关于建立宪法诉讼制度若干问题的思考，本文主要内容关键词为：宪法论文,若干问题论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、宪法诉讼的概念和特点
宪法诉讼是指特定国家机关（宪法法院）为解决因宪法的实施而引起的争议和纠纷而在当事人之间进行的诉讼活动。宪法诉讼制度是法制健全的现代宪政国家为保障宪法实施，维护宪法的至上地位、最高权威以及最高法律效力而建立起来的一项诉讼制度。
宪法诉讼是违宪审查的重要组成部分。宪法诉讼和行政诉讼相比，具有以下特点：
第一，被诉主体的广泛性。宪法诉讼案件的被诉主体，包括一切违宪的国家机关、政党、社会团体和企事业组织，而行政诉讼案件的被诉主体只能是行政机关。因而，宪法诉讼的被诉主体比行政诉讼的被诉主体范围大得多。
第二，管辖机关的特定性。宪法诉讼案件只能由特定的国家机关（即宪法法院）管辖，而行政诉讼案件可以由各级人民法院管辖。
第三，法律制裁的独特性，宪法诉讼是通过审理而对违宪行为加以违宪制裁，行政诉讼的结果是撤销错误的行政行为，追究有关人员的行政责任，赔偿受害者的损失。
第四，直接的违宪性。即宪法诉讼案件的被诉主体的行为是直接违反宪法规范或原则的，这是宪法诉讼最本质的特点；而行政诉讼案件被诉主体的行为是直接违反行政法规而间接违反宪法。
二、建立宪法诉讼制度的必要性
我国正在向社会主义民主法制国家迈进，而要最终实现这一目标，建立宪法诉讼制度就显得非常必要。
1.建立宪法诉讼制度，有助于维护宪法的最高权威。我国宪法序言明确宣布本宪法“为国家的根本法，具有最高的法律效力。”公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织“都必须以宪法为根本的活动准则”。但由于我国宪法保障机制的不健全，从而使得上述宪法原则在实际政治生活中往往难以落到实处。具有最高权威和至尊地位的宪法原则和宪法条文，在适用于社会政治、法律关系时，极易被架空，成为政治合法化的教条。为此，尤为重要的就是建立追究违宪责任的机构和程序，具体落实宪法的权威和最高法律效力，从而通过宪法诉讼制度来保障宪法的实施。
2.建立宪法诉讼制度，有利于制止违宪行为的发生。任何宪政国家，都会有违宪行为的发生，缺少有效的宪法监督机制的国家尤甚。日常生活中的“宪法是软法，民法、刑法是硬法”“不怕违宪，只怕违法”等不正常现象的存在，与缺乏宪法诉讼制度不无关系（民法、刑法、行政法等都有相应的程序法相配套，而宪法则没相应的程序法相配套）。有了宪法诉讼，即有程序法可依，使宪法监督具有较强的可操作性，从而通过制裁违宪，可以更有效地遏制和威慑违宪行为。
3.建立宪法诉讼制度，有助于对政治权力的运行加以制约。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”〔1〕在各种权力中，政治权力更易因被滥用而导致腐败。 我国也不例外，防止因滥用权力而导致腐败现象的发生是社会主义法治的一大任务。为此，宪法和宪法性法律文件对国家机构的组织、权限及其权力的运行，规定了基本准则，一切国家权力都必须依法运行。这就需要权力本身内部的制约机制，宪法诉讼制度就是以权力制约权力机制中重要的一种。它可以运用国家最高权力机关所赋予的特定权力，监督国家权力的运行。对违宪行为进行审查、裁判、制裁，从而能及时制止和纠正权力的违宪现象，制约国家权力、严格按照宪法规定的轨道有序地运转。
中外宪法实施的实践也表明，宪法的实施，如果缺少宪法诉讼这一保障机制，其至上的地位、权威和最高的法律效力就难以保障。因而建立专门机构的宪法监督——宪法诉讼制度，是世界宪法监督的大趋势。
三、确立我国宪法诉讼制度的构想
建立宪法诉讼制度，就要加紧制定与保证宪法实施密切相关的监督法。在这部法律中就宪法诉讼制度作专门规定。从而使宪法诉讼有法可依。笔者认为，在监督法中规定的宪法诉讼的有关制度，应明确、具体、具有可操作性，大致应包括以下几个方面：
