一的德意志帝国建立之前，德国在教育问题上各地区自行其是。1871年统一后，教育法的制定和执行，主要仍由各州主管。1919年建立的魏玛共和国，历史上第一次在宪法上规定政府在各级学校管理上有立法权，但由于政治上和财政上的原因，实际上并没有得以施行。接下的法西斯政权实行中央集权制，一切教育由政府严格控制。战后的联邦德国，在教育管理上又恢复了分权制传统，国家宪法（《基本法》）没有规定联邦在学校领域的主管权，也没有规定联邦政府在教育事务上的立法权，只是提出：“所有教育事业均置于国家监督之下”，而实际上这种国家“监督”绝大部分是通过各州的教育部执行的。1969年德国修改《基本法》，规定联邦政府在教育和科研的组织规划上，可以起超越地区的作用，在高等教育的一般原则问题上，有制定总纲法的立法权。据此，同年成立了联邦一级教育行政机构——联邦教育和科学部，并于1975年颁布《高等学校总纲法》，为各州制定高等教育法规确定了统一原则，至此，联邦德国国家高等教育法律效力，就呈现出集中与分散相结合的特征。
自明治维新之后，日本的高等教育活动就开始建立在法制基础之上。关于高等教育的法案，均由中央政府制订和颁布，体现了集权型体制特色。二战后，日本高等教育体制导向逐渐趋向复合型高等教育体制，以致最终得以确立。在这种体制下，国家高等教育立法职能也呈分散和集中相结合形态，总的说来，中央政府具有高等教育立法权。自1947年颁布《学校教育法》起，日本政府制订了一系列高等教育法规，是战后市场经济国家中立法最多、最全、最细的，学校设置标准、人事标准、师资标准等巨细问题都有明确规定。但是，日本文部省是一个主要的执法机构，而文部省对各地区、各大学只能进行指导，因而，地区和大学便有了相对的自主权限。
无论哪种类型的国家高等教育立法权力，都是通过立法手段确立其国家关于高等教育活动的性质、职责和权限，理顺中央政府与大学之间的关系，并根据国家需要不断修正和完善国家的职能及其与大学的关系。法国二战前属中央集权制国家，高等教育活动由中央政府严格管理。二战以后，随着政府民主运动的深入，国家便利用立法手段重新修正其职能，并重新梳理国家与大学之间的关系。如1968年《高等教育方向法》，明确规定高等教育是隶属于国民教育部领导的自治机构。20世纪80年代以后的法案，则确立了大学与国家政府部门之间的新型关系——合同关系。英国大学根据宪法属自治机构，国家一般通过中间机构大学拨款委员会与其发生关系，但随着撒切尔夫人对高等教育的中央集权意识的加强，中央政府有意改变以前的地位，加强其高等教育干预职责，于是，在《1988年教育改革法》中提出新设大学基金委员会的行政权力。日本、德国二战后国家高等教育职权的失而复得，也是通过国家的一系列立法来达到的。而美国，尽管联邦宪法对国家的高等教育职能有明确限制，但二战后颁布的几项重大高等教育法案，却明确并日益加强了国家对高等教育活动的指导和资助职能。
拥有立法权力，市场经济国家政府就可将其意志和需要渗透到高等教育活动中，达到调控高等教育的目的。例如，二战以后美国政府为了补偿和帮助那些因战争而中断学业的退役军人继续深造，颁布了《美国军事人员法》，致使200多万退役军人获得了享受高等教育的权利。为了帮助贫困学生有机会进入大学，1964年美国国会通过了《经济机会法》，要求大学制订半工半读计划，以使贫困学生获得财政利益。战后日本经济恢复迫切需要大批专门技术人才，为此，1950年日本政府修订《学校教育法》，正式将短期大学规定为高等教育体系中的一个部分，有力地推动了日本短期高等教育的发展。法国1986年新政府上台，为了体现政府对“竞争、创造性和责任感”的号召，新的《德瓦凯高等教育法案》给予大学以更多的自主权。而英国为了加强中央政府的调控，则在《1988年教育改革法》中取消了大学拨款委员会建制。所有这些例子都表明，市场经济国家政府都会借助其立法权力和手段，对高等教育活动实行职责范围内的干预和调控。
（二）经济手段
