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[中图分类号] C307.4 [文献标识码] A [文章编号] 1008 3642(2007)05—0036—05
渔民是我国新农村建设中不容忽视的一个社会群体，与农民相比，渔民问题有其特殊性，他们应更多的受到政府有关部门及理论界的关注，他们的权益应当得到应有的保护。要解决“三农”问题，建设新农村，必须要重视渔民问题。
一、渔民问题及其特殊性
(一)渔民问题
所谓渔民问题，是指在渔业资源条件的约束下，渔业捕捞生产逐渐萎缩与渔民对渔业的依赖性之间的矛盾以及由此产生的种种问题。在我国，渔民问题主要表现为渔民收入增长缓慢、渔民转产转业压力大、渔民失海失涂及其权益经常受到侵害、渔民的社会保障体系不健全等问题。
渔民问题的根源在于渔业资源的过度利用导致的资源枯竭使得渔业生产效率不断降低，在燃油等生产资料成本不断推进的情况下，沿海渔民增收困难，渔业劳动力大量剩余。解决渔民问题，关键是提高渔业经济效益，增加渔民收入，培养高素质的新型渔民。主要途径是提高效率和解决好资源保护问题，即大力实行有效的捕捞渔民转产转业政策，从渔业生产中转移出剩余劳动力，提高渔业的生产效率；采取有效措施保护渔业资源，改变现有的渔业捕捞自由准入的状况，保护渔业生产的资源基础。
在不同时期，渔民问题的内涵会有所不同，就目前而言，我们认为，渔民问题的核心是渔民增收问题、渔民劳动力转移问题和渔民社会保障体系建立问题等。
(二)渔民问题的特殊性[1]
在大农业的框架下，渔民是农民的组成部分。但是，渔民与农民在生产和生活方式上存在着许多差别，由此形成了渔民问题的特殊性。主要表现在：
1.渔民缺乏必要的生产资料保障
(1)渔民的生产资料缺乏必要的法律保障。海域(渔场)和滩涂是渔业生产最基本的生产资料。我国《渔业法》规定，对于捕捞和养殖水域，实行许可证制度，但是并没有从法律上规定许可证的使用年限，地方政府出于发展旅游、港口等产业的目的，常常将渔业水域许可权收回。目前，由于国家通讯建设用海、工业建设用海、海上交通航运建设用海、深水港码头建设用海、海洋环境保护不善和国际性原因等，使我国渔民经常“失海”。法律的缺失和对渔民合法权益的忽视是造成渔民“失海”和权益受损的根本原因。至今，我国还没有出台类似《土地使用法》和《农村土地承包经营法》等有关保障渔民海洋使用权利和捕捞权益的法律，没有赋予渔民较长时间的水域使用权的法律，渔民的海域使用权和渔业捕捞权只是在国家《宪法》和《海域使用管理法》等相关法律架构下的一种变通性权利享受，而这种变通性的权利弹性较大，缺乏专门的法律确定性，其法律保障性相对比较弱化。因此，渔民对于水域的使用权并不稳定，随时可能导致海域使用权的丧失。[2]
(2)渔民的生产资料更易被污染。20世纪80年代以来，工业废水污染、城市污水污染、农业生产污染、水产养殖污染的大量排放使沿岸海水富营养化日趋严重，赤潮发生的频率和面积逐年增加，经济损失严重。20世纪90年代以来中国近海赤潮发生频率加大，10年间累计发现200余起。1997年至1999年3年间，共记录到较大规模的赤潮45起，共造成直接经济损失20亿元；2000年，全国海域共发现赤潮28次，面积1万平方千米；2001年77次，面积1.5万平方千米；2002年79次，面积1万余平方千米；2003年119次，累计面积约14550平方千米，直接经济损失约4280万元；2004年中国海域共发现赤潮96次，累计发生面积约26630平方千米，比上年增加约83％。近年来，赤潮发生的次数越来越多、范围越来越广、危害越来越严重，并有由近海向远海扩展的趋势。[3]
