北宋仁宗朝的集议，本文主要内容关键词为：北宋论文,仁宗论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
較之北宋前期，仁宗朝士大夫的政務角色逐漸從原來以受命執行爲主，發展爲參與決策制定，其政治主導性大爲提升。當時朝廷開始越來越多地采用“集議”做法，使更多官員得以參與中央決策討論，爲宰執以外的士大夫羣體提供了一條參政議政的重要渠道。仁宗朝是北宋集議活動的鼎盛時期。關於宋代集議問題，近年來學界雖有涉足，仍缺乏正面、深入的研究。①本文在釐清北宋前中期集議制度形成與變化的基礎上，旨在呈現仁宗朝日常政務決策如何圍繞集議展開運轉的實態，以及此引起北宋中期中央決策方式的調整。
政治史研究過去多關注重要人物、突出事件或制度條文層面的重大調整，而忽略了日常狀態下的政治運轉情況，有關中央決策的研究尤其如此。如果我們更加注重傳統政務的日常運作，就不能僅僅將目光聚焦於決策終端環節，而要考慮，當時更爲廣大的官員羣體有何表現？他們在日常接觸最多的本職政務領域內，如何發揮其參政議政作用？這些研究有助於加深我們對北宋中央政務運轉與士大夫政治演進實態的了解，並將對傳統帝國日常政治活動這一議題的研究有所推進。
一 宋初以來尚書省集議的衰落
秦漢以來，就有召集官員討論軍國政事的做法。②君主在決策之前，指定某些職務相關官員調查、商議並擬定處理辦法，然後上奏供君主決策之參考，此即所謂集議。北宋前期，“國家每有體大之事，必集羣官議於尚書省”。③據《宋史》卷一二○《禮志二三》載：
朝省集議，前代不載其儀。宋初，刑政典禮之事當集議者，先下詔都省，省吏以告當議之官，悉集都堂。④
集議對議題、參議官員、商議流程、上報文書格式等均有明確規定，因其多在尚書省總部機構即都省舉行，故又稱“尚書省集議”或“都省集議”。
北宋前期的尚書省集議制度乃承唐五代而來。唐初尚有“八座議事”制度，八座議事是作爲宰相機構的尚書省的辦公會議，凡重要疑難政務，由八座商議決定，特別重要者，纔入宫與皇帝討論決定，“八座”由尚書左、右僕射和六部尚書組成。此後随着尚書省與宰相機構的分離，“其國政樞密皆委中書，八座之官但受成其事而已”，⑤八座議事的職能遂被政事堂會議取代。但八座議事並未從此消失，其形式逐漸演變爲擴大了的尚書省集議。從八座議事到尚書省集議，開會地點仍在都省，但一是參議官員範圍擴大，也包括尚書省之外其他部門的七品以上官員；二是議題由軍國大政縮小至禮法典章。因此，尚書省集議在中央政務決策中的作用和地位並不高，其性質與傳統意義上作爲宰相會議的八座議事有很大不同。⑥五代時期，尚書省集議間有舉行。北宋前期的尚書省集議，正是直接繼承了唐五代的相關制度。
北宋前期的尚書省集議，議題主要有以下方面：一，宗廟、郊祀、喪服、正朔、雅樂、刑名等典章儀制；二，擬定官員謐號；三，重大或疑難案件量刑。
集議在尚書省都堂舉行，參議者一般包括尚書省丞郎、兩省與御史臺官員。⑦若重大事件需更多官員參加，集議地點或改至朝堂。
集議前皆先下詔都省，由省吏通知諸位參議官員。宋初都省缺少舊吏，太宗時曾敕集三署官議事，狀下都省後，省吏對集議故事懵然不知，遂向剛罷相爲尚書省右僕射的李昉請教。李昉在後周世宗朝任主客員外郎、知制誥時，曾數次參與都省集議，他遂將集議程序詳細告知省吏云：
議事之日，三署官早赴省就次。所司先以所議事狀遍呈郎官，略告大意。……(葦官升廳就坐後)知名表郎官以黃卷授所司，捧詣左右丞；左右丞執卷展讀訖，然後授於中丞；中丞授於尚書、侍郎；遍至军官讀訖，復授於知名表郎官，始命進飲食。所司捧筆研立於左右丞之前，一吏抗聲曰：“請定議。”左右丞揖羣官訖，然後乃取幅紙書所議事，署字於其下，遍授四座。監議御史命一吏抗聲曰：“有所見不同者，請不署字。”食既訖，所司復抗聲曰：“食畢，揖。”军官對揖訖，各降堦出就本位，以所議可否，共列狀進入，以官高者爲表首，異議者於閤門別進狀論列。⑧
