农村税费制度：理性反思与改革重构，本文主要内容关键词为：重构论文,农村税费论文,理性论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引 言
各国的税收制度尽管不尽相同，但在税种的设立上却基本相同，即设立个人所得税、企业所得税、商品税（包括增值税、关税、营业税、消费税等）、财产税（包括地产税、遗产税等）、社会保障税等基本税种，农业税并不作为一个独立的税种来设立。在统一的税制下，农民的税收负担与其他社会成员一样，按其经济活动的属性分别在相应的税种下缴纳税赋。这样，农民作为纳税人，与其他社会成员享有相同的税收制度。
如在西欧主要国家，在国家的税收制度中并不单独设立农业税税种，农业的产品税是与工业等产业一样纳入增值税的税种征收的，农业税税率大都在20％以内。事实上，在实际操作中，西欧国家对农业都采取了优惠政策，如法国、荷兰、希腊和比利时等国对农业实施一定程度的免税，法国、挪威、卢森堡等国对农业实行特别税率，这使农业实际负担的税率大大低于增值税的基本税率，如法国为7％，德国为6.5％，意大利为2％，卢森堡为5％，荷兰为4％，奥地利和比利时为6％。日本农业税的主要形式是土地税，按土地的法定价格征收，税率曾为地价的3％，后随着经济发展水平的提高而大幅度降低。土地税只向土地所有者征收，租地农民只交地租不交土地税。在美国，农业税赋也是纳入与其它产业一样的统一的税种制度下征收的，同样不设立单独的农业税。阿根廷对未加工的农产品免征增值税，菲律宾、土耳其等国对农业实行零增值税率。考虑到农业的产业特殊性，许多国家在统一的税收政策的前提下，还在个人所得税、遗产税等税赋方面给予农民多种优惠政策。
近年来在全国开展的农村税费改革，是我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的第三次重大变革。改革取得了比较积极的成效，农民负担从整体上得到较大减轻。如果仅从农民负担总体数量的增减上考察，这次改革无疑已经达到了预期的目的。但是，笔者认为，由于这次改革过多地考虑解决眼前的现实问题，没有从统筹城乡经济社会发展、调整国民收入分配关系的制度架构出发，农村分配制度中存在的内在矛盾和问题未能得到有效解决，原有的一些制度缺陷被延续下来，同时又造成了一些新的矛盾和问题。尤其需要指出的是，现行农村税费制度所引起的农民收入的逆向调节问题，特别是深层的体制原因所产生的农民负担反弹的内在张力，随时会对我们改革的目标预期产生挑战，农民税费负担增加以及“三乱”问题的产生只是时间问题。本文首先对农村税费制度本身的科学合理性进行了冷静思考并提出了质疑，然后跳出“农村看农村”，揭示了农民负担屡减屡重背后的二元税制结构、公共产品供给、公共资源的使用监督和农村集体产权等方面存在的制度问题、体制问题，在此基础上提出改革重构农村税费制度的设想。
现行农村税费制度的缺陷分析
这次农村税费改革是以减轻农民负担为根本出发点的，从这个意义上讲，改革的基本目的已经达到。但从改革的实际内容看，似乎没有超越明代的“一条鞭法”和清代的“摊丁入地”，无非是“正杂统筹”、“赋役合一”。改革没有充分考虑税收本身的科学要求和农民的负担能力，而是在农民负担数量的增减上做文章，使得原有的一些制度缺陷被延续下来，同时又造成了一些新的问题。现行农村税费制度的主要缺陷有以下几个方面：
（一）以税统费造成的法理冲突
这次改革将原由农民上缴的公积金、公益金、管理费等村提留改为加征农业税附加和农业特产税附加方式统一收取再返还给村里；对原由乡镇收取的兴办教育、修建道路、计生、优抚、民兵训练等统筹费，通过提高农业税率，并入税的范畴。以税统费办法造成的法理冲突是显而易见的。