(3)渔民捕捞作业生产资料的成本日益升高。渔民必需的渔船、渔具以及其他生产必需品都很昂贵，要支出比农业用具更多的费用才能开展渔业生产。海洋捕捞业投入除了渔船等固定资产外，生产过程中的投入主要就是柴油消耗。从上世纪90年代起，油价不断攀升，从每吨1500元左右猛升到2000元以上，进入新世纪更是持续高价位。2002年初，柴油价格还是2000元左右，到9月份升到3100元/吨，而到2003年3月份已升到3700元/吨，目前已超过4000元/吨，而鱼价却在低价位徘徊，投入产出比明显不利于渔民。而且渔船具有一定的使用年限，折旧费用很高，其灭失风险也远高于农具。
2、渔民有明显的退休年龄。农民在土地上劳作，可根据自身状况进行调整，没有明显的退休年龄，而渔民远离陆地作业，其劳动强度和连续工作时间远高于农民。受年龄、体力和反应能力的局限，到了一定年纪的渔民不适合在海上继续作业，退休的渔民不像农民可以依靠土地来维持基本生活，他们只有依靠以往的积蓄、子女的赡养和集体补助维持生活。
3、渔民面临的失业风险更大。由于缺乏必要的法律保障、渔业资源的日益衰退等原因，许多渔民有随时面临“失海”的危机，即使仍在海上作业的渔民，也面临油价上涨、渔获物减少等困境，大量渔民仅靠传统捕捞已无法维持基本生活，这意味着渔民们将失去以往的谋生手段，必须寻求新的创收途径。
4、渔民的劳动安全得不到保障。渔业安全生产问题令人堪忧，据统计，我国每年死亡失踪渔民为2607人，死亡率为140/10万人/年，明显高于全国煤矿职工死亡率107/10万人/年。东海区2005年第一季度共发生渔业船舶水上事故82起，死亡(含失踪)76人，沉(毁)渔船20艘，直接经济损失667.94万元。与2004年同期相比，事故起数和死亡(含失踪)人数指标分别增长了 13.89％和11.76％。究其原因，一是长期的船上工作带来的风险，长期的船上工作使渔民不仅面临食宿问题，而且捕鱼工作的危险性使得劳动过程中的事故率很高，生产中发生意外往往是船毁人亡，其后果通常是渔民个人、家庭无法承受的；二是来自船主的风险，如因船主破产或潜逃，渔民就被抛弃在外国港口，致使渔民安全得不到保障。[4]
二、渔民问题产生的原因
(一)渔民自身能力的局限性
就整体而言，渔民受教育程度、适应社会能力相对较弱，这是渔民增收的最大瓶颈。近几年来，渔民的整体素质虽有所提高，但仍是一个庞大的文盲、半文盲群体。以舟山市为例，渔业劳动力共84702人，其中从事捕捞业68520人，占80.90％；海淡水养殖3994人，占4.72％；从事水产品简易加工、渔运、服务业等的涉渔劳动力1 2188人，占14.38％。这部分劳动力 中具有小学及以下的占48.3％，初中中文化的占48.9％，高中占2.7％，大专及大专以上的仅有19人，占0.02％。高中以上的劳动力基本存在于涉渔二、三产业，第一产业的劳动力基本都是初中以下程度的人。由此可见，大部分渔业劳动力仍停留在以捕鱼为生的传统渔民阶段，通过提高自身能力来适应社会发展变迁的意识较弱，除捕鱼外无其他技能。渔业劳动力素质较低，就业替代能力和转换岗位适应能力的脆弱性，主要源于其自身。[5]
(二)渔民捕捞作业的高风险性