1.建立宪法诉讼机关并明确其职权
关于宪法诉讼的机关，西方大致有两种做法：一是普通法院审查制度，这是指司法审查权由普通法院主要是最高法院来行使，如美国、日本、加拿大等；二是宪法法院审查制度，这是指司法审查权由宪法法院来行使，如意大利、德国、法国等。普通法院的职权有宪法解释权和具体违宪案件的裁决权。宪法法院的职权一般有：违宪案件司法审查权、权限争执案裁决权、弹劾审判权等，有的国家还有裁决联邦大选中有关选举的诉讼案，以及确定某政党或某政党的一个独立组成部门是否违法的权力，比如联邦德国。
考虑到我国的国情和宪法的根本法地位，我国的宪法诉讼机关应由全国人民代表大会组织建立，受全国人民代表大会及其常委会监督，并向它负责。宪法诉讼机关的名称为宪法法院。有人主张为宪法委员会。其实，宪法诉讼和宪法法院的关系更为密切，也符合习惯，不致引起人们的误解。它的成员应由全国人民代表大会或其常委会按照一定的比例和严格的条件，从权力机关、党政机关、司法机关、法学界通过选举和任命相结合的方式选定。对宪法法院的成员实行专职和限任制，其人身、地位等权利应由法律给予特殊保障。
关于宪法法院的职权，应由全国人大授予。鉴于宪法诉讼的特定性，笔者认为，宪法法院的首要职权就是对具体违宪案件的裁决权。宪法法院在行使裁决权时，只依据宪法，不受任何干涉；其次，宪法法院还有建议权，建议权的主要内容是指宪法法院在工作过程中发现法律、行政法规、地方性法规和宪法相抵触时，有权向全国人民代表大会及其常委会建议修改或废除等。此外，对落后于社会发展现实，与生产力发展不相适应的某些滞后性的宪法条款，有向全国人大及其常委会提出修正的建议权。对于宪法法院的建议，全国人大及其常委会必须在一定期限内给予明确答复。对于正确的意见。应加以采纳；再次，中央宪法法院还有义务协助全国人大及其常委会对宪法进行解释。
由于我国地广人多，宪法法院的设置可采用两级制，即在中央设置中央宪法法院，在省、直辖市、自治区一级设置地方宪法法院。地方宪法法院的组成和职权比照中央宪法法院设定，它向地方省级人大及其常委会负责，受地方省级人大和中央宪法法院监督。
2.宪法法院的管辖权和审级
关于宪法法院的管辖权，我国应实行级别管辖的原则，凡是由省、自治区、直辖市权力机关所组成的其他国家机关的违宪行为和省、自治区、直辖市国家机关负责人及该级政党机关负责人的违宪行为，以及该地区的其他主体的违宪行为，由地方宪法法院受理；全国人大所产生的其他国家机关的违宪行为以及这些机关负责人的违宪行为，省、自治区、直辖市权力机关及其常设机关的违宪行为，以及与该级相应的党政机关的违宪行为，由中央宪法法院受理。社会团体、社会组织违宪行为由地方宪法法院管辖。对地方宪法法院来说，还有地域管辖，即按照省级行政区划来管辖。宪法法院的审级实行两审终审制。中央宪法法院对地方宪法法院的裁判有最终裁决权，但中央宪法法院审理的案件实行一审终审制。
3.关于宪法诉讼案件的范围
这里的宪法诉讼的范围，主要是指具体的违宪案件（直接违宪，而不是间接违宪）的范围，其中，大多数是行为违宪。至于法律、行政法规和地方性法规的违宪，不在宪法诉讼的范围之内。宪法诉讼案的范围有以下几个方面：
第一，宪法中规定的公民的基本权利中受到侵犯，因不能被部门法所保护，从而不能获得法律救济的。如招工、招生中的歧视妇女、企业中有存在的对女性的歧视、受教育权的限制、宗教信仰的歧视等。甚至有的国家机关在招募公职时，公然歧视妇女，侵犯公民的言论、人身自由等侵犯人权事件等的发生。〔2〕这些在现实生活并不少见的现象，显然违背了宪法中关于男女平等、受教育权平等、宗教信仰自由等公民的基本权利的宪法原则。