《宋會要輯稿》儀制八之一、《宋史》卷一二○《禮志二三》記載的宋初尚書省集議程序稍嫌簡略，但與李昉所言基本一致。其中“三署官”是指中書、門下、御史臺官員。⑨“知名表郎官”則主要負責起草集議奏狀，一般由禮部郎中官銜者擔任，⑩有時也由禮部本部司之外的其他諸司郎中充任。比如建隆元年(960)集議宋室宗廟完畢，所上議狀中便署有起草人“權判名表、主客郎中任澈”之名。(11)無論“知名表”還是“權判名表”，從官銜上看，都屬於臨時差遣性質。
據李昉所言來看，尚書省集議雖云“集議”，但實際並無商議環節。議事奏狀在集議之前已經擬定，集議時，只是宣讀奏狀內容，然後羣官依官位從高到低依次署名即畢；有異議者，另行進狀論列。這種集議頗有走過場之嫌，作用與“商議”，反不如說是“告示周知”而已。
北宋前期尚書省集議流於形式，是由多方面原因造成的。一則其時集議內容多是禮儀典章之類，基本無關軍國政務，對現實政治的影響相對較低，且多可討尋舊章，無需大費周章地討論。二則唐末五代以來，使職差遣普遍化，三省六部漸失職守，至北宋前期形成官與差遣分離制度，即以原三省六部職事官名作爲階官，官員品位由階官決定，而實際事任則由差遣決定。因此北宋前期帶三省官銜者多另有差遣，實際並不在三省供職，臺官也多領他局或外任，造成許多帶三省官銜而本當參加集議的官員實際無法出席。即使是領在京差遣者，如兩制、三司等處官員，因嫌集議無關緊要，也多移牒不赴。
仁宗即位後，尚書省集議流於形式的狀況並未有所改觀。當時偶有官員上疏要求重振尚書省集議，朝廷爲此在明道二年(1033)與景祐四年(1037)專門召集相關官員討論此事，但最終結果並不樂觀。(12)這兩場爭議過後，朝廷並未再致力於重振尚書省集議，而是改變了有關“集議”的基本思路。這一變化，與真宗、仁宗時期另一種集議活動即“有司集議”的出現有莫大關係。
二 “號令數變”與有司集議的出現
仁宗時期，官員屢有上疏，批評朝廷存在“號令數變”之弊。寶元元年(1038)，睦州通判張方平在給仁宗的一封奏疏中，曾談到中央號令數變給地方行政造成的危害，其云：
臣比見朝廷出令，或尋即更改，或俄復停廢。吏易之而奉行不固，民忽之而苟慢多違，揆大體而論之，此害政之深者。(13)
仁宗即位後凸顯的中央政令多變這一決策問題，在真宗朝已初露端緒，此現象產生，與宋初制度創立方式有關。太祖、太宗創業之初，爲保持政局穩定，在制度建設上並未采取全盤革新方式，而是從局部入手，通過解決關鍵性問題來建立一個個具體法度，進而將日常政務逐步引入正軌。這種更易制度的做法，帶有一定權宜色彩，其一方面要求君主親歷親爲，對君主決策能力和每日政務處理量都有較高要求；另一方面，由於君主精力畢竟有限，未及對日常政務涉及的各方面制度一一調整，於是遺留了爲數不少的制度漏洞有待繼續填補。
至真宗、仁宗時期，國家進入承平階段，日常政務量較之宋初有增無減。在日益繁密、細化的政務處理過程中，宋初遺留的制度問題一一顯現。當時一些權宜之計在新的政治環境中也暴露出弊端，加之爲應對新增政務而需出臺新的規章制度，因此，北宋進入守成期後，日常政務決策量仍然不少。當時中央政務逐漸分流爲“軍國大事”與“日常政務”，二者各有不同的處理方式。與此相應，決策內容大致也可分爲“軍國大事決策”與“日常政務決策”兩類。真仁時期，官員要求對制度進行局部性修訂的奏疏陸續增加，這類“更易法制”基本屬於“日常政務決策”範疇。