国企改革再认识，本文主要内容关键词为：再认论文,国企改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国企改革历经30多年，成就显著：国有企业不仅在国民经济中发挥着日益重要的主导作用，其控制力、带动力和影响力不断增强，而且成为中国企业走出去的排头兵，在2013年世界500强的中资企业中国有企业占90%以上。但也必须承认，国企改革还远没有到位，无论是国有经济的战略性调整，还是国有企业的治理结构、内部经营机制，都还不能适应市场经济的需要，阻碍着国有企业进一步发展，不利于进一步发挥其在国民经济中的骨干支柱作用。针对国企的现状，党的十八届三中全会对国企改革做出了更加明确具体的部署。在新一轮改革大幕拉启之时，有必要搞清楚的是：为什么国企改革的目标和任务早在十四大就已明确，至今有些改革在实践中总难落实？为什么近年来国企改革进展迟缓，难点和阻力到底在哪里？新一轮改革的重点和难点如何突破？只有厘清这些问题的症结，才能把十八届三中全会及中央历次决议确定的国企改革目标和任务落到实处。 一、近年来国企改革的背景和条件已经发生深刻变化 国企改革在20世纪出现过两波高潮：一波出现在20世纪80年代的改革开放初期。在政策层面，1984年党的十二大正式启动了城市经济体制改革，并且明确国企改革是城市经济体制改革的中心环节。而从国企当时的状况来看，改革的先行者从农村联产承包制受到启发和鼓励，要求松绑放权的呼声十分强烈，由此掀起一波放权让利的改革大潮，进而发展为承包经营责任制，“包字进城”极大地激发了国有企业的活力，初步改变了其作为政府附属物的地位。第二波改革高潮出现在20世纪90年代末至本世纪初，以1998年开始的三年改革脱困为标志。这一波改革紧紧围绕国有企业进入市场后面临的突出矛盾和问题，大刀阔斧推进国有经济战略性调整、国有中小企业改制、政策性关闭破产、减轻企业的债务和社会负担、减员增效下岗分流等一系列重大改革举措，一方面优化了国有经济的布局结构，另一方面大大减轻了历史包袱和社会负担，为国有企业建立现代企业制度、成为市场主体创造了条件。正是这两波改革，使国有企业实现了从困境求生到强势崛起的涅槃，奠定了今日国企发展壮大的基础。 回顾这两波改革，有几个共同的特点：一是改革都是在巨大外部压力造成的生存威胁下进行的。第一波改革启动时正值乡镇企业异军突起，国企僵化的体制根本适应不了市场竞争的要求，简政放权、回归市场成为必然的选择，否则将无法生存；第二波改革则是由于包括民营、外资在内的多种所有制经济的迅速发展，大多数产品市场从短缺转向过剩，市场竞争日趋激烈，而国企由于长期形成的历史包袱和结构性矛盾等先天不足，无法与其他市场主体平等参与竞争，面临着被市场淘汰出局的危险。生存压力下的背水一战往往是改革的最好时机。二是改革的实施都是通过上下结合、各方参与方式进行的，形成了难得的合力。如政策性关闭破产、减轻社会负担、分流富余人员等，每一项改革都离不开企业和地方各级政府的积极性。特别是几十万户国有中小企业的改制退出，充分显示了各地在推动改革中的创造性和灵活性，虽然改革中也出现了一些不规范的问题，但总体上是成功的，不仅大大优化了国有经济结构，也促进了生产力的解放。中央政府则顺应改革的现实需要，不但鼓励地方和企业大胆探索国企改革，而且提供了必要的指导和相应的政策支持，如政策性破产政策、下岗分流和社会保障政策等。三是大多数改革基本上是一次性完成，较少制度层面的持续变革。改革主要内容是集中解决计划体制下形成的历史包袱和社会负担，以及布局结构等方面的突出矛盾，中小企业和困难企业则以退出国有或退出市场为主。即使少数改制上市的企业，基本也是在既定的制度和体制框架内，系统的制度性改革和建设还在酝酿阶段。