第二，国家机关、团体、企事业组织的直接违宪行为。在这类违宪行为中，国家机关和党组织的违宪行为是不可忽视的问题，也应是宪法监督的重点。这是由我国的性质和国情所决定的。“目前社会风气的败坏，官场贪污腐败，权力滥用现象的横行，不能说与我国的宪法和法律监督机制的过于粗放和不正常运作没有关系。”〔3 〕这从一个侧面证明了国家机关和党组织受宪法监督和制约的重要性。党政不分，以党代政，就是违宪行为。比如在人事任免上，不按宪法规定的任免地方政府组成人员的情况到处可见。不通过乡、镇人大就下令调动乡、镇长的做法，前段上级党政部门把技术人员“派”下去当科技副县长的做法，报纸上广为宣传。再比如某些地方党组织对新闻报道与取材自由的非法限制等。
[例1]1985年11月，河南省长葛县委个别领导人以权代法， 非法撤换县法院领导班子，遭到法院院长郭秀峰的坚决抵制，他多次找县委及上级有关部门进行申诉无效，直到1986年5 月郭秀峰准备向上级有关部门进一步反映情况时，不幸遇车祸身亡，死时身上还带着三份申诉材料。〔4〕
[例2]呼和浩特市人大常委会违反宪法免去该市检察长的职务。〔5〕
[例3]1995年初，广西南宁二轻医院职工要求成立工会， 并通过院党委支部书记请示市总工会组织部，组织部答复：“有80%以上的职工申请，就打报告来”。但此一合乎宪法权利的合理要求遭到该医院院长及轻工局局长、书记的反对。他们召开大会轮流对广大职工进行指责，并当众宣布，职工们要求成立的工会，是要“取消共产党的领导”、“是非法组织，”要“坚决取缔”。职工们对此不服，派代表一次次到上级有关领导部门反映，奔波呼号近一年，医院的上级领导，南宁市的二轻局就是不批准。〔6〕
第三，对于某个案件，因各部门法规定不一，处理结果不一致，无法统一的，也应通过宪法诉讼来解决。此外，国家机关之间由于权限不明而发生争议，涉及宪法的，也应属于宪法诉讼的范围。
4.违宪案件的提起与审理
宪法法院受理案件的方式有三种：一是机关、团体和公民的申诉；二是普通法院在审判过程中发现应由宪法法院审理的而移交给宪法法院；三是宪法法院在日常工作中，若发现有违宪案件，也应主动立案审查。
在审判组织形式上只能采取合议制，这是由宪法的根本法地位决定的。合议庭人数应是单数，一般由5至7人组成。且组成人员的条件应具有较高的专业素质和丰富的审判工作经验。合议庭审理案件必须公开进行，但涉及国家秘密的除外。在审理过程中，应当贯彻当事人地位平等的原则，至于具体的诉讼当事人的资格、诉讼原则等，均应由监督法作详细规定。审理结果应按少数服从多数原则确定。
5.对违宪行为的制裁
宪法规定，一切违反宪法的行为都应追究。但如何追究，现行宪法和法律中没有规定。这是个不可小视的问题，从某种意义上说，它是维护宪法尊严的有力武器。对于使宪法从纸上的宪法变成生活中的宪法（即宪法的实现），至关重要。对于国家机关及其工作人员以及社会组织、政党等在工作中发生的违宪行为，首先宣布该行为无效，其次追究其违宪责任。如对受害人的损害赔偿，对违宪主体职务的罢免、弹劾以及法律制裁。当然，法律制裁措施尚需探讨并由监督法予以明确规定；对于抽象的违宪行为，即对一般性和具有泛指性规范文件的违宪，除了采用宣告无效、撤销等方式外，对制定违宪规范的机构及其领导人和直接责任人员，也应视情节轻重依法追究其相应的法律责任，如免职，对受损害人赔偿，按法定程序取缔或撤销、解散作出违宪行为的组织、团体等。
注释：
〔1〕[法]孟德斯鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆， 中译本，第154页。
〔2〕《人民日报》1986年11月7日、16日等报导。
〔3 〕陈云生：《走法治必由之路——论宪法和法律监督的制度化》，载于《比较法研究》1997年第1期15页。
〔4〕转引自文正邦等著：《共和国宪政历程》，第274—275页，河南人民出版社1994年2月第1版。
〔5〕《中国法制报》，1987年7月7日报道。
〔6〕转引自刘作翔：《法治社会中的权力和权利定位》， 载于《法学研究》2996年第4期第71页。