无论哪一体制类型的市场经济国家，都十分重视利用经济手段调控其高等教育活动。随着近些年来各国高等教育经费资源的日益紧张，大学对政府的经济依赖性日益加强，国家政府成了高等教育事业的最大的投资者和消费者，经济手段成为国家政府向高等教育施加权力、渗透意志、获得利益的最有效手段。
鉴于高等教育管理体制不同，各国政府在高等教育经费配置方式上也有别。法国高等教育由中央集中管理，其高等教育经费基本上由国家政府提供；英国高等教育在1988年改革以前分自治大学与公立高等教育两大部分，大学由国家政府提供经费，而公立高等教育经费则由地方教育当局负担；日本高等教育分成不同隶属类型，国立大学经费主要由国家政府负担，地方大学经费主要由地方政府和公共团体提供，而私立大学则主要来自学校法人；德国和美国高等教育管理权主体在州政府，因而，高等教育经费来源的主要渠道是州财政，联邦政府投资比重较少。表1呈现了各国政府近几十年间高等教育经费拨款占高等教育总经费比重状况。
需要说明的是，德国和美国由于依照宪法，联邦政府不能直接干预高等学校内部活动，故两国政府对高等教育的经费投资，更多地不是通过拨予经费渠道，而是通过其他方式实施它的经济调控，其中最常见的是通过对大学研究和开发活动的资助。例如，德国政府各部近十几年来对大学研究与开发的资助比重，一直占到总资助来源比重的25%左右，而美国联邦政府对大学科研经费的投资一直占到大学科研经费总额的60～70%左右。从表2和表3中可以看出，1975～1982年间德国大学研究与发展资助来源渠道和1989年～1990学年美国博士授予大学研究与发展资助来源渠道中联邦政府的巨大作用。
表1 五国中央政府高等教育投资比重
国
别
国家政府投资占高等
教育经费的比重(%)
法国
80～90
英国
70～80
日本（国立和公立大学）
80～85
德国
10～20
美国
15左右
表2 德国高等学校研究与发展经费来源构成(%)
年份德国科联邦政 州政府 各种基 企业界
研协会府各部金 会
1975 48.7 26.1
4.3 9.28.2
1980 52.0 23.4
6.910.27.6
1982 51.6 23.3
7.010.87.3
表3 1989～1990学年美国博士授予大学科研与开发经费构成(%)
来源渠道 比重
联邦政府 60.8
州和地方政府 8.3
企业界6.6
大学自身 17.3
其他 6.9
通过这种能直接影响大学利益的经济手段，各市场经济国家政府更加得心应手地向高等教育活动渗透自己的意志。二战以后，日本私立大学财政困难，文部省在大藏省的支持下，开始为私立大学教学人员的工资费用提供一半的补助，以后又逐步发展到为私立大学的日常费用提供一半补助，尽管补助款项要经由私立大学促进会这一半官方机构分配，但政府逐渐加强了对私立大学质量标准的控制，以致1976年国立大学的标准化入学考试也在私立大学招生中实施。法国政府近些年来为了加强大学的自主权，开始把对大学的资助建立在“国家大学合同制”上，中央政府根据各校招生、学生合格率、各学科和各阶段学生继续学习的比例、毕业生就业比例等情况，给大学提供相应的款数，以替代过去以学校建筑面积、学生人数、教授和副教授人数等为依据的传统拨款方式。英国政府为了使大学积极面向市场，转向竞争，也开始改革传统拨款方式，实行“国家指导价格”。
德国和美国政府由于其高等教育权限受到宪法的束缚，便更加热衷于经济手段的调节作用。德国政府与各州、各专家委员会、各专门机构共同制定的政策、计划或建议，带有指导性质，各州可以采纳也可以不采纳，但采纳者可以取得5%的资助，反之，就必须独立支付一切费用，这就意味着各州还得采纳政府建议。美国则常常以资助辅助立法，凡愿意执行联邦教育法令的州或大学，便可得到一笔联邦经费，迫使它们接受政策和法令。例如，1890年国会通过的《第二莫利尔法》明确规定，凡接受联邦政府条件的大学，才能得到资助，若违反者，则收回资助。而政府的条件是：(1)向内政部长和财政部长提交本校所得的联邦资助的使用情况和本校经费情况的汇报；(2)不许在录取新生上搞种族歧视。1968年国会通过的“肯定行动计划”规定，接受联邦资助超万元的任何大学，都必须执行在招聘人员上的非种族歧视政策，否则将撤回资助。可见其经济资助的政治意义。