因此改革的任务和目标相对清晰，责任也比较明确，较少涉及整体配套改革。四是各方面在认识上比较一致，较少争论，形成了加快改革的良好氛围。当时国企面临的矛盾和问题十分突出，各方面对改革必要性很容易达成共识。而且面对困境求生的国有企业，既得利益方的阻力较小。多数改革的参与者实际上也是改革的受益者，对改革有明确的诉求：地方政府需要尽快卸掉包袱，国有企业希望尽快走出困境。即使受到改革冲击的利益受损者(如政策性破产企业和2000多万下岗职工)，多数人也看到不改革没有希望，改革才是出路。 但这两波改革也有明显的局限：一是由于缺乏相应的顶层设计和必要的政策规范，改革只能是摸着石头过河，在资产处置出售、职工权益保障、债权债务处置等方面，既有很多创新，也不可避免地存在一些不规范的问题。二是改革的政策不够完善配套，有些政策也不太统一，留下一些后遗症，造成一些群体性的不稳定问题。比如企业员工的安置，不同地区、企业之间在补偿标准、内部退养生活费水平等方面的高低差别很大；再如企业办中小学退休教师待遇问题的处理，引起其他群体的攀比，都与政策缺乏统筹协调有关。三是改革的指向主要集中在急迫的、比较容易见效的层面，而深层次的制度建设没有及时跟进，包括内部的机制建设和公司治理结构方面的改革没有取得突破，这直接导致十五届四中全会提出的2010年建立比较完善的现代企业制度的目标没有如期实现。 对照前两波的改革，目前的国企改革条件已经发生了深刻变化：第一，改革的外部压力已经大大减弱。中国的改革，无论是农村还是城市，都是在巨大的外部压力下启动的。经过前期的各项改革，国有企业的历史包袱大部分已经解除，而国企在参与国内外市场竞争中，竞争意识和竞争实力确实大大增强。与此同时，以政府投资拉动为主导的增长模式和扩张性的货币政策环境，也为国企的发展创造了难得的机遇。内外部条件造成了国企发展的“黄金十年”，在此期间国企的规模、效益、技术和管理等都得到显著提升，至少在目前阶段国企生存的压力已经不大。第二，国企内部的改革动力明显不足。从经营者到员工的利益在现有体制下实际上已经最大化，千方百计进入国企体制已成为大多数年轻人的首选，而继续深化改革意味着国企需要承担更大的市场风险和压力，这对国企的领导者和员工的既得利益将构成威胁。任何深化改革的措施，不论是扩大市场竞争、打破某些行业垄断、加强对自然垄断行业的监管，还是完善公司治理、实行经理人市场化选聘，包括企业内部“三项制度改革”，无一不指向国企内部人的既得利益。在这种情况下过去曾经的改革动力就可能成为阻力。第三，前期的改革主要解决一些急迫的突出问题，关系到国企在市场竞争中生存还是淘汰，易于达成共识，且大多是单项推进，矛盾和阻力相对较小。现阶段国企改革要解决的都是深层次难题，改革的综合性、配套性极为加大，牵一发动全身，不可能单独推进。而相关的配套改革则涉及更深层次的矛盾和利益，改革的难度进一步加大。第四，由于改革的系统性整体性要求，使得改革不太可能自下而上地自发进行，不仅需要统筹规划顶层设计，分步骤实施，而且必须有强有力的执行体系和明确落实的责任机制。否则只有口号没有行动，甚至一些已经决策的具体改革方案也会在实践中受阻。比如电力行业的改革、国有企业的辅业分离和改制、厂办大集体改革，等等，或者半途而止或者举步维艰。第五，外部环境对国企改革的制约。特别是近年来在稳定压倒一切的形势下，强调企业主要领导是维稳的第一责任人，要求国有企业“不把一个员工推向社会”，由此形成了一种片面求稳的氛围，凡是涉及稳定的改革都只好等待观望。第六，政府改革滞后也阻碍了国有企业改革。一方面是政企分开不够彻底，国企需要政府审批的事项过多，使得国企不得不围着政府转，同时政府对资源配置方式的参与和干预，阻碍了资源配置市场化进程，国企更倾向于甚至更易于从政府寻求政策、获取资源，部分国企即使经营不善也能在这些政策和资源的支持下安然度日，这使得改革的必要性和紧迫性都大大降低了。 