渔业是一高危行业。由于渔业资源的日益衰竭，渔业生产资料价格不断上涨，中日、中韩、中越渔业协定的相继生效等，使我国传统作业渔场面积大大缩小，渔民必须面对渔获量减少、入不敷出的经济损失风险，甚至“失海”失业风险。同时，渔民在水上作业还必须承受恶劣天气等带来的渔业安全事故风险和恶劣的膳食、住宿、卫生条件造成的人身安全风险等。
(三)渔业对自然资源的高度依赖性
首先渔业是典型的资源约束型行业，对渔业资源具有高度依赖性。渔业生产无法回避渔业资源变动带来的影响，这种影响有时来自渔业资源自身的客观变动，但更主要的是如水域污染、生态破坏及过度捕捞等人为因素产生的不利影响，这构成渔民生产的外在风险。其次是对水域、滩涂的高度依赖性。由于水域的多功能性和有限性，渔民必须被动参与利用水域滩涂的竞争，他们的竞争对手往往是政府部门或企业团体，由于渔民生产经营方式的分散性加之我国缺乏必要的法律保护，使得渔民在竞争中明显处于劣势，只能默默承受如航运、交通、排污、采砂等对渔业水域造成的损失。[6]
(四)渔业生产经营方式的分散性
在渔业市场化改革进程中，渔区渔业生产由原来的集体经营转化为股份制个体经营，这种分散经营方式使渔民难以进行内部协调，使渔业生产大多停留在第一产业，无法实现资源整合、规模经济和产业化经营，这既不利于资源的充分利用，也不利于渔民的竞争能力和权益保护能力的提高。
(五)水产品价格低价位徘徊
1985年放开水产品价格，水产品价格高于其他农副产品价格，渔业实现了突破性发展，随后国内水产品市场供求关系发生转折性变化，由总量短缺转变为相对过剩，水产品价格急剧下降。1996年水产品平均价格为9905元/吨，1997年为4575元/吨，1 998年为4546元/吨，1999年为4394元/吨，平均年递减3.7％，2000年以后价格略有回升，但也一直徘徊在低价水平。同时，国内和国外水产品价格是互相牵制的。我国加入WTO后，进口水产品保持强劲增势，其综合平均价格持续走低，受其影响，国内水产品价格总体水平亦走低。水产品价格的持续低迷使渔民增收困难，缺乏资金扩大生产、购买先进机器设备，难以实现渔业产业化。
(六)渔民权益保障的不健全性
1、保障渔民捕捞养殖权利的相关法律不健全
我国渔民从事捕捞和养殖的权利均来自以渔业法为主体的渔业法律体系所确立的渔业许可制度，但在民法等基本法中对水域、滩涂的渔业使用权的法律地位缺乏明确界定，在水域、滩涂的渔业使用权受到侵害时，缺乏基本法的强有力保护。由于渔民的海洋使用权和渔业捕捞权得不到应有的重视和保障，导致了渔民的经济利益和正常生活保障权利经常遭受连带性损害。据调查，在渔业生产正常的情况下，一个从事渔业捕捞的渔民一年总收入(根据前五年平均收入)约3—4万元，对维持4-5口人的正常家庭开支基本不成问题。而今，“失海”给他们带来经济利益受损、正常生活保障权利受损以及医疗和子女求学等连带性问题，已成为沿海地区渔民面对的严重社会现实问题。
2、水域功能规划制度不健全
我国尚未形成完善的水域功能规划，尤其是渔业水域规划，因此无法从根源上防止对水域渔业功能的损害。我国海洋为国家所有，各级政府根据需要可决定海洋的用途或变更海洋的使用性质。而对于渔民来说，尽管他们是使用海洋进行渔业捕捞、养殖的主体，但政府在做出变更海洋渔业捕捞使用性质时，大多不征求渔民意见。因此，渔民的权益由于没有被重视而遭到损害。在渔业受损或水域被占的赔偿和补偿上，由于缺乏健全的保障体系，致使渔民难以获得应有的补偿和赔偿。