（三）行政手段
国家政府通过政令、政策、条例、规则、通告、建议、规劝、警告等行政措施对高等教育活动实行调节，就表现为行政手段。行政手段较之立法手段，具有及时性和替补性特点。
在市场经济国家，原则上只有那些通过立法程序的法案，才具有普遍的法律效力，而未经立法的行政文件，只具指导性作用。但实际上，在某些国家，如法国，大多数政府文件，具有浓厚的法律效力，而在另一些国家如日本，一些政府文件也具法律效力。
在法国，任何教育成法都须经国民议会通过，国家立法委员会复核，总统正式签署后才能生效。经历这种程序的高等教育法案在法国不过几项，而大量的关于执行教育成法的细则规定，关于招生、考试、教学、科研、学位及文凭发放等具体政策，一般不作专门立法，而由中央教育主管部门以通行、部令等行政形式颁布执行，其中较重要的可刊载于政府公报，因为，发布各政令、通报、指示及通知，是教育部长的主要职权之一。行政手段在法国具有一定的法律效力。例如，1973年法国总统发布的关于改革综合大学第一阶段教学的行政命令，就具有法律效力，它是落实1968年高等教育法案的具体措施之一。同年，法国教育部对综合大学第一阶段的最低课时数及各类课程的比例作出的规定，同样具有法律效力，虽然各学校、各专业可以灵活掌握，甚至有时在某些方面可以有所突破，但它总体上是各大学组织第一阶段教学的基本依据。当然，有些行政手段，如政府组织专家调查后提出的报告，或受命为教育部长写的报告等，虽由政府公布（未经立法程序），但也作指导性文件。
在日本，行政手段中有些也具有法律效力。例如《文部省设置法》规定文部省有对大学发布指示和提出建议的职权，据此，文部省的一些行政命令具有很大约束力。如1953年文部省第9号令《学位规则》，1974年关于修改《学位规则》的第29号令等，就具有较强的法律效力，因为它们都是《学校教育法》的具体化。另外，大学设置审议会等机构的有些条令，也具法律效力。另一方面，更多的行政手段则起指导性作用。例如，1957年日本政府为了适应日本工商业的高速发展，提出大力发展理工科和应用文科教育方案，促进各大学纷纷招理工科学生，开办应用文科专业。1960年，日本政府颁布了《国民收入倍增计划》文件，预测在10年间将缺少17万名高级科技人员，于是，各大学据此又再次扩大招生。日本政府设立的高等教育恳谈会、大学设置审议会、临时教育审议会等机构的高等教育报告，都属政策性文件，它们在协助政府规划和调整高等教育活动方面，起过重要作用。
在行政手段基本上不具法律效力的英国和美国，政府同样频繁运用它来为调控高等教育服务。如英国政府往往通过发布有关高等教育政策的绿皮书、白皮书或棕皮书，传递其关于高等教育的一般意图。仔细分析一下英国政府《1988年教育改革法》中有关高等教育的条款，便不难发现，英国教育和科学部1978年提出的《90年代的高等教育：一个供讨论的文件》（棕皮书），1984年英国大学拨款委员会和公立高等教育全国咨询委员会分别发表的关于90年代高等教育的《战略指标》文件，1985年教育和科学大臣、苏格兰国务大臣、威尔士国务大臣和北爱尔兰国务大臣联合向议会提出的《20世纪90年代英国高等教育发展》（绿皮书）以及英国政府于1987年发表的《迎接挑战的高等教育》（白皮书），对1988年的最后成法起着政策先导作用。在美国，总统关于教育的一些行政命令、授权发布的一些关于高等教育的报告以及总统给国会的涉及教育的咨文和国会提交讨论的提案，对指导高等教育发展都起着重要作用。例如，在20世纪50年代和60年代，美国总统都曾主动提案迫使联邦政府干预学校种族隔离政策。再如，由教育部长授命组成的“全国高质量教育委员会”的《国家处在危险之中》报告，由白宫提交全民讨论，涉及了美国高等教育。美国高等教育专家马斯尼茨伯格认为，该报告对高等教育改革的影响作用，比同期及后来任何专门讨论高等教育的报告都要大。