二、国企改革再出发需大力营造改革之“势” 十八届三中全会之后，重启国企改革议程的呼声很高，且改革的方向和任务更加明确，但鉴于以上分析，如何将三中全会关于国企改革的任务目标落到实处，可能需要从改革的思路上进行必要的调整，从营造有利于改革的环境入手，增强动力、加大压力、减少阻力、形成合力，在全社会大力营造推进国企改革之“势”，“势”成方能势如破竹。 第一，努力增强国企改革的动力。动力首先来自国企的所有者——政府及其所属国有资产出资人机构的推动。企业改革的内在动力首先来自企业的所有者，所有者没有强烈的改革意愿，经营者就只能在现行的体制下经营管理企业。出资人明确的改革目标和坚定的改革决心，可以形成推动企业改革的强大动力。同时，出资人不仅要推动支持和指导改革，还要为企业改革提供宽松的条件，营造改革的良好氛围，解除改革的顾虑。其次是要调动企业经营者的改革积极性，鼓励企业经营者在认准改革方向、符合改革大局的前提下，大胆闯大胆试，先行先改。改革既有风险，也要付出代价，因此对改革者要有容错的机制，不能求全责备。增强企业经营者的改革动力，很重要的是要让经营者从社会经济发展的全局理解国有企业改革，看到改革的大势所趋和光明前景，认识到不改革对企业发展的制约乃至对国民经济的影响。对于主动改革的企业，可以领先一步落实企业的各项经营自主权，在完善企业治理结构和决策机制的前提下，减少各项审批和管制。特别是要发挥薪酬分配的杠杆作用，对于积极推进市场化改革、企业效益得到较大提升的企业，可同步推进薪酬分配制度改革，让经营者和劳动者及时享受到改革的“红利”。不同的企业及其经营者的状况不同，改革不可“一刀切”、“齐步走”，如果一部分企业能够先行先试走到前面，就能产生强烈的示范和引领作用，形成竞相改革的局面。 第二，加大国企改革的压力。以往的经验表明，国企改革推进最快的时候，往往是在市场竞争造成的危机最紧迫的时候。而当前国企改革进展迟缓，关键原因之一也在于阻碍市场竞争的体制性障碍没有完全消除，造成市场竞争不充分，甚至不公平。部分国有企业一方面承担了一些本应由政府承担的职能，另一方面也从政府获得了照顾政策和特定资源。在这种市场环境下，国有企业和政府相互依赖、利益交织，实际上处于一种并不彻底的市场地位，掩盖了国企的很多内在矛盾。比如十八届三中全会提到的企业内部人员能进能出、干部能上能下、收入能增能减的问题，虽然是企业进入市场必须破解的问题，但因为维稳的责任大于市场的压力，新的机制始终难以建立。加大改革压力，就要创造条件让国有企业只找市场不找“市长”。一是进一步实行政企分开，切断政企之间的经济联系，企业只做企业的事，政府需要企业的服务，可以采取市场化的办法，实行政府采购，即所谓“亲兄弟明算账”，这样企业就只是单纯的市场主体，主要责任是国有资产保值增值，非常明确。二是为国企创造平等竞争的条件。包括各种历史包袱和社会负担，虽然大部分在前期改革中已经解决，但仍然不够彻底，如离退休人员的问题、水电气等基础设施的建设维护、社区管理等，还有厂办大集体也是企业的负担。只有完全解除这些负担之后，在平等的市场竞争中企业自身机制上管理上的问题才能充分暴露出来，市场的压力才能直接传导给企业。三是以完善社会主义市场经济体制为重点加快市场化改革，创造条件让市场机制在资源配置中起决定性作用。这需要一系列改革配套推进，包括政府转变职能、打破行政垄断、放开市场准入、破除地方保护主义等，使各类企业在充分竞争、平等竞争的基础上，实行优胜劣汰。只有在这样的市场竞争环境中，国有企业才能真正感受到不加快改革就面临被淘汰的危险。 第三，尽可能减少国企改革的阻力。一是消除对改革的畏难情绪。