首先是税和费性质的冲突。英国《新大英百科全书》给税收下的定义是：“在现代经济中，税收是国家公共收入最重要的来源。税收是强制的固定的征收；它通常被认为是对政府公共收入的捐献，用于满足政府开支的需要而并不表明是为了某一特定的目的。税收是无偿的，它不是通过交换来取得。这一点与政府的其他收入大不相同，如出售公共财产或发行公债等等。税收总是为了全体纳税人的福利而征收，每一纳税人在不受任何利益支配的情况下承担了纳税义务。”我们可以对税和费的区别作如下的分析：（1）税必须以国家税法为依据，而费往往没有法律依据；（2）税法对税种、税基、税率有明确和严格的规定，而费往往根据一个时期的资金需要而设立；（3）公民依据其经济能力纳税是现代税收制度最基本的原则，而费的实质是人头税；（4）税收具有调节收入分配、调控经济行为的功能，而收费的主要功能便是获取收入。更为重要的是，“税”和“费”的对征基础和对象不同，“税”服务于公共产品，对具体的纳税人而言，具有支付与受益的非对称性；而“费”对于具体的交费者而言，具有支付与受益的对称性。由此可见，税和费不能简单合并。而且，税费合并一定几年不变，实际上是一种包税行为，与国家的有关税收法规是相违背的。
其次是与村民自治法规的冲突。对于乡统筹并入农业税，无非是体制外收费变成体制内收费，将没有法律依据的收费合法化，这里主要存在的是农民承受能力的问题。但对于村提留资金采取附加税返还的做法，笔者感到有斟酌的必要。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九章明确规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提交村民会议讨论通过方可办理：一是乡统筹的收缴方法，村提留的收缴和使用；二是本村享受误工补贴的人数及补贴办法；三是从村集体经济中所得利益的使用；四是村办学校、村建道路等公益事业的经费筹集方案。因此，只有村民会议才可决定村级各项经费的筹集、收缴和使用方式。
（二）按地取税形成的政策错位
需要指出的是，原来农业税是按地征收，“三提五统”是按人征收的，这次改革一律采取按地征收的办法，这样，农民负担由人口向土地转移，由人均耕地少的地方向人均耕地多的地方转移，必然加重耕地多而又相对贫困的种田大户和纯农户的负担。从产业上看，以非农产业为主要收入来源的农民继续承包土地，现行的制度安排会使高收入少负担、低收入多负担的逆反向调节加剧，实际负担率与产业间的比较收益水平的反比程度扩大，使农业的收益率进一步降低。同时，村民既是一个从事种植业或养殖业、工商业等具体行业的劳动者，也是社区范围的一个受益者。劳动者承包土地，创造效益，理应有交纳税收的义务；受益者得到社区服务，同样有承担公益支出的义务。费改税后，只要求从事农业生产的低收入者承担公益支出，显失公平。农民（特别是直接从事农业的农民）是相对贫穷的群体，且基本上被排斥在社会保障之外，同时，入世后农业所面临的国际竞争的压力，迫切需要我们比以往任何时候都更要重视农民、农业的保护扶持。因此，农村税费改革的最终成功，不能单纯以农民负担减轻了多少来衡量，而应以是否建立了与农业扶持政策取向相一致的制度来体现。
（三）课税对象定位不当导致的实际税负过重
我们知道，工业企业的税赋，一般是按其经营活动的纯收益或增加值计征的。但是，几十年来，农业税的课税对象一直是按土地的总产量而不是按土地的纯收益征收的。这次农村税费改革没有对此加以纠正，这就使得农业和其它产业仍然处于明显不平等的地位。
根据马克思主义经济理论，社会总产品由补偿物化劳动的耗费C、补偿活劳动的耗费V和剩余产品M三部分组成。“商品价值的这个部分，即补偿所消耗的生产资料价格和所使用的劳动力价值的部分，只是补偿商品使资本家自身耗费的东西，所以对资本家来说，这就是商品的成本价格。”（注：马克思：《资本论》第三卷，人民出版社2001年版，第30、33页。）但是，这个成本决不仅仅是资本主义特有的范畴，它也是一个商品经济的范畴。“商品的成本价格也决不是一个仅仅存在于资本家账簿上的项目。这个价值部门的独立存在，在现实的商品生产中，会经常发生实际的影响，因为这个价值部分会通过流通过程，由它的商品形式不断地再转化为生产资本的形式，因而商品的成本价格必须不断买回在商品生产上耗费的各种生产要素。”