（四）计划手段
依据不同的高等教育体制，各国的高等教育计划手段也有不同的特征，总的来说，法国的国家高等教育计划活动具有集中性和连续性特点，高等教育计划作为国民经济发展计划的一个有机组成部分而由国家计划机构制定，是一项具长期性、持续性的工作，对全国高等教育的发展有较大的指导意义。英国、日本和德国的国家高等教育计划活动一般由明确的专门机构负责，有的也纳入了国民经济发展总规划中，但往往机构设置重叠，分工不很明确，计划不是时断时现，就是交叉重合，影响了计划的连贯性和一致性。而在美国，国家的高等教育计划有着分散性和随机性特点，中央政府没有统一的、明确的教育计划，有关计划也是随机出现，计划者很少考虑到它的实际意义。
法国从1946年推出第一个计划(1947～1953)开始，到1983年的第九个计划(1984～1988)止，共制订出九个国家计划。从第四个计划开始，正式涉及到高等教育事宜，自此以后，高等教育计划活动均由教育委员会负责，并纳入国家计划之中。教育委员会下辖三个分委员会，委员均由专家组成。教育委员会旨在设计各个计划时期与国家其他政事发展步调一致的教育发展策略，以供决策者参考之用。高等教育计划内容覆盖面极广，包括教育目标、入学人数预测、毕业生数预测、职业变化预测、毕业生就业率预测、教育经费增减等。
英国政府自成立教育和科学部后，于1967年在该部设教育司，其功能主要是为制定政策的各司提供情况。该司成立后曾先后于1969年和1970年提出了关于程序分析的教育规划文件Ⅰ和关于高等教育学生数的教育规划文件Ⅱ。20世纪80年代以后，政府也时常在汇总各方面信息的基础上，制定出一些关于高等教育的发展规划，如1983年，英国政府发表了一份白皮书，公布了未来三年教育发展的规划数字，其中对高等教育和继续教育的学生人数作了预测和规划，1985年英国政府抛出的《20世纪90年代英国高等教育发展》（绿皮书），也可看作是一份高等教育规划文件。
德国从1973年起，教育计划委员会根据国家教育发展需要，推出了几个长短不一的教育总规划，如1973年推出第一个全面的《教育总规划(1970-1985)》，1980年又提出《教育综合计划Ⅱ(1985-1990)草案》，这两个计划都包含了高等教育内容。但教育总规划内容太广泛，于是从1973年开始，科学委员会每隔几年便以建议形式提出高等教育定期计划，对全国高等教育活动设计了预测数字和发展指标。
在日本，经济企划厅作为政府计划机构早已存在，并汇编过不少五年计划，它们对高等教育发展也产生过较大影响。但高等教育的计划工作，主要由文部省负责，《文部省设置法》明文规定，它具有制订远景和近景规划的职责。在20世纪70年代以前，文部省的计划工作主要是配合经济企划厅制订的国民经济发展计划，根据国家计划提出的高级专门人才需求而设计高等教育活动。20世纪70年代初，全面规划高等教育成为国家政府教育政策的核心之一。于是，成立了几个文部省咨询机构执行高等教育发展规划的具体工作。例如，1972年设立的高等教育恳谈会于1976年提出《关于有计划地整建高等教育》的报告，强调要有计划地培养人才，设法纠正高等教育机构地区问分布的不合理和专业构成的不均衡。1984年，大学设置审议会又提出了《关于1986年度以后有计划地整建高等教育》的报告，根据18岁人口变化趋势，确立不同时期增招大学生的计划。