日常決策量的增加，給君主造成一定壓力。加之兩位繼體之君，尤其是仁宗，在決斷能力上不及太祖、太宗。故北宋前期“君主獨斷”的決策方式逐漸無法適應這種變化趨勢，二府(中書門下、樞密院)的決策地位遂開始增重。二府在分享君主決策權同時，也分擔了君主的決策負擔。至仁宗親政初期，中央日常決策主要仰賴二府，故二府長官的個人能力至關重要。但是從君主獨斷到二府決斷，決策合理與否，主要依靠的仍是決策者的個人能力和判斷。當號令數變問题屢次出現後，遂有官員認識到：應該改變這種以君主或宰執“個人”爲主導的決策方式，建立一種更爲集思廣益、穩妥有序的決策模式。
早在真宗景德三年(1006)六月，知制誥朱巽便就號令數變問題建議：
朝廷命令不可屢有更改。自應陳述利害、改張法制者，望先委有司詳議，其經久可行者行之，不可行者止之。庶幾張綱紀以絕分爭。(14)
即對臣僚提交的改制要求，每次交付相應專業部門討論後，再決定是否施行、如何施行。此建議是否被采納，不得而知。不過，當時中央決策方式確實出現了一些新做法。景德三年正月，言事者以爲水旱災沴，有備無患，建議設立常平倉制度，朝廷“詔三司集議，請如所奏”。(15)這裹的“三司集議”即後來朱巽所言“先委有司詳議”，當時對此並無專稱，現有研究對此現象亦無多涉及，爲行文方便並與尚書省集議作一區別，本文姑且稱之爲“有司集議”。須注意的是，此時的有司集議是業務相關的單個部門官員集議，其好處是決策專業性增强；其不足在於，對該部門專業領域之外的相關政治情況缺乏總體考慮。真宗時的對策是將單個部門集議變成多個部門集議。比如大中祥符六年(1013)詳定配隸法，其中大多數條款涉及茶鹽香藥、錢幣官物等經濟犯罪，因此朝廷命審刑院、大理寺、三司三個部門合議。(16)又如大中祥符九年命翰林學士李迪、御史中丞凌策與三司同議茶鹽制度，這次議題雖屬經濟領域，但參議官員不限於三司。同時合議結果“明具條約，送中書門下參詳以聞”，(17)作爲中書門下最終決策的依據，此處“有司集議—中書門下定議”這兩道不同層次決策環節的輪廓大致呈現。
真宗朝出現的這種“有司集議”，就筆者所見，施行頻率並不高，涉及的政務範圍也不廣，可以說是一種臨時性的應對措施，並未成爲當時中央決策的常規做法。其進一步完善、定型並被廣泛運用，是在仁宗朝。
仁宗時期，不斷有官員意識到，中央決策出現“號令數變”問題的根源，不僅在於決策者能力高低，而是中央決策機制本身需要重新調整，以適應北宋中期政治形勢的變化。康定元年(1040)，右正言孫沔上言：
近來臣僚凡有起請，或陳利害，隨即頒佈，略無詰難。或未逾時，或方經月，有稱未便，又復衝變。(18)
慶曆二年(1042)集賢校理歐陽修言“今出令之初，不加詳審，行之未久，尋又更張”。(19)慶曆三年，參知政事范仲淹在《答手詔條陳十事》中總結時政重弊時，也說到朝廷政令數變、煩而無信，“蓋由朝廷采百官起請，率爾頒行”。(20)這些意見認爲中央決策過於草率，矛頭是指向決策機制而非單純指責決策者而言的。
對此，孫沔建議：
臣欲乞今後中外臣僚有所見聞陳請者，若言禮樂即下太常禮院，言刑名即下審刑院，言天下錢穀即下三司，言民間利害即下轉運司。小事半月，中事一月，仰所屬衆官將前後敕條詳定奏上。如係制度大事，即下兩制、尚書省集議，委中書門下更加省察，然後施行，亦朝廷謹重之意也。(21)