在前期改革已经解决国企发展的突出矛盾和问题之后，当前深化国企改革面临的都是深层次矛盾，无论是产权多元化、公司治理结构，还是内部的机制转换，都是难啃的硬骨头。但与此同时，三中全会之后改革的顶层设计和组织体系更完善，各方面对国企改革的认识更统一、更深刻，企业和社会对改革的承受能力也更强了，这些都是推进国企改革的有利条件。二是创造良好的改革氛围，降低改革的风险。国企改革最主要的风险是稳定的风险，包括经营的稳定和职工队伍的稳定。政府和出资人机构要积极配合企业做好改革中的稳定工作，对社会和企业员工明确说明改革的必要性，提高改革实施的透明度，对涉及职工切身利益的改革(如用工、分配和人事制度改革)要依法规范进行，对改革中可能出现的问题要做好预案，防患于未然，对出现的偏差要及时纠正。允许在改革中出错，宽容改革中的失误，但决不允许等待观望不改革。三是在改革中注意调整好现存的各种利益关系。深化国企改革的最大阻力，来自现存的利益关系。首当其冲的是直接管理国资和国企的权力部门。由于国企改革还不到位，实际上也为政企、政资不分提供了条件。国企改革的一个重要内容是进一步理顺政企和政资、资(出资人)企之间的关系，消除直接的行政干预，完整落实企业的经营自主权，这必然削弱相关管理部门的权力。其次是享受到现行体制好处的部分国企的经营者和员工，特别是垄断行业的国企。在现阶段国企没有实行分类管理的情况下，具有垄断性质的国企没有市场竞争的压力，却与竞争性国企享受一样的薪酬待遇。而国企中超稳定的就业保障和较高的福利待遇，很可能成为“三项制度”改革的阻力。减少改革阻力的办法，对政府有关部门和国资监管机构，主要是规范管理国资国企的权力，把权力与责任统一起来，继续保持反腐的高压态势。对于来自国企内部的阻力，可通过分类管理规范垄断企业的薪酬福利待遇，同时给予竞争性企业更大的激励，让企业员工的收益与经营绩效紧密联系，从而消除来自对市场竞争的恐惧。 第四，统一步调形成促进国企改革的合力。当前的国企改革具有系统性整体性，既需要各方面的支持和配合，更需要经济、政治、社会等方面的改革同步配套，从而形成全面深化改革的合力。当前根据三中全会部署正在制定全面深化改革的总体方案，国企改革的外部条件已经具备，关键是明确责任抓好落实。首先是各级政府必须解决好国有企业历史遗留的社会负担，为国企平等参与竞争创造必要的条件。解决历史遗留社会负担的难点在于中央企业。由于社会负担只能由当地政府属地化管理，而中央企业的隶属关系又在中央政府，需要明确各级政府的职责界限。从逻辑上讲，无论中央企业还是地方企业，只是所有权关系不同，税收都是属地化(所得税分成比例有所不同)交纳，企业的社会负担理应主要由所在地政府解决。其次是国有资产出资人机构要成为国有企业改革的主导力量，关键是从管人管事管资产转到以资本运营为主，减少和取消行政审批事项，按照公司法有关规定行使出资人权利，重点是选任好公司董事、监事并监督其履行职责，将属于企业的用人权、分配权、资产处置等项权利交给企业董事会行使，实现出资人所有权与企业法人财产权的分离。同时国资委还要以出资人的身份，督促所出资控股企业按照市场化方向推进改革。再次，国有企业作为改革的主体和对象，实质上是一场自我革命，必须具有高度的自觉性和紧迫感。但要真正把十八届三中全会提出的改革任务落到实处，光靠自觉性是不够的，还需要有外力的推动和相应的考核机制。因此应明确要求各企业在总体设计的框架下，结合自身的实际和功能定位，制定改革的具体目标和路线图，并纳入到企业负责人的考核内容，定期督促检查落实情况，切实保证改革的任务目标在企业中得到实现。再好的改革方案不落实到国有企业，就只能是空中楼阁。 三、以发展混合所有制为抓手推进国企改革 十八届三中全会提出的发展混合所有制，为推进国企改革提供了一条新的路径。