摘要：国土空间规划是对国家现有空间资源进行合理安排的计划，包括主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区划。在新时代背景下，通过完善国土空间规划的目标，一方面，有利于我国资源的合理分配，另一方面，可以为我国经济良性发展提供坚实的保障。
关键词：国土空间管控；方法；途径
引言
国土空间管控是对国土空间各类开发保护活动的科学谋划与管理安排，是进行国土空间宏观调控治理和微观精细管理的一项重要政策工具。国土空间开发保护格局因其基础性、战略性、公共性、外部性特征突出，这就客观上要求必须在人类生产生活活动以及自然生态系统的科学空间组织和落地布局的基础上合理管控。
1国土空间管控的科学基点
1.1地域功能与区域空间结构
地域功能是一定地域的人地关系系统在背景区域的可持续发展中所履行的职能和发挥的作用，地域功能的形成过程体现了自然系统对人类活动的承载和反馈，以及人类活动对自然系统的占用和调适。地域功能在国土空间上的分异是人地关系地域系统空间耦合的自然结果。一方面，自然地理环境和经济社会活动都存在显著的地带性和非地带性分异特征。不同区域的生态系统重要性、生态脆弱性乃至资源环境承载力都存在明显差异，不同类型的经济社会活动也具有不同的区位指向和空间组织规律。在适度规模原理的作用下，不同开发保护功能倾向于在不同区域集聚，这构成了地域功能分异的客观基础。另一方面，经济利益最大化的区位也可能是生态系统重要性或脆弱性较高的区位。由于生态系统是维持人类社会生存和发展的自然基础，因此国土空间的可持续发展要求人类活动避免对生态敏感地区的干扰。地域单元开发利用功能的优先次序要求人类活动让位于生态安全，生产空间让位于生活空间，这为国土空间秩序的构建和功能冲突处置提供了科学依据。只有实现生产生活功能和生态保护功能的最优匹配时，国土空间才能够实现整体效益的最大化，这决定了潜在最优的区域空间结构。但在市场经济条件下形成的区域空间结构和国土空间整体效益最大化要求的区域空间结构往往存在冲突。这客观上要求必须按照不同功能的地域类型形成规律以及人类生产和生活活动的区位原理，通过因地制宜的国土空间管控手段，解决或最大限度地纠正国土空间配置中的市场失灵问题，使区域空间结构达到帕累托最优状态。
1.2资源环境承载力与区域可持续性
资源环境承载力是作为承载体的自然基础条件对作为承载对象的人类生产生活活动的支持能力，系统反映了自然圈层同人文圈层相互作用所呈现的资源属性、环境属性和灾害属性的总和所能够承载人类生产和生活的能力。不难看出，资源环境承载力既是水土资源保障、环境容量、灾害风险的函数，可视为决定人类是否可持续发展的资源环境门槛的阈值表达，同时也是人类生产生活方式、类型、结构、效率等的函数。在国土空间管控过程中，要维系区域可持续性就是要实现自然圈层中资源属性最大化、生态环境正外部性最大化以及生态环境负外部性、灾害属性最小化，即维持或增强区域资源环境承载力。通过国土空间内资源供给、环境容量、生态安全限值等资源环境约束、以及人口经济合理规模控制、开发利用方式的综合管控，科学优化与调适区域资源消耗与利用效率、环境损害与效益、生态系统扰动与破坏的演化趋势，扭转以资源环境为代价的发展方式，确保资源环境承载力始终处于不超载的承载状态中。因此，资源环境承载力的原值、现值和潜力值是研制国土空间科学配置方案和实现区域可持续性调控的关键参数。
2国土空间管控的方法与途径
2.1积极推动资产调查技术方法的发展与创新
资源资产确认和调查是明确自然资源资产储量与资产管理的重要前提和基础。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆相关人员需严格按照国家法律规范的基本要求制定完善的标准，保证资源资产确认的科学性。通常，资产必须满足资产的基本特征，且其可实现货币计量，不仅如此，其需具有产权明确和可交易的特征。资源资产调查应以资源调查为基础，对现有资源进行科学分级、评估和登记汇总。国有自然资源资产统一确权登记时，要科学利用非线性物理学、统计学等，建立资产动态和静态调查体系，以现代技术为依托做好勘察和盘点工作，不断研发和创新调查技术方法，从而有效保证自然资源资产综合信息的挖掘与融合。
2.2强化国土空间用途的全方位管制与地域性管制
国土空间用途管制不仅是对自然资源利用方式的管制，还包括对利用强度、利用效果及其对区域自然资源可持续利用影响的管制，是全方位、全过程的管制。因此，具体空间用途管制规则的制定，不仅要明确允许、限制、禁止的利用方式，还必须规定利用的强度，不止简单的“建还是种”“能种什么”“能建什么”等规定，还要明确“能建多少”“要满足什么利用条件”，如果有必要，甚至可对建筑材料、建筑风格、外部修饰作出具体规定。从空间要素的可持续利用需求上对用途管制规则作出相应的规定，是传统土地用途管制与空间用途管制规则之间的本质区别，既要满足建设密度、建设体量、投资强度等方面的具体要求，还要满足地形、水体、植被等方面的保护性要求，确保空间用途管制的多维管控，如城镇空间中的人口与产业聚集区，不仅要对地面常规的开发强度提出要求，还要合理引导和管控地下空间的开发利用，从而实现全方位的利用行为约束。
2.3加强资源环境承载力评价
明确人类的开发利用底线是划定国土空间用途区域及制定用途管制规则的重要基础和关键依据，而人类的开发利用底线除了服从于上层用途管制的确定，主要取决于区域的资源环境承载能力。因此，必须加强区域资源环境承载力的评价，在梳理区域资源环境本底基础上，诊断空间开发利用所面临的主要资源环境风险类型、程度、危害、引发条件，以及空间分布规律，提出应对策略和建立预警机制，在明确严禁开展利用的项目、推行负面清单制度的同时，制定相关项目的准入门槛，从而确定开发利用的底线。资源环境承载力是优化国土空间开发格局的基础。尽管一个区域的资源环境承载力会随着人们的利用方式、技术水平和管理活动有所变化，但其资源环境本底对人类社会经济活动的支撑力是根本，能承受人类多大的干扰、以及适用哪种利用方式是客观存在的。开展资源环境承载力的评价并不是简单的判断是否“超载”或估算“能承载多少人口”，而是要明晰区域资源环境本底状况，识别资源环境短板，从资源承载维、环境容纳维与生态服务维等多个维度确定人类的利用方式与利用强度。
2.4提高规划的灵活性
进行国土空间规划最主要的目的是提升国土资源规划的合理性，因此在执行国土空间规划相关性内容的时候，相关部门可以将多个规划体系进行关联，根据实际应用情况进行规划内容的微调，从而提升规划的灵活性，使其可以与其他环节顺利衔接，提高规划内容的可操作性。
结束语
新中国成立以来，各级各类空间规划在支撑国民经济社会和城镇化快速发展、促进国土空间有效保护和合理利用等方面均发挥了积极作用。在新时代背景下，通过完善国土空间规划内容，对促进国家经济稳定发展有着非常重要的作用。
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论文作者:王萍萍
论文发表刊物:《基层建设》2019年第26期
论文发表时间:2019/12/17
标签：国土论文; 空间论文; 资源论文; 环境论文; 承载力论文; 区域论文; 管制论文; 《基层建设》2019年第26期论文;