這一建議要點有二：一是決策羣體範圍從二府擴展至在京諸要司，這意味着在宰執之外，將有更多官員獲得參與制定中央政策的權力。二是在擴大決策羣體範圍的同時，將決策過程制度化。即先將待議題交付相關專業部門集議，討論結果上報二府審察，然後施行。按照孫沔的意見，二府在中央決策中的作用主要不是“合議”即親自擬出處理意見，而是對諸司集議結果的“省察”。在這一模式中，“集議”雖然處於決策環節前端，但其議定意見對最終決策結果至關重要。不難看出，孫沔此奏中提到的集議辦法，很大程度上是繼承真宗朝有司集議而來。
因此，仁宗朝從北宋前期繼承的集議實際有兩種：一是承自唐五代的尚書省集議，以討論禮樂典章爲主；二是承自真宗朝的有司集議，商議專門政務以供中央決策參考。二者功能顯然不同，就制度化程度而言，前者遠高於後者；但就決策重要性而言，前者不及後者。仁宗親政之初，有部分官員一度希望重振尚書省集議，最終未能實現。其後尚書省集議的功能逐漸被有司集議所取代。
三 集議內容與參議官員
筆者所見史料中對仁宗朝集議活動的記載，遠多於北宋前三朝。仁宗朝集議的忽然增多，肇始於劉太后垂簾時期。仁宗親政後，有司集議在逐漸取代尚書省集議的同時，其形式有所發展，朝廷亦加以一定規範。但仁宗朝集議因事而議，議畢即散，且事體大小輕重不同，參議官員範圍、集議時限、地點等並不完全相同，當時既難以用一種制度模式將其固定化，今日也較難依靠搜討相關制度條文將其復原。所幸史料中對當時具體集議事件記載較多，排比後亦能大致窺探到原貌之一斑。
筆者結合統計情況，主要從內容、官員、程序三方面，觀察仁宗朝集議活動的運作情況與變化趨勢。需要說明的是，儘管當時集議活動較富靈活性，但大致具備一些共同特徵：集議大多遵循某些基本程式(比如集議的發起須有正式詔令或中書指揮)；每次集議都圍繞一個明確的議題；集議結果一般要求形成一個統一方案，以規定的文書形式上報等等。這些特徵使集議區別於一般的諮詢或商議，換言之，集議既非君主或宰執個人向個別官員徵求決策意見的行爲，也不是隨時、隨地指定三五人即可進行的普通商議。
就內容言，首先，禮樂儀制在北宋前期歸屬尚書省集議討論，仁宗朝前期偶爾也由尚書省集議商定。但仁宗朝中後期，如討論謐號、郊廟、明堂、祔廟、喪服、鐘律、乘輿、家廟等事宜，基本不再舉行尚書省集議，而是采取有司集議的形式，視事體輕重，或由太常禮院一部門議定，或由太常禮院、兩制、崇文院、學士院中的兩個或兩個以上部門官員合議。以袝廟爲例，乾興元年(1022)真宗二后袝廟仍沿用尚書省集議(22)。明道二年(1033)太后袝廟是由都省與太常禮院集議，(23)但當時都省官員多半未至，正因如此，是年纔有官員上疏請重振尚書省集議之舉。至慶曆五年(1045)真宗三后袝廟，已不再舉行尚書省集議，而是由兩制(內制翰林學士、知制誥；外制中書舍人)至待制、御史中丞與太常禮院集議。(24)可見仁宗親政時期，尚書省集議的功能已逐漸被有司集議所取代。如前所言，尚書省集議有一套固定的程式規定，且無論議題大小，每次都需召集尚書省丞郎等全體出席，規模闊大但實際操作卻流於形式。相比之下，有司集議更具靈活性和應變性：一是集議規模並不固定，根據每次議題大小臨時組織，議畢即散，效率較高；二是集議官員以“差遣”而非“本官”爲準，較之尚書省丞郎，太常禮院、兩制、崇文館、學士院等部門官員熟知儀制典章，更爲專業。(25)從尚書省集議到有司集議，集議運作方式更加適用於當時官與差遣分離這一大的制度環境。