在国企改革的内外部环境发生深刻变化之后，对推进国企改革的策略也必须做出相应的调整，在原来国企框架之内难以实现的改革目标，以发展混合所有制作为重要抓手，将可能达到事半功倍的效果。 第一，混合所有制可以为国有企业的改革注入活力和动力。当前的国企改革难点在于缺乏外在的压力和内生的动力，改革的主动性明显不足，亟待引入新的变量以打破现有的胶着甚至停滞的状态。大力发展混合所有制，将民营资本甚至外资等非国有资本与国有资本进行混合，可以从根本上改变国有企业的“基因”，克服国有企业内部现有的利益格局的阻力和惰性，从而形成必改之势。真正的混合所有制应该是没有所有制性质的差别、消除企业之间“国有”和“民营”色彩、完全按照市场经济规律运作的企业。现有国有企业与市场化企业之间存在的或多或少的差距，通过混合所有制企业这样一种形式，将进行脱胎换骨的改造，以满足不同所有者对企业的要求。 第二，混合所有制与一般产权多元化的不同之处在于，非国有资本有明确的利益诉求，具有完全的市场化取向，这对于去除国有企业的行政化色彩具有决定性的作用。以市场为导向的企业对政府的行政干预、对来自非市场的各种干扰具有天然的免疫力，非国有资本的进入与融合，可以从根本上解决长期困扰国有企业的政企难分、政资难分的难题，使国有资本成为真正的市场化资本。 第三，混合所有制有利于彻底转变国有企业内部的经营机制。在国有企业改制的过程中，经常有企业员工对非国有资本进入采取排斥甚至极端措施进行抵制的案例，最重要的因素就是职工权益的保护，而职工权益的诉求实际上既有合理的部分，也有不合理的部分。即使外来资本对职工利益进行承诺，仍难取得某些员工的认可，其重要原因就是这些员工认识到非国有资本的进入，必将彻底转变企业的经营机制，员工能进不能出、收入能高不能低、管理者能上不能下的弊端将被根本改变，这不可避免会触动部分员工的利益。要改变这种相对固化的利益格局，实现机制的转变，必须借助非国有资本的外来推力，发展混合所有制无疑是最好的选择。 第四，发展混合所有制有利于我国企业治理结构的完善。国有企业建立现代企业制度的改革已经近20年了，从百户现代企业制度试点到海内外资本市场改制上市、从上市公司的治理到国资委建立规范的董事会试点，尽管法律日趋完善，理念日益深入，但不管国有还是民营的公司治理结构都还很不完善。混合所有制包含了公司治理的各种基本要素，比如所有权结构多元化、股东间依据契约相互合作相互制约、实行同股同权同利、所有权与经营权分离、董事会与职业经理人制度、薪酬激励，等等，这样任何单一的所有者包括国有资本所有者都不能以自己的意志为转移对企业进行决策，必须遵守统一的治理规则，而现代公司治理则是平衡各方利益、保证企业健康运行的最好选择。 第五，发展混合所有制可以更好地发挥国有资本优势，提高国有资本的配置效率。国有资本的优势在于，由于其资本所有者的性质，能够更好地平衡企业及所有者利益与社会利益，使非国有资本的逐利本能与社会利益相一致，避免和防止私有资本损害社会利益的行为。更重要的是，国有资本可以为混合所有制企业提供优秀的人力资本、规范的基础管理和强大的科技研发能力，这些宝贵的资源要素一旦从传统的国企体制中释放出来，进入到市场化的企业之后，必将迸发出巨大的活力。这是中国经济最大的改革“红利”。 由此可见，以发展混合所有制推进国有企业改革，可以有效地克服改革中的一系列体制障碍，更好地实现国企改革的目标。当然这也对发展混合所有制提出了更高的要求：两种不同性质的所有制的混合应该是优势互补的混合，是适应市场竞争要求提高竞争力的混合，是更有利于创新发展的混合。特别需要警惕的是，必须吸取借鉴以往国企多元化改革的经验教训，严防借混合所有制改革之机，谋取少数人或小圈子的利益。标签：国企论文; 国企混合所有制改革论文; 混合所有制经济论文; 国内宏观论文; 宏观经济论文; 社会体制论文; 经济论文; 市场竞争论文;