美国联邦政府一级不设任何固定职能的经济发展计划机构，也从不起草任何国家计划。国家的计划目标总是在每年一度的总统年度经济报告中陈述。与这种经济政策相适应，联邦政府也不承担高等教育发展计划职责，不设专门教育计划机构。但这并不能说美国联邦政府一级没有教育计划及制订机构。实际上，联邦关于高等教育发展的临时性计划，各官方或民间组织的高等教育预测或规划，还是存在的（而在各州，则均有教育规划机构）。比如，在二战期间，联邦政府就曾制定过战时高等教育计划，根据该项计划，约有600多所大学与政府签订了各种培训军事人员的合同。此外，像劳工统计局、人口统计局、美国教育统计中心和卡内基高等教育委员会等官方和民间机构，经常有不定期的就业结构与劳动力市场变化预测，为高等教育决策、大学招生和专业设置、大学生择业提供咨询指导。例如，美国教育统计中心每两年一度提出《美国教育统计预测》报告，在1982年版的报告中，对1981～1990年间大学学生数增长提出了中、低、高三套预测方案。但这些预测或规划方案，都不带任何国家计划性质，只起咨询和指导作用。
四、社会主义市场经济下中国高等教育体制及运行机制的探索
探索中国社会主义市场经济下高等教育的体制及运行机制，我们可以借鉴历时久长的西方市场经济国家在这方面的成功经验。
（一）社会主义市场经济下的高等教育体制
中国的高等教育行政管理体制是在改造已有传统体制基础上，模仿原苏联高度计划管理体制而建立的。40多年来，经过了几次变化过程，大体可分为五个发展阶段：(1)1950～1958年为中央集中管理时期；(2)1958～1963年为地方管理时期；(3)1963～1966年为中央与地方两级管理时期；(4)1966～1978年为分散混乱管理时期；(5)1978年以后为集中领导、分级管理时期。
尽管有过几次指导思想和具体实践上的重大变化，但从根本上说，中国高等教育行政管理体制的显著特征相袭不变：(1)高度集权管理，中央拥有高等教育管理和决策的最大权力，业务部门和地方政府一方面依据中央精神，另一方面又根据自身需要，对所辖大学实行高度统一管理。(2)管理手段采取法律化的指令性计划，并以行政命令方式加以推行。(3)教育资源由政府统一配置。(4)大学是政府机构的附属部分，而不是独立运行实体。这种高度集中的高等教育体制在特定的历史条件下确实起过积极作用，但同时因其所固有的功能性缺陷也导致了许多弊病。首先，国家各级各类行政机关对高等教育活动统得过多，管得过死，从人、财、物的分配使用，到校舍的工程建设，都由上级主管部门决定，甚至连一些学术活动，如教学计划、教学大纲、教材、招生与分配等，几乎也都统一起来，包下来，这样一方面使国家政府的高等教育活动陷于琐碎事务，精力和财力严重不足，另一方面又限制了大学的自主权，束缚了大学办学的积极性、主动性、创造性。其次，虽然中央统一领导，但由于大学隶属不同，层次有别，而领导机构又缺乏灵活有效的统一和协调途径及手段，导致条块分割，多头领导，自成体系，致使高等教育管理处于一统就死、一放就乱的两难境地。结果一方面整个高等教育系统不能协调、均衡地发展，另一方面各级各部门各学校都从自身发展要求出发办学，造成地区、部门、大学间办学条件悬殊，办学效率低下，办学目的混乱。第三，由于大学自身性质和特点没有得到充分重视，政府机关进行管理的方式又过于死板，同时缺乏科学的有效干予手段，使得各大学千校一面，缺乏个性，缺乏活力。第四，高等教育对国家的依赖性较强，缺乏适应社会需求的能力，难以同生产、科研和其他各方面进行广泛联系，因而难以利用各种社会力量和优势办学。
根据中国高等教育体制改革目标，社会主义市场经济的内在要求和规律，以及社会主义初级阶段中国社会发展多层次、不平衡状态，我们提出，应建立一个“国家宏观指导下的、以地方管理为重心的、有广泛社会参与的”新型高等教育体制模式。其核心内容如下：
1.以地方管理为重心的两级管理