（注：马克思：《资本论》第三卷，人民出版社2001年版，第30、33页。）由此可见，C和V是维持社会简单再生产的必要条件，所以不能作为税收分配的对象。农民按照土地的总产量缴税，也就是说，农业税是按不扣除物化劳动和活劳动消耗的总收入课税，意味着农民为生产而进行的各种农业物质投入、支出和活劳动投入也成了税赋的计征对象，这无疑是荒谬的。理论界和决策层根据增产不增税的农业税征税原则，认为我国农业实行的是轻税政策，这几乎成为一致的看法。其实，我国的农业税率并不低。如果把我国按土地的常年总产量征收的农业税核算为按增加值征收，按一般估计，我国耕地生产的增加值率最高不会超过30％，即使按增加值率30％计算，我国农业的税率最高时达到50％，这次改革后也达到了28％。（注：我国的农业税率曾高达15％，这是按农业总产值计算的，如按增值部分计征，100元农业总产值的增值部分按30元计，则增值税率为15/30×100％=50％。同样，现行农业税加附加税为8.4％，折合增值税率为8.4/30×100％=28％。）这意味着按增值税标准计算，我国农业税的税率，显著高于发达国家增值税的基本税率，更显著高于发达国家农业所实际负担的税率。
农村税费制度存在问题的深层原因
近年来，虽然中央三令五申要减轻农民负担，但农民负担为什么减不下来呢？看来，农民负担过重只是税费制度存在问题的一种表面现象，其深层次的原因是制度、体制因素，它是行政、经济、社会制度不完善的必然结果。现行农村税费制度存在问题的深层原因有以下方面。
（一）城乡隔离的二元税制结构
这是与我国重工业优先发展战略相伴而生的。这种税制结构的实质是通过过度提取农业剩余，为工业积累资本和对城市补贴的偏向城市的分配政策。在改革开放前的1950～1978年的29年中，国家通过工农产品“剪刀差”（暗税）大约取得了5100亿元收入，同期农业税（明税）978亿元，财政支农支出1577亿元，国家通过农村征收制度提取农业剩余净额4500亿元。改革开放后的1979～1994年的16年间，这种状况并未有多少改变，政府仍通过工农产品“剪刀差”取得了大约15000亿元收入，同期农业税1755亿元，财政支农支出3769亿元，国家提取农业剩余净额12986亿元，平均每年从农业部门流向城市部门的资金高达811亿元。（注：马从辉：《我国城乡居民收入差距原因分析》，中国农网（www.aweb.com.con），2002年9月19日。）
这次农村税费制度改革实际上仍维持了以往城乡隔离的二元税制结构。这一税制结构导致了在城乡居民收入存在着较大差距的情况下，农民还承担着比城市居民要重得多的负担，这是农民负担过重的一个突出表现。二元税制的严重不公平性还在于：城市居民从事工商业缴纳的增值税，有月销售额600～2000元的起征点（注：《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》。），折合年销售起征点为7000～25000元，工薪阶层所得税也有月收入为800元的免征额，按年收入有9600元可以不纳税。而农业税没有起征点，不论农民生产的产量多少、是自用还是销售都要纳税。与之极具有可比性的是缴纳增值税的小额纳税人和缴纳所得税的个体工商户。缴增值税的小额纳税人的运用税率：商业企业为4％，商业以外企业6％，（注：《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》。）仅为农业实际税率的14.3％和21.4％（折合增值税率，农业实际税率为28％）。而小规模的纳税人还有每次（日）的销售额50～80元的起征点。（注：《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》。）个体工商户所得税实行五级超额累进税率，年应税所得不超过5000元的适用税率为5％。
（二）公共产品供给体制的农村歧视政策