其次，除禮樂儀制外，仁宗朝有司集議涉及的政務範圍遠大於前朝。筆者僅據《長編》卷九八至卷一九八統計，便包括經濟(裁減冗費、茶鹽礬稅法、蠲減科配、置折中倉、鑄錢、禁奢、銷金、鬻爵、兵糧)，官制(釐正中樞官制、選人出官、館閣選任、解官服喪、班行補授、職田、內朝、恩蔭、封贈)，科舉(諸科考校、鎖廳試、別頭試、解額)，刑法(修訂刑名、立法、量刑)，兵制(弓手强壯通制)，宗室(修睦親宅神御殿、皇親嫁娶歲數)，農田水利(修河、護桑)，宗教事務(裁減歲度僧道數)等等方面。上述議題主要是對各政務領域現有制度的局部性修訂或調整，以應對當時面臨的各種政治問題。這些問題，有的是北宋前期未及解決而遺留的積弊(如修河)，有的是北宋前期制度運行至仁宗朝出現狀況需要調整(如稅法、恩蔭、解額)，有的是在北宋中期新政治形勢下出現的新問題(如冗費)。其中經濟類議題數量最多，這與仁宗朝出現的財政危機有直接關係。仁宗朝集議範圍的拓展，說明集議開始在中央日常決策中被廣泛使用。
仁宗朝集議根據內容不同，參議官員的來源和數量也不同。多數情況下，集議羣體由數個職能相關部門官員組成。比如禮制一般由太常禮院、兩制、崇文院、學士院等官員集議，財政一般由三司、兩制、學士院等官員集議，法制一般由御史臺、刑部、審刑院、大理寺等官員集議，河道水利一般由河渠司、兩制等官員集議等等。但實際運作中，“謀事有小大，集官有等差”，(26)每次集議究竟由哪幾個部門的哪些官員參加，並不固定，多由詔書臨時指定。比如儀制一般是由太常禮院與兩制等部門集議，但寶元二年(1039)關於官員在皇城內行馬制度，卻由太常禮院與御史臺集議，(27)因爲御史臺掌肅正朝儀、糾彈官員起居違失之職。
關於仁宗朝的集議官員，有兩點現象值得注意。一是參議頻率最高的官員來自兩制、臺諫、三司和太常禮院這四個部門，但原因各有不同。有司集議承擔了原來尚書省集議的功能後，禮樂在有司集議中占有很大比重，這部分主要由太常禮院議定。仁宗朝初期，冗費問題開始凸顯，又經西夏戰爭，內外交困，財政危機嚴重，時“三路軍儲，出於山澤之利”，(28)關於財政特別是茶鹽稅法的集議尤多，這些集議都需三司參加。太常禮院與三司出席集議頻率較高，與議題分佈比重有很大關係。但兩制與臺諫受議題影響相對較小，尤其是兩制官員，至仁宗朝中後期基本成爲集議的核心成員，這與其職能的重要性在北宋政治格局中提升有關。(29)
第二，若事體重大，有時宰執也會參加集議。如天聖元年(1023)調整茶鹽礬稅法，即由樞密副使張士遜，參知政事呂夷簡、魯宗道總領其事。(30)自唐“八座議事”演變爲“尚書省集議”後，議題由國家大政縮小至禮樂儀制，宰相已不再出席。至北宋仁宗朝，随着集議內容再次從禮樂儀制擴展至國家政務，必要時宰執亦總領其事，說明這一時期，集議在中央決策中的地位有重新上升趨勢。
仁宗朝集議內容廣泛，參議官員均臨時指派，其部門、數量、規模等均視議題而定，並不固定，具有較强的靈活性和應變性。利用這種方式，仁宗朝得以針對當前政治形勢作出及時應對，在不斷對相關政策法令進行局部性調整的同時，又保持了國家整體制度結構的穩定。正因如此，朝廷並未將這類集議活動用一種統一的制度模式固定下來，在現存文獻中也較難找到相關的正式制度條文。於是便形成這樣一種現象：若以制度條文爲據，則仁宗朝對集議制度的記載基本沿襲北宋前期，主要是關於尚書省集議的；但在實際運作中，尚書省集議久廢不舉，基本被有司集議所取代，後者頻繁舉行，對中央政務決策具有重要作用。現有對北宋集議的研究論著，其材料主要從制度條文記載入手，因此只知有尚書省集議，而未能注意到有司集議以及二者之間的演變趨勢，進而也忽略了從北宋前期到中期關於中央日常決策方式的這一重要變化。
四 集議程序
有司集議的時間、地點、參議人員均因事臨時而定，其優勢是靈活性較大，但也造成一個問題，即集議活動較難被整理並固定爲一套定型的制度條文。據筆者所見，當時朝廷出臺的相關條文規定也極少。儘管如此，我們可以通過對現有事例的梳理，總結出當時集議的大致程式。