即建立中央和省、市、自治区地方两级政府并举，以地方政府管理为重心的高等教育行政管理制度。它与旧体制高度集中下条块分割的多级管理不同：(1)以“中央——地方——大学”决策管理过程为垂直轴，其他部门的高等教育活动都置于中央指导之下的地方管理权限之内；(2)垂直管理过程的重心在于地方政府，它起着沟通国家与大学关系的桥梁作用，一方面传达国家对高等教育的要求，另一方面又根据本地区高等教育需要，主持高等教育管理工作，维护大学的办学自主权；(3)中央注重以计划、规划、资助、评估、监督等手段在宏观上指导、组织、规范、管理、协调全国高等教育活动，除少数国家直接领导的大学外，高等教育的具体业务工作，交由代表国家高等教育利益的地方政府领导。这种以地方为活动重心的垂直型两级行政管理体制，可以克服高度集中统一的弊病，避免条块分割现象，同时又能使高等教育积极反映社会经济发展需求，并能通过地方一级的缓冲作用而维持一定水平的大学自主性。
2.以地方办学为主体的多方办学
即建立国家办学、地方办学和民间办学并重，以地方办学为主体的办学体制。国家主持的大学包括教育部直属的、代表国家高等教育最高水平的重点大学以及少数中央有关部门直属的特殊类型的大学，这部分大学的经费由国家政府部门直接配置，但为了避免政府出头、条块分割，它们也宜置于地方政府的管理权限之下，原主管部门可以着重业务指导，如进行本系统、本行业专门人才需求预测，并据之编制行业性突出专业的发展规划和招生计划，组织对口专业的教材建设，等等。地方办学包括省属大学和市属大学，它们的教育经费以地方财政拨款为主。民间办学包括由各社会团体、民间机构和私人出资为主的大学。它们也要在地方政府的管理下活动。这种在国家宏观指导下，在地方政府主管下的多方办学体制，可以形成高等教育活动的多层次、多样化，加强高等教育与地区社会各界的广泛联系，广辟教育经费渠道，以适应市场经济时期中国社会经济发展的多体制、多层次和多样化需求。
3.广泛社会参与的民主决策
即建立在中央政府和地方政府领导下的高等教育民主决策体系。为了克服传统体制高等教育决策的集中化和主观臆断性，有必要在中央政府高等教育机关和地方政府高等教育机关成立高等教育决策咨询机构，其组成人员来自国家政府（地方政府）、大学、社会各界诸方面。它们受国家政府或地方政府领导，但又是拥有一定独立自主权的非官方组织，兼有“国家——社会”性质，成员可以定期任职或不固定，其职能就是通过自身活动或通过它所组织的各种活动，对政府高等教育的决策、组织、管理进行论证，提供咨询服务，成为国家政府、大学和社会的联系者和协调者。
社会主义市场经济下高等教育新体制模式与传统体制的区别，可以通过图2反映出来。
由图2可见，新的高等教育体制的显著特点是：(1)决策过程的垂直性；(2)以地方管理为重心；(3)广泛的社会参与。
（二）社会主义市场经济下高等教育的运行机制
与旧高等教育体制相适应的中国高等教育运动机制，有两个特征。第一，指令性计划管理。高等教育活动是国民经济发展总规划中的一个有机组成部分，由政府通过指令性计划统一管理、统一计划、统一协调、统一配置。高等教育内部活动也不例外，如招生统一、专业统一、经费统一、分配统一等。第二，以行政命令手段为主，高等教育活动的方方面面，都有国家文件明确规定，而且由于政策多变，常常造成高等教育活动的不连续性。
在旧高等教育运行机制内部，活动的三个方面——政府、大学和社会之间的关系是单向性运转状态，缺乏相互反馈、相互作用、相互制约机制。以招生分配活动为例，国家每年下达给大学明确的招生数额，理论上的依据主要有二，一是国家社会经济发展计划对专门人才的需求数，二是高等学校的承受能力。但实际上这两个依据都是不实的，因为，从国家政府方面看，制定的发展计划很少考虑到用人单位人才需求的时间性变动状况，加上计划本身的缺陷（如预测不充分、方法不完善等），致使招生定额数的准确性不高；从大学方面看，它所提出的对新生的承受量，几乎单从学校校舍、师资、专业优势等自身实力考虑，而很少考虑到社会人才需要和变化趋势，它的承受量也无多大准确性。这样，大学按照国家计划招收新生加以培养后到分配时，便发现供需在数量和质量上出入都很大。再以教育经费为例。学校从国家政府接受经费，国家政府从生产部门上交的财政预算中拨款给学校，而生产单位在上交利税时并无担负大学职责的观念，这样，在通过人才和知识交流发生直接联系的学校与企业之间，却不发生经济关系，这种运行机制的单向性如图3所示。
