深化部门预算改革须解决五大问题，本文主要内容关键词为：五大论文,预算论文,部门论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行部门预算是我国继实行“分税制”财政体制后，在财政支出管理上推出的一项重大管理改革。按照部门预算的要求，一个部门一本预算，预算单位所有的收入和支出都要严格按照规定标准和相应的科目逐级编报，列入预算，部门预算编制完成后要经过国家权力机关审批。部门预算一经批准，即具有法律效率，具有严肃性和约束力，财政部门和预算单位都要严格执行。从2000年的4个中央部门试点，到2004 年，160多个中央一级预算单位全部编制了部门预算。2005年，国务院向全国人大提交的部门预算从最初的几个扩大到35个。实行部门预算以后，从总的趋势来看，对保证公共支出需要，加强财政预算管理，增加预算的透明度，提高预算的时效性，强化财政预算监督，提高财政资金使用效率都具有十分积极的意义。但是，我国的部门预算还存在一些问题，有待进一步完善。
一是预算分配权未完全集中。虽然部门预算改革实行一个部门一本预算，开始把部门的预算外资金集中到财政部门，并逐步取消了部门对资金的二次分配权，但目前在财政部门之外，还有其它的部门具有一部分预算分配权，如国家科委（科技三项资金）等，因此在预算管理中存在多个核心预算机构。多重预算管理分配权的存在与公共财政的要求不相适应，降低了部门预算编制效率，提高了部门预算编制、执行、决算过程中的成本。
二是财政与其它政府部门间的关系尚未理顺。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。财政与其它部门之间由于职能和分工的不同，存在着严重的信息不对称，致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额。财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求，客观上造成了以部门意见为转移的局面。
三是预算编制比较粗，编审时间短，编制方法落后，缺乏科学合理的预算定额。我国预算编制比较粗，许多项目沿袭了过去切块打捆的编报方法，没有按要求细化到具体项目，在具体执行上存在很大的不确定性，与国库集中支付和政府采购等管理制度很难衔接。从编审时间上看，虽然实行部门预算以后，与原来相比编制时间有所提前，但与西方国家相比，预算编制周期还不够长。以美国为例，从开始准备到编制完成开始执行往往需要24个月，预算编制可以得到有关各方面的充分研究分析和财政管理部门之间的反复磋商。从每年预算审议时间看，每年一次的人大会期，全国人大一般是15天左右，省人大是7天左右，市人大是4天左右，县人大是3天左右，乡镇人大是1天左右，会议期间用于审查预算的时间则更少。在这样短的时间内认真仔细审议预算是非常困难的。目前部门预算的编制方法基本上仍采用“基数加因素法”，除少数项目外，从整体上并未采用“零基预算”、“绩效预算”等先进预算编制方法。而且现行的定额标准是在承认以前年度支出数的基础上，根据历年决算数推算而来，没有科学合理的预算定额，零基预算就无法执行到位。
四是在部门预算的执行过程中，已经由人大审批的预算刚性不强，约束力不够。目前预算制度仍不能有效地约束政策制定过程。比如，每年10月财政部门将预算控制数下达给各部门之后，省政府仍有可能召开经济工作会议，制定新的政策，不仅影响了预算的编制过程，也弱化了预算过程的约束力。即使在预算执行的过程中，省委、省政府仍然有可能制定新的政策，并要求财政部门安排相应的资金。而且部门预算改革后，仍然存在由领导人“批条子”形成的支出项目，在一定程度上影响着财政资金的分配。在省级部门执行当年预算的过程中，中央政府会制定新的政策要求省级部门执行，而在大多数情况下，这些中央政策会形成一种强制性的支出，中央并不为这些政策的实施提供配套资金或只提供部分资金。
五是预算管理过程中缺乏部门预算编制的绩效考核机制。部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。对于财政预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核尽管也是大势所趋，但各级财政部门普遍缺乏项目预算管理的经验，还未形成一套行之有效的管理方法,实际中存在各部门争着上项目、多立项多要钱的现象，降低了财政资金的效益。
针对上述存在问题，我们认为进一步改革和完善我国部门预算制度应从如下方面入手：
一是统一预算分配权，成立专门编制和审查预算的预算机构。在各级人大成立预算委员会，在各级政府成立预算顾问委员会，在财政部门内部成立专职预算编制机构。按照预算编制、执行、监督三分离的原则，以部门预算为基础，将分散在各个职能部门的预算分配权和财政内部各业务部门的预算编制职责统一起来，成立专门编制和审查预算的预算机构，并赋予其足够的权力和独立性，专门负责政府部门预算的编制，审核编制综合财政预算。
二是理顺财政与其它政府部门间的关系。部门间财政关系的核心是财权与事权在部门间分离，财政资金的分配权属于财政部门，而其使用权则由其他政府部门行使。财政部门应全面掌握部门的资源和需求，提高支出项目安排的透明度，使财政资金在部门之间公平分配，防止出现苦乐不均。
三是细化预算，延长预算编审时间，采用科学、规范的预算编制方法，制定科学的预算定额。细化预算，首先必须细化预算科目，因此需要重新修订国家预算收支科目，收入科目要反映各行业、各经济类型、各收入阶层的收入情况，支出科目要反映资金的最终用途。采用科学规范的预算编制方法，在收入预算编制上，采用“标准收入测算法",在支出预算编制上，推行零基预算和绩效预算法；实行标准周期预算制度，延长预算编制时间，规范预算编制程序，解决预算编制不合理的问题。
四是尽快建立财政总额控制制度，以总额控制目标来约束预算编制和政策制定。财政总额的确定应该在预算编制之前，并且在一定程度上独立于每年的预算要求，汇总后的预算支出总额不得突破这些限制，不因为预算执行过程中对财政资金的需求超过已确定的财政总额而对其进行调整，部门预算改革要想成功，必须解决领导人“批条子”的问题。
五是建立部门预算特别是项目支出的绩效考核机制。绩效管理是当前预算管理过程中存在的重点问题之一，需要运用科学、规范的绩效评价方法，以成本效益分析为核心，对各类支出的成本与效益进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评价。绩效考核的基本原则是，对公共工程投资效益的评价，侧重对其经济效益和产出的考核，对经费性支出的考核，侧重社会效益和管理效率的综合考核，对专项支出，经济效益和社会效益结合起来考核。
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