朝廷凡遇起請更革等政務需集議者，一般先由二府以批狀或札子形式送相關部門，命其集議。如皇祐元年(1049)，御史中丞張觀曾言：“諸處起請文字，中書、樞密院批狀下兩制，令與御史臺同共詳定。”(31)至和二年(1055)，御史中丞張昪上疏中提及“中書札子下御史臺，同刑法寺衆定百官行馬失序事”。(32)但若在君主、二府這一層級就能議定無疑之事，便不會交付有司集議。如慶曆六年(1046)，監察御史唐詢上疏建議改革制科，“帝刊其名付中書”。參知政事吴育詳析利弊後，認爲不需更張，爲慎重起見，仍請將自己的奏疏下兩制詳定。但“上是(吴)育言，不復下兩制”，(33)便下詔禮部仍循舊制。
諸司收到二府批狀後，由長官負責主持集議，並在結果形成奏狀後，領銜上奏二府，有異議者另外單獨上疏。如寶元二年(1039)集議皇城行馬制度，臺官俞希孟“不肯同署奏狀，而乃獨入文字”。(34)嘉祐四年(1059)，兩制與臺諫集議武官解官服喪制度，雙方爭論激烈，無法統一意見，最後“竟爲兩議以上”。(35)
二府收到議狀後，若對集議結果存疑，便可能指定另一批官員，就初議結果再次集議，以示慎重。最後二府根據集議結果作出裁定，經君主批准畫可後，正式下詔施行。比如《長編》卷九九乾興元年(1022)十一月庚午條記載：
翰林學士承旨李維等言：“準中書送下太常丞、秘閣校理、同判禮儀院謝絳狀：‘伏睹本院與崇文院檢討官詳定，以宣祖配感生帝。竊謂宣祖非受命開統，因循配祀，義或未安。……’臣維等謹按《禮記·祭法》……”
此次討論祖宗祭祀儀制，中書門下先命禮儀院與崇文院集議，集議結果寫成奏狀上呈。但同判禮儀院謝絳有異議，故單獨上疏，對集議結果提出質疑。中書門下不能決斷，便將謝絳奏狀轉發兩制，令兩制再次集議。兩制議定後，由翰林學士承旨李維領銜上奏，表示同意初議結果，“其謝絳所上議，伏請不行”。(36)最後經中書門下裁決，下詔按集議結果施行。兩制在這次集議中的作用比較特殊，以下結合臺諫，稍作說明。
兩制與臺諫直屬君主，除分別職掌草制、監察等事務外，還具有備顧問、議政事的職能，相當於君主身邊一支固定的決策參謀團隊。君主或二府在收到官員奏疏後，若無法決斷，有時會令兩制與臺諫集議。此外，兩制、臺諫與其他諸司一起集議的情況也比較常見。比如皇祐年間，有宗子請置家廟，“下兩制、禮官議”。(37)又曾“詔三司河渠司與兩制、臺諫官同議塞商胡、郭固決河”。(38)另外還有一種情況，如慶曆五年(1045)，太常禮院奉詔議升祔三后事，在上報中書門下的議狀最後寫道：“如允所陳，乞再行集議，以示奉先謹重之意”。朝廷遂“詔兩制至待制、御史中丞同議以聞”。(39)結合前引乾興元年集議祖宗祭祀儀式一事，可以看到，兩制與臺諫在集議中的作用比較特殊，或者說比較靈活：他們有時單獨集議，有時與其他專業部門一起集議，有時則就專業部門集議結果，再次進行集議。出現最後一種情勢，集議這一道決策商議環節分出了兩個層次：有司集議一兩制與臺諫覆議。
關於集議程序，還有幾點需要說明。第一，若有必要，朝廷在集議同時會派遣官員前往實地勘察利害，將集議結論與調查結果對比參照後，再作裁定，以求穩妥。如慶曆時因陝西軍興，移用不足，朝廷計畫鑄錢。在數次命官集議同時，於慶曆四年(1044)先後派魚周詢、歐陽修等分察陝西、河東兩路錢利害。(40)嘉祐四年(1059)命韓絳等議弛茶禁，在集議官員要求下，朝廷復遣司封員外郎王靖等分六路詢察利害。詢察結果與集議所言一致，朝廷遂按集議意見正式下詔。(41)