在市场经济环境中，旧的高等教育运行机制必须调整，这是因为，在任何一种市场经济形式下，生产与交换的市场调节和科技知识、人才的不同程度的市场化，是这种经济形式的必然结果，培养高级专门人才、创造新科技知识的大学，在市场经济条件下也必然会或多或少地与劳动力市场、知识市场建立关系，并受到市场活动的直接调节。为些，大学也相应地要成为一个相对独立的实体，拥有自我支配、自我约束和自我发展的权益。当然，在社会主义市场经济中，大学与市场活动的关系不是自发、盲目的，而要处于国家政府的有力调控之下，是国家政府宏观计划活动下的市场调节活动。
我们认为，在一个发育完善的社会主义市场经济环境中，高等教育运行机制的三个方面——国家政府、大学和社会市场的关系，应该是“政府宏观调控，学校自主办学，市场积极引导”。
1.政府宏观调控
在中国高等教育活动体系中，政府的概念主要包括中央政府和地方政府两大部分。它的高等教育职能是通过计划活动调控高等教育的方向和进程，保证教育经费的筹措和配置，清理高等教育的社会环境，干预人才的培养和流向，监督人才的分配和使用。具体地说，国家政府和地方政府的宏观调控内容有：(1)方向调控。统一制订高等教育的培养目标、方针、政策、法令。(2)进程调控。编制高等教育发展中的长期规划，确定国民经济发展对各级各类专门人才需求的总需求量和构成比例，确定各类大学、各种专业的编制和标准，分配政府高等教育经费。(3)活动调控。规定招生方式、标准和分配原则，教师和学生的操作准则，财务制度，等等。(4)结果调控。建立高等教育质量监督和评估制度。
宏观调控的手段有：(1)计划调控。政府在科学预测、调查的基础上，通过编制指导性计划和一定的指令性计划，对高等教育的活动实施宏观调控。其作用主要是统一、协调高等教育发展规模、质量、数量、进程、招生分配活动、经费配置。注意事项有：社会主义市场经济下的国家计划活动，一定要建立在对市场需求变化趋势和大学培养能力的充分预测和反馈之上，并有相当程度的灵活性和弹性。(2)行政调控。政府通过政令、政策、条例、通告、建议、规劝、警告等行政措施对高等教育活动实行调控。其作用主要是表达政府的高等教育意图，规范高等教育活动，其特点是，它往往成为政府关于高等教育活动的立法和计划的补充性工作，具有及时性和替补性特征。注意事项有：不能把行政手段仅理解为政令、政策的代名词，实际上，像通报、通知、建议、规劝、警告等措施，也是重要的行政手段；并非所有的行政手段都具有强制性的法律意义，有些政令、政策作为法律的补充形式，可以具有法律效力，但大多数建议、通报、通知等，只能作为政府的一种愿望或立场，执行中应有一定的变通性；在法律健全、市场发育完善的情况下，应尽量缩小行政命令手段的职能，增加行政说服、教育和协商手段的作用。(3)法律调控。这是规范、管理高等教育活动的最有力的调节手段。注意事项有：国家政府关于高等教育的立法必须是强制性的，任何地方政府、社会团体和大学都不得违背。(4)经济调控。政府通过拨款、资助、投资、奖励、招标等手段，对高等教育的规模、速度、活动进行调控。此为市场经济条件下政府高等教育调节活动中最有效的手段，其作用是在支持高等教育活动中贯彻政府的高等教育政策。注意事项有：要根据市场运行规律，在确保基本教育费用前提下，把拨款、资助和投资建立在竞争机制上，科研经费的拨予可通过招标方式，或与评估结果直接挂钩。(5)监督调控。政府通过检查、鉴定、评估等活动施行对高等教育活动的监督，注意事项有：建立有政府、社会和高等教育团体参与的、多层次、多途径的监督机构。
2.大学自主办学