在城市，居民基本上不必纳税，或者拿出个人收入的很小一部分纳税。当城市提供公共服务（如教育、医疗、图书馆、公用交通、绿化）时，一般不会要求居民负担其全部费用，当城市兴建公共设施（如道路、桥梁、学校、公园）时，居民不必交纳任何费用。城市的各机关、事业单位的各项经费支出都纳入了国家的财政预算之中。但在农村，即使是最必要的服务和最简陋的设施，也都需要当地农村社区（村级组织）自行解决。乡镇政府及其各部门的开支只有一部分包含在国家的财政预算体系内，另外一部分长期以来都是在农民交纳农业税、农业特产税、屠宰税等等的前提下，再以“五统”的收费方式，向农民筹集。按照公共产品理论，“公共产品是指那些为整个社会共同消费的产品，它在消费过程中具有非竞争性和非排他性的特点，任何一个人对该产品的消费不减少别人对它进行同样消费的物品的劳务。”（注：11《公共财政学》，中国财政经济出版社1999年版，第76页。）公共品的公共消费性决定它不能通过市场价值、竞争机制的方式来配置。显然，农民在承受极大的税收负担的前提下，另外承担的农村教育、修桥铺路、计划生育、民兵训练、优抚等方面的“责任”，是典型的公共产品范畴，应该由政府来承担。比如农村教育，在我国大部分农村地区，农村教育支出主要用于基础教育，即中小学教育。不同层次的教育其效益的外溢程度是不同的，基础教育的外溢性最强，是全国性公共产品。在农村接受基础教育并不代表今后就在农村就业，现实情况是许多农家子弟通过升学进入城市，不再服务于农业、农村，农村基本上得不到回报。这就是说，农村承担了城市劳动力的教育成本。因此，几十年来，农村义务教育实质由农民尽义务，把承担教育经费的压力转嫁给乡镇政府和农户的做法，于理于法都是不适当的。
（三）农村公共资源的使用过程监督不力
对农民上缴的统筹费用的使用过程监督不力，其主要原因在于：第一，农民上交的各种费用属于预算外资金，大部分分散在各行政事业单位。各单位作为被监督者对本单位的收支掌握完全信息，而审计部门作为监督者对各单位的预算外资金的收支只掌握非常有限的信息；农民负担监管部门监督的触角所及重点在“收”一头，即主要是根据“农民负担监督卡”检查是否存在卡外收费和超标准收费现象，而对统筹资金的使用监督则往往鞭长莫及。这样，监督者和被监督者之间往往存在信息不对称，且具体实施监督的成本很高。第二，预算外资金的收支往往不向同级人民代表大会报告，更不向支付者即村民报告，没有形成有效的社会监督。普遍的情况是，农村预算外资金使用中存在的问题不是没有人“知情”，但是，单个社会成员去监督，监督的成本由自己承担，监督的收益却由区域内全体成员分享，因此，多数成员因激励不足，往往采取视而不见的态度而不去监督。
多年来，许多地方乡镇行政事业机构急剧膨胀，严重超编，如果预算内财力不足就巧立名目向农民收费。这样，农民出钱没有买来公共产品，而是买来公共产品提供机构本身。部分统筹费被挥霍浪费、贪污挪用，部分统筹费被用于与农民无关或并非农民享用的“实事”上。
（四）集体产权模糊造成农民利益边界不清
按照现行法律制度规定，包括土地在内的集体资产属农村社区集体公有。农村集体资产的产权至少存在两方面的问题，一是集体资产究竟属于哪一级集体所有，实质上是模糊的；二是集体资产所有权的代表不明确。现代产权理论的代表人物科斯指出，“合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。权利的一种调整会比其它安排产生更多的产值。”（注：科斯：《企业、市场与法律》，上海三联书店1990年版，第92页。）德姆塞茨也十分重视产权明晰的问题，他认为“产权是界定人们如何受益和如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以致使他修正所采取的行动。”（注：德姆塞茨：《关于产权理论》，《经济社会体制比较》1990年第6期。）以农村土地为代表的农村集体资产产权的不清晰，必然造成以下后果：一是自上而下的侵权行为。一方面，集体资产所有权出现上移的趋势。