第二，因議題、參議官員不同，每次集議地點並不固定。如嘉祐四年討論武官解官服喪制度，此事若按尚書省集議當在都省舉行。但這次轉由兩制、臺諫集議，集議地點改至學士院後廊。(42)若事體重大，集議官員衆多、次數頻繁、持續時間較長，朝廷還會專門置局以方便討論。置局後，集議官員會隨集議進程而不斷增減。比如皇祐二年(1050)，中書門下集兩制、太常禮院，專門“置局於秘閣，詳定大樂”。(43)又如天聖元年(1023)正月開始討論改革茶鹽礬法，命三司使李諮，御史中丞劉筠，入內副都知周文質，提舉諸司庫務王臻、薛貽廓與三部副使集議，專門設立一計置司，由樞密副使張士遜、參知政事呂夷簡與魯宗道總領。(44)至天聖三年八月，又命翰林侍讀學士孫奭、知制誥夏竦、同工部郎中盧士倫、殿中侍御史王碩、如京使盧守懃再加詳定。(45)這次茶法集議前後歷時長達三年多。至嘉祐四年(1059)弛茶禁時，再次於三司置局集議。(46)神宗熙寧二年(1069)二月至三年五月臨時設立制置三司條例司，以參知政事王安石與知樞密院陳升之總領，作爲變法的籌畫、指導機構。這與仁宗朝有司集議改革茶法時的措置十分相似，都是針對變法而專門設局主持，並臨時抽調一批官員入局商議籌畫，事畢則散，只不過制置三司條例司的規模更爲闊大。
第三，集議結果一旦擬定，參議官員便不得擅改。嘉祐五年(1060)集議裁節班行補授之法，時兩制、臺諫集議已定，而右司諫吴及、監察御史襄行沈起“擅改議草”，增注令主興國軍磁湖鐵冶者大姓程叔良“仍舊與班行”，(47)結果吴、沈二人俱受到降官外任的處罰。
集議結果上報二府後，采用與否，需經二府最後裁定。比如嘉祐元年(1056)，兩制就蔭補法議定上報後，“遂敕中書、樞密院裁定”，(48)然後下詔。大部分關於集議事件的記載中，並沒有明確寫明“二府裁定”，但從議狀基本上報二府這一事實來看，二府在最後入內取旨之前，對集議結果應當是有所裁定的。
至仁宗朝中後期，儘管每次集議的內容、官員、地點、規模等因事而異，但基本遵循“有司集議—(兩制與臺諫覆議)—二府裁定”這一程式。裁定結果入內取旨，經君主批准後，便正式下詔施行。
五 從日常政務到軍國重事：西夏戰爭期間的集議變化
承平時期的集議活動，議題多屬日常政務。然而非常時期的突發事件也是日常政務需要随時應對的一項重要內容。對仁宗朝君臣而言，最緊急非常、打破常態的事件莫過於西夏戰爭。有研究者指出，西夏戰爭時期北宋中央決策方式與承平時期有很大不同，一方面二府合議軍政以提高行政效能，另一方面引進了宰執以外的其他官員以集思廣益，應付邊事。(49)這一時期的集議內容，逐漸從日常政務向軍國重事擴展，戰爭過後，這一變化又繼續影響到日常政務運行。
西夏戰爭期間，經二府合議、宰相兼樞密使等一系列調整後，軍事決策權越來越集中到二府。正因如此，面對宋軍在戰爭中屢戰屢敗的慘狀，朝野輿論紛紛將矛頭指向肩負決策重任的二府長官。當時臣僚在指責二府決策失誤、要求替換宰執、選用能臣的同時，也希望能進一步改變二府裁定軍國大事的現有決策方式。
慶曆三年(1043)三月，宰相呂夷簡因病罷相，章得象、晏殊出任正、副宰相。四月，范仲淹、韓琦自西北邊臣升任樞密副使。但早在呂夷簡當政的慶曆元年末，宋廷已經采納張方平建議，許延州招納元昊，定下了議和的決策基調。(50)至慶曆三年，宋遼夏均派使者就宋夏合議事宜進行協商，此時議和基本已成定局。然而就在此時，宋廷內部出現了一股針對議和的異論。慶曆三年正月，元昊遣使納款。二月，尚在西北邊任的范仲淹、韓琦聯名上書，極論請和不可許。(51)其後，樞密副使韓琦，集賢校理余靖，知制誥田況，諫官歐陽修、蔡襄、孫甫等，就是否議和以及議和條款中稱呼、禮數、金帛、榷場、青鹽、大斤茶等相關事宜，多次上疏提出異議。(52)