此外，我国对违法排污、无序采砂、非法围垦等损害渔业水域生态环境的行为缺乏有效的管理，由于排污企业、采砂生产等给地方政府带来的经济利益远超过渔业，地方政府在管理上缺乏主动性、积极性，往往默许渔业利益的损失。
(七)渔业管理制度不完善
在渔业资源管理方面，我国尚未实行已成为渔业发达国家主要管理制度的产出控制制度，只是从捕捞投入角度进行管理。然而，在捕捞投入管理方面，尽管我国长期实行捕捞许可证制度，但缺乏准入制度，哪些人享有渔业权利、享有多少渔业权利都没有限制，导致渔业投资不断增加，渔业内部竞争不断加剧，在资源有限的情况下，必然导致传统渔民生存空间的缩小。另外，尽管我国政府实施了一系列保护渔业资源、控制捕捞强度的管理措施，但这些措施由于本身的局限性，加之一些措施未能真正贯彻到位，渔业资源的衰退趋势尚未得到有效遏止。
三、政府及渔业协会在解决渔民问题中的作用
(一)政府在解决渔民问题中的作用
渔业的发展、渔区的建设与政府行为息息相关。政府为渔业提供财政支持、转移支付、基础设施投资和政策引导等。同时，渔民生活水平的提高、精神文化生活的丰富也与政府行为密不可分。
1、为渔民提供培训服务。渔民素质是一种综合素质，包括科学文化水平、接受科技知识的能力、生产的专业技能水平和市场经营的能力。政府在这方面应做好以下工作：
(1)加强科学文化教育。一方面，要鼓励渔民通过电大等形式学习，提高文化知识水平；另一方面，要对渔民子女强化义务教育，调整农村中小学布局，加大对渔村基础教育的投入，提高教学质量，为渔村培养更多高素质的新型渔民。
(2)推广针对渔民的专业技术培训。一是生产技术方面的培训，提高渔民生产技术水平，如职业技术学校、举办养殖技术培训、病害防治培训、生产经验交流等，帮助渔民掌握专业技术，促进养殖、捕捞技术的提高；二是开展市场营销培训，增强渔民市场经营的意识，帮助培养一支鱼产品营销队伍，实现产品的顺利销售。
2、制定有效的捕捞渔民转产转业政策。为确保渔民转产转业工作的顺利进行，各级渔业行政管理部门应及时制定和实施捕捞渔民转产转业政策，做好以下工作：
(1)设立捕捞渔民转产转业专项资金。专项资金分为两大类，一类用于收购、赎买及补贴转产转业渔船，重点扶持海岛地区和纯渔区捕捞渔民转产转业；另一类用于对转产转业渔民开发项目的补助。对转产从事水产养殖、远洋渔业、水产品加工、水产品流通的渔民和企业，在资金方面予以积极的扶持。
(2)切实贯彻实施渔船报废制度，严格限制捕捞渔船数量。严格执行渔业捕捞许可证制度，做到持证上岗，加强对无证渔船监管，严厉打击非法捕捞。对渔民的生命财产安全负责，更好地保护渔业资源。对于报废的渔船，政府应给予一定补贴，加强技术培训，帮助其顺利实现转产转业。
(3)调整渔业产业结构，积极寻找转产转业渔民的出路。渔民转产转业的出路主要是从传统捕捞、海水养殖向水产品加工、休闲渔业以及渔业之外的其他相关产业拓展空间。政府应在政策上给予扶持和倾斜，想方设法延长渔业产业链，拓展渔业产业空间。加快渔港和新渔村建设，充分利用自然资源、地理环境等客观条件积极发展休闲渔业。[7]
3、建立健全渔民的社会保障体系。我国长期实行的“二元经济社会结构”导致现有的社会保障体系仅仅覆盖了城镇职工，将渔民排除在外。渔民实行家庭保障与集体救助相结合并以家庭保障为主的保障制度。渔民从事的是高危、高强度作业，具有明显的劳动年龄限制、缺乏土地保障，而且面临“失海”问题。渔民这一非农非工的特殊群体，迫切需要建立健全社会保障体系，包括渔民养老保险、失海失业保险、医疗保险和最低生活保障等“四位一体”的制度保障体系。