据调查，自农村改革以来，土地所有权在事实上属于村民小组的比例不断下降，而属于行政村及属于行政村与村民小组共有的比例不断上升，县及乡镇政府对土地拥有很强的处置权，而农民的谈判地位很低。另一方面，农民承包经营集体资产的收益成为一种界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益区间”，并诱使各种利益主体、尤其是拥有垄断行政权力的基层政府和部门致力于获取这一块“公共利益”，最后形成对各权力主体比较有利的利益分配结构。因此，农民不仅要无条件地承担各权力组织自上而下强制性分摊的公共产品成本，而且要超社区范围向乡村集体组织交纳各种费用，还要向国家纳税。
（五）农村基层组织管理出现“过度组织化”倾向
农村实行家庭联产承包责任制后，农村基层政权组织和管理体制的不断强化，使政府参与农业剩余分配的力度不断加大。这种制度安排主要表现在以下几个方面：一是按照原有的农村基层组织框架，继续实行乡（镇）、村、组三级管理体制；二是使乡镇政府与乡镇集体经济组织合一，不断扩张其内设机构和干部队伍；三是逐步建立、健全上级部门在乡镇的派出机构，并不断通过扩张权力，代表上级部门完成各种部门职权内的工作，获取部门利益；四是通过行政手段将乡镇政府的政务性工作向村级组织分解下达，不断使村级组织的村务工作政务化；五是采取严格的组织管理规则和政绩考核制度，逐步形成了一套由政府综合管理、由部门分散管理的多元目标管理格局和政绩考核体系。这样一种农村基层组织和管理的制度安排，虽然加强了农村基层组织的管理程度，但同时也产生了农村基层“过度组织化”的问题：一是农村基层组织机构林立，干部队伍庞大，人浮于事；二是农村基层出现了较为严重的政企不分、政经不分；三是农村基层各组织之间财权、事权不统一；四是在政府与农民的交易过程中，农村基层组织的运行成本大幅度提高，在本级财政和上级财政转移支付不足于支撑农村基层组织的管理费用时，向农民分摊这种成本就在所难免；五是在自上而下的“政绩观”的驱使下，农村基层组织很容易采取弄虚作假、虚报收入的做法，使农民负担的基数不断提高。
农村税费制度改革重构的原则和对策
我国农村税费制度改革重构的基本目标是否可以确定为：从统筹城乡经济发展的高度出发，调整国民收入分配格局，建立一个能适应市场经济要求的，符合国际惯例准则，有助于对农业进行扶持保护，统一、公平、规范、高效的现代公共分配制度。根据这一目标定位，本人对农村税费制度改革重构的原则和对策提出如下设想。
（一）改革重构应遵循的原则
1.社会公平原则。
税法的基本原则是“公平主义”，即实施普遍征税、量能负担、社会公平和受益的原则。随着市场经济的发展，城乡一体化的发展趋势越来越明显，特别是在加入WTO的形势下，我国税制体系尽快与国际惯例接轨，建立城乡统一税制的要求显得越来越迫切。而今，工业发展已取得相当大的成就，城市建设日新月异，此时，国家不仅不应该再向农业过多地索取剩余，反而应该利用工业和城市发展所创造的国民收入尽可能多地支持农业，以弥补农业当初因支持工业和城市建设的巨大付出。不仅要让农民真正在利益分配上享受平等的国民待遇，而且要根据农民群体和农业弱质性的特点，给予农业更多的扶持，这既符合国际通行的做法，也体现了利益分配公平公正性的要义。
2.利益兼顾原则。
兼顾国家利益和农民利益，是处理好国家与农民利益关系的重要原则。国家利益包括国家政治、社会、经济各个方面，农民利益也是国家整体利益的组成部分。当国家需要农民作出一些利益牺牲时，农民利益理所当然地要服从国家利益。长期以来，国家通过工农产品“剪刀差”把农业创造的价值大量转移给工业和城市，在如此长的时间内农民都担负着扶持工业发展的重任，却又享受不到国家对城镇居民的各种福利，几乎没有能力对农业进行再投入，已经为农业的健康发展埋下了隐患。但这一过程不是长久不变的，农民利益不能一直牺牲下去，当国家政治稳定，社会经济得到全面快速发展时，国家也需要重视农民利益，努力增加农民收入，提高他们的生活水平。