在社会主义市场经济条件下，高等教育活动的主体是大学，它的职能是根据政府的要求和社会市场的需求，通过其自身的种种活动方式，为国家和社会培养人才、创造知识及传播知识。为了保证其在市场经济环境中履行职能，大学首先要成为一个相对独立于国家政府和社会的自主活动实体。这是因为，市场经济是一种竞争的经济，任何商品生产者若参与生产和交换过程的竞争活动，前提应该是一个独立的实体，拥有自己支配自己、约束自己和发展自己的权益。作为特殊“商品”——人才和知识的生产者的大学，在市场经济环境中为了与外界、与他校发生价值规律基础上的交换关系，也需要成为一个独立实体。唯有在它形成一个独立实体后，才能开展公平合理的竞争，形成自己的特色，主动适应社会发展需要，更好地为国家建设服务。
市场经济国家在大学自主权限范围上各不相同。社会主义市场经济下大学自主权应理解成是在国家宏观指导和管理下的自主办学权益，主要涉及大学的一些内部活动及一些必要的外部交往活动，包括教学、科研、人事、财务、基建、招生、分配、对外交流诸方面的自主权力。《中共中央关于教育体制改革的决定》一再重申了国家关于扩大学校办学自主权的政策；1986年国务院又颁布了《高等教育管理职责暂行规定》，允许大学在执行国家规定、完成国家下达的任务前提下，拥有涉及到招生、财务、基建、人事、师资、教学、科研和对外交流等多方面的自主权限；《中国教育改革和发展纲要》和《高等教育法》又将学校自主权的范围扩大到专业调整、机构设置、职称评定和工资分配等项目。这些政策为大学在社会主义市场经济完善过程中独立自主权的形成奠定了基础。
大学自主办学，一方面要在国家政府的宏观调控之下，另一方面，则要在市场活动中，适应社会供需变化，不断形成自身的特色，同时，在外部竞争的压力和内在利益动力的驱使下，逐步形成自我积累、自我发展、自我约束、自我完善的能力，在自主办学、保持自身特色的前提下，积极建立横向联系，联合协作。
3.市场积极引导。
市场是进行商品交换的场所及其交换关系的总和。对高等教育而言，市场概念包括两个部分：一是大学外部市场（社会市场），它包括了一切社会用人团体以及连接大学与用人单位的中介交换关系——劳动力市场、科技知识市场和资金市场；二是大学内部市场，它主要指大学内部活动中的一些市场现象、市场要素、市场关系。这里所说的“市场引导”，主要指外部社会市场的作用，当然，也包括如何将外部市场的积极因素和竞争机制引进内部市场的问题。
市场在高等教育活动中的职能是，在国家政府和地方政府的指导和监督下，通过接受大学的毕业生和科技服务，对学校提出人才数量和质量要求，以及向大学提供经济支持等活动，刺激或抑制高等教育的发展。市场的高等教育功能有赖于市场自身发育程度。就高等教育活动而言，发育完善的市场体系至少应形成两大基本功能。一是协调功能，即能够从自身的高等教育需求利益出发，积极自觉参与高等教育活动，作为刺激或抑制高等教育发展的一个基本外部力量，并为大学展开公平合理的竞争提供优良的社会环境。例如，建立市场过剩机制，当大学培养的人才不符合自身需求的数量和质量时，便拒绝接受，让其滞留在劳动力市场上，以抑制高等教育的盲目发展。二是服务功能，例如，树立起尊重知识、尊重人才的风气，自觉地与人才和知识的生产实体即大学实行等价交换，建立合理报酬机制，按劳动力受教育程度的不同而给予相应的工资报酬。再如，对于由于结构性失业或知识过时而停滞在劳动力市场的毕业生，有知识再生产的教育体系和人才导向的服务体系。
在西方市场经济下，我们已看到了，高等教育消费者的购买力，也是高等教育活动的一个主要调节力量。那么，在社会主义市场经济下，它能否构成高等教育活动的一个市场调节力量呢？我们认为，消费者作为一种市场力量，任何社会中都是存在的，也可以说是高等教育体系中一个构件。因为在市场经济条件下，个人高等教育需求变化往往是社会高等教育需求变化的一个快速指示器，我们要积极利用这种变化，调整高等教育的数量、质量和结构比例。
根据以上分析，我们可以通过图4勾勒出市场经济条件上中国高等教育良性运行机制关系模式。
收稿日期：2000-06-05
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