4、渔业权制度的制定与实施。各级政府应建立健全渔业权益保障机制，保障渔民享有公平发展的权利。首先要在民法体系中确立渔业权制度，使以保障渔民合法权益为主要内容的渔业权成为物权的一个重要方面。其次，要在渔业部门法律体系中，进一步明确渔业水域使用权的法律地位，使渔民合法利用水域从事渔业生产的权利在法律上切实得到保护。在此基础上，要在政策上对渔民利用水域的权利予以平等对待，依法建立渔业水域规划制度和渔业水域损害赔偿补偿制度，使水域污染、涉水工程、水域侵占等造成的失海渔民得到合理的补偿。
5、进一步完善渔业管理制度，保护渔民的权利和利益。渔业管理部门要进一步健全和完善渔业资源养护和管理的各项制度，提高渔业管理部门的行政执法能力，切实控制和降低捕捞强度，保护和增殖渔业资源。各级政府要对渔业水域污染、渔业水域生态破坏等进行治理，切实保护好渔业水域生态环境。
(二)渔业协会在解决渔民问题中的作用[18]
渔业协会是渔民在自愿基础上建立起来的维护渔民自身利益的非营利性社会组织，它弥补了渔民个体面对市场、自组织能力比较差的缺陷，弥补了政府作用空间的不足。
1、促进安全生产，降低经济损失。渔民承包经营，分散出海作业的特点使得渔业安全生产不便于管理，渔业协会使这种状况得到有效地改善。平时，协会定期进行安全意识宣传和专业技术培训；出海时，由专职人员带领出海，负责安全管理，更大程度上保护了渔民的生命财产安全，降低社会经济损失。
2、促进交流合作，降低交易成本。由于渔业生产较为分散，渔民往往各自为政，分散搜集信息，沟通较少，信息量小，在与企业谈判过程中，缺乏谈判能力。渔业协会可以为会员提供科技、专业技术、管理、法律、会计、金融、保险等方面的咨询服务和信息，降低了信息搜寻成本，加快了信息传播速度，从而降低交易成本。
3、促进行业自律，降低社会成本和渔民损失。渔民生产经营活动的分散性使渔民在市场竞争中处于劣势，往往出现一家大型水产品收购企业利用渔民间的恶性竞争压低价格、坐收渔利，或者渔民为争夺市场而竞相压价，导致利润的流失。渔业协会可以协调渔民之间的关系，相互监督，制约不正当竞争，维护和建立正常有序的市场秩序，保证整个行业稳定发展。
4、提高安全、法律意识，协助渔业管理。一是协助政府搞好安全生产；二是配合渔业管理部门和司法部门搞好政策法规的宣传和执法工作。前者是政府的重要责任之一，而后者则是渔业司法部门的职责。这充分体现了渔业协会在政府职能转变过程中承担的一部分社会管理功能。
5、促进转产转业，降低转产转业的社会成本。渔业协会通过为渔民寻找替代性就业机会等方式，提高渔民收入，降低捕捞渔民人数，从而保证了转产转业渔民的福利，保证已转移出来的渔民不再重返捕捞业，促使当地转产转业政策的顺利实施。
一般而言，渔业协会不以营利为目的，不受市场机制的调节，相对于“政府加渔民”、“企业加渔民”等形式，渔业协会由于利益摩擦小，内部交易费相对较低，更适应于我国现阶段渔业的发展。
对于渔业协会建设，政府应给与积极支持。不仅在工商、社团注册、贷款、税收等方面给予优惠政策，而且要结合当地特点制定相关的法律法规，使渔业协会得到体制上的保障，向着更健康、更规范的方向发展。同时，要逐步完善渔业协会的管理机制、社会监督和内部监督，增强其活力。另外，一定要充分尊重渔民的自主选择权，不应采取行政命令和硬性规定的形式强迫渔民入会。