3.制度优先原则。
制度优先，是指在农村税费改革重构的过程中，不仅要按照社会公平原则处理国家、集体、农民之间的利益关系，更要把制度建设作为一个重要的目标优先考虑。理顺国家、集体、农民之间的利益分配关系，既是保证国家、集体利益及时获得的需要，又是保证农民利益不受侵犯的需要；既是一个操作层面的问题，更是一个法制建设和完善的过程。规范参与农民收入分配的主体和内容，即谁有资格向农民“取”，“取”的项目和数额是多少。同时，通过制定严格的违法违规惩处条例，使分配关系建立在完善的法律基础之上。
4.效率取向原则。
国家向农民“取”的数量取决于农业的发展，“竭泽而渔”的掠夺式取得，只会导致农业发展的停滞、倒退和长期落后。农村税费制度的改革重构必须以促进农业增产、农民增收、农村经济和社会健康发展为目的。从宏观上讲，农业的发展更有利于国家政治稳定、社会安定和国民经济的持续健康发展。要根据国家经济政策和财政需要、产业的盈利水平和生产力发展的现状，以促进农村生产力的发展和国民经济协调发展为目标，重构富有效率的农村公共分配制度。
（二）改革重构的对策思路
1.顺应潮流，建立城乡统一的税制体系。
我国农村税收制度的改革方向是取消单独设立的农业税制，将其并入国家整个税制体系之中。一方面，在加入WTO和经济全球化的大趋势下，国内经济发展和国际经济联系越来越密切，对各国税制均产生不同程度的趋同化影响，我国农业税制的设计也要全方位地适应开放型经济环境的要求，与国际接轨。另一方面，从我国国民经济总体发展趋势看，全国统一大市场的建立，不同行业之间的相互渗透，越来越要求在全国范围内面向整个国民经济领域，建立一个统一的、公平的税制体系。统一城乡税制的具体设想是由农业税、农业特产税向行为税（土地使用税）和流转税（增值税）转变，最终过渡到以所得税为主体的税制体系。一是征收土地收益税或土地使用税。根据农村土地集体所有属性，国家向土地所有者——集体经济组织征收土地收益税，而土地承包者只要向集体经济组织就其租用行为缴纳土地承包费或租金；二是将农业税统一设为增值税。农户是独立的商品生产者。应根据农户销售产品的收入状况征收流转税——增值税。税率可以从低确定，而且比照城市个体工商户缴纳增值税的做法，规定起征点，在市场上销售时由税务部门直接征收。显然，一般收入低的农户都达不到起征点，无需缴纳增值税。再加上个人所得税对高收入农户适当调整规范，就使我国的税制完全与国际接轨，同时又达到公平税负、减轻农民负担、促进农业生产和农业经济发展的目的。
2.规范有序，重建合理的农村收费制度。
农村税费改革不是简单的以税统费，取缔收费。从近期看，企望财政转移支付解决全部的农村公共产品生产的缺口，这是不现实的。所以在改革农村税制的同时，应重新构建合理的农村收费制度，规范操作，让税、费各归其位。
合理的农村收费制度主要包括两个层面：一是合法的村筹资制度。现在问题的症结在于：村级事务的民主决策程序存在无序化，农民的民主参与程度低。但村委会的客观存在，特别是事实上作为乡镇政府行政的延伸，更多地发挥着乡镇政府的执行功能，这无疑强化和固化了村委会的强制执行的能力，农民拒交不合理负担的能力相对削弱。政府对此应做的事是，规定一套村民公决的规范程序和监督机制，督促其做到程序合法民主，资金使用正当合理，财务管理公开透明，并对筹资上限进行控制。同时强化法律建设和执法力度，切实赋予农民自我保护的权利和手段。二是规范的经营服务性收费制度。对于农村中的经营服务性收费和农民建房、婚姻登记、子女上学、报刊发行等服务管理性收费，应由各级政府组织物价、农业、财政、教育、宣传等部门加强监管，建立规范的经营服务性收费管理制度。在操作上应强调自愿原则，切忌把经济行为转变为行政行为。
3.循序渐进，逐步构建新型的农村公共产品供给机制。
由于基层政府事权和财权的分离，加之各级纷纷下放事权，使处于权力“金字塔”底层的乡镇政府制度内财政无力提供必需的公共产品。农村公共产品的供给长期不纳入制度视野，农民税费负担加重的问题便不可能最终解决。
借鉴公共产品理论，笔者对三类农村公共产品分别提出生产或供给的思路。首先，农村纯公共产品由政府公共提供。农民作为国家的居民，理应享受到城市居民同等的待遇。政府应本着公平的原则，按经济发展状况通过转移支付的形式对大型骨干水利工程、农业基础科学研究、种子培育、水土保持、农村教育、计划生育、农村道路建设等纯公共产品提供资金投入，不应再向农民征收额外的费用。其次，农村准公共产品按政府补贴和私人投资相结合的方式，由政府和农民私人混合提供。如地区性的中小型水利、农业科技教育、农技推广和农业机械推广、农村电力等，通常既有社会效益，又有生产者个人受益的特点，可以在政府补贴的基础上，按照“谁受益、谁负担”和量力而行的原则组织生产。这类产品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相应的使用费。第三，小范围受益的公共产品，如灌溉、具体农业技术提供、农产品的产供销联合体、农产品加工和流通等，由于其外溢较小，其受益群体相对固定，属于俱乐部产品的范畴。对这一类产品，由政府提供显然是不合理的，而对农民个人来说，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率损失，因而理想的方式是将农民组织起来，成立合作性的团体，通过合作方式将外部收益内部化，提高供给效率。
4.统筹兼顾，积极推进农村综合配套改革。
改革重构农村税费制度，其直接成效是减轻农民负担。但是，农民减负意味着政府收入的减少。在财政转移支付制度不健全的情况下，面对财政压力，乡镇有两个选择：一是削减财政开支，减少公共产品供给数量；二是采取其他更加隐蔽的方式，重新加重农民负担。因此，缓解政府财政支出的内在压力，推进农村综合配套改革，是农村税费制度改革重构的逻辑后果。
农村综合配套改革要体现整体实施、系统安排的要求。第一，理顺县、乡财政体制。建议采取通过调整事权的方式，将应该由上级乃至中央财政负担的而目前由乡镇财政负担的事转由上级财政负担，从而减轻地方财政的压力。要明确各级财政的支出范围，并以此为依据划分能够满足其履行职责的收入来源。规范中央、省、市、县转移支付制度，加大对乡镇财政转移支付力度，财力分配适度向乡镇财政倾斜，从根本上解决农村公共开支不足的问题。第二，加大乡镇机构改革力度。按照市场经济“小政府、大社会”的模式，将过去职能分散的机构简并为主管社会事业发展和经济管理的综合部门。大力度推进乡镇合并工作，精简分流机关人员。第三，合理调整教育布局。根据地理状况、人口居住疏密、交通条件差异和经济发展水平高低等因素，合理利用、整合农村教育资源。第四，加快农村政治体制创新步伐。实行村务公开、政务公开，建立公共产品的需求表达机制和决策监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期向农民公布收支情况。
5.积极稳妥，全面推进农村土地制度创新。
农村土地产权制度是涉及农民利益和农村长期稳定发展的基本问题。土地产权制度的改革和完善是农村税费制度改革重构的基本部分，也是进行税费分流的基础。土地是农民生活的重要物质保障，必须加快土地产权制度的创新，使一个权能明晰的农村土地产权基线更加牢固，给予农民对土地一个长期的较好的预期展望。当前农村土地集体所有的一种最真实的实现形式，就是要实现在历史条件下各个有限集体范围内的土地股权初始平均化，同时获得对应份额面积土地的最终经营权，实现土地所有权与经营权的分离。农民真正拥有了股权，就与整个集体土地捆绑在一起，有利于集体土地的整体保护，也有利于土地经营权的流转，实现由土地超小规模经营向规模经营的过渡，并不断刺激和提升土地产权的经济交易价值，促进土地产权中各种权能的清晰分割和有效率的流转。
注释：
①②③《南通统计年鉴·2002》，中国统计出版社2000年版。
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