爲使這股輿論力量能夠影響朝廷決策，以歐陽修爲代表，他們提出在宋夏議和這件事上，改用百官集議來代替此前由二府獨斷軍國大事的做法。慶曆三年七月，歐陽修首先提出：國家自兵興以來，二府於軍國大事多“秘而不宣”，其處置失誤“皆由大臣自無謀慮，而杜塞衆見也”。如今元昊遣使議和，“和之與否，決在此行”，而朝野“衆口云云，各有議論”。此事當采集公論而不能再由二府“專任獨見”，故“元昊請和一事，伏乞於使人未至之前，集百宫廷議”。(53)余靖則提出不僅議和一事，今後凡屬軍國重事皆需集議，不能僅由二府密議決定，但集議規模不必擴至百官，只需侍從官參加即可，其所謂侍從官主要是指兩制和臺諫。(54)這些意見本身，不僅針對具體事件而發，也是當時士大夫政治責任感與政治訴求的集中體現。
歐陽修、余靖建議的集議之法，並未在宋夏議和一事上被采用。但宋夏戰爭以來，兩制、臺諫等官員實際一直通過集議方式參與相關決策。比如寶元二年(1039)，因“上封論列邊事者甚衆”，下詔“並送翰林學士就本院看詳，毋得漏泄於外”，(55)有可采者則送二府施行。康定元年(1040)命端明殿學士兼翰林院侍讀學士李淑、知制誥賈昌朝、同修起居注郭稹、天章閣侍講王洙同詳定河北、河東兩路弓手、强壯通制。(56)慶曆二年(1042)，命權御史中丞賈昌朝、右正言田況、知諫院張方平、入內都知張永和與權三司使姚仲孫同議裁減浮費。(57)慶曆三年爲紆解戰爭造成的民力窮困，命御史中丞王拱辰、知制誥田況與三司同議減放州縣科配。(58)慶曆四年范仲淹主持新政中“興學校”部分詔令，即由翰林學士宋祁，御史中丞王拱辰，知制誥張方平、歐陽修，殿中侍御史梅摯，天章閣侍講曾公亮、王洙，右正言孫甫，監察御史劉浞等集議而成。(59)這些集議雖不直接涉及重大軍國決策，但均與戰爭、改革等密切相關。兩制是集議官員的重要組成人員，而正是在慶曆之際，朝廷特別出臺了針對兩制議事的規定：
自今兩制官詳定公事，大事限一月，小事半月，其急速者勿拘。(60)
這裹兩制所議“公事”按事體輕重分爲“小事”、“大事”、“急速”三類，反映出當時由於兩制議事做法的普遍使用，已有必要對其議事期限加以規範。因此，當慶曆三年，歐陽修等先後提出以集議來決定宋夏議和大事，其建議並非空穴來風，乃是立足於當時中央日常決策中已廣泛使用集議方式這一現狀而發。
除兩制外，臺諫也是當時集議的重要組成人員。皇祐元年(1049)，御史中丞張觀上疏：
諸處起請文字，中書、樞密院批狀下兩制，令與御史臺同共詳定。……竊緣御史臺官務在彈奏，朝廷班序座位不同，蓋古者使異其局，專其職。欲乞今後免同兩制議事。(61)
此奏雖被批准，但就實際情況來看，此後朝廷仍頻繁命令臺諫參與集議。
慶曆三年，歐陽修、余靖等要求以集議決定宋夏議和事宜的建議並未施行。不過，慶曆四年七月，正當宋夏議和將成之際，契丹遣使來告將伐元昊。(62)八月，二府聚廳召集兩制、臺官，宣示契丹來書並宋廷答書，集議者有翰林學士承旨丁度，翰林學士王堯臣、吴育、宋祁，知制誥孫抃、張方平、歐陽修，權御史中丞王拱辰，侍御史知雜事沈邈等。(63)據張方平《樂全集》卷一九《議西北邊事》起首所言：
今月五日，中書、樞密院聚廳，奉傳聖旨，宣示契丹來書並朝廷回答書本，如所見有異，令具陳奏者。(64)
則朝廷在這次集議前已經擬好答書草稿，集議的目的是對這份草稿進行審議。參議者可以各自將意見以書面形式上奏，無需集體提交議狀。最後，朝廷在集議基礎上改定國書，當月即遣右正言余靖攜書出使契丹。(65)這次集議事關軍國外交重事，由二府親自主持，反映出仁宗時期，集議內容已經由原來的日常政務向軍國重事擴展。
至慶曆七年(1047)五月，朝廷正式下詔：
西北邊有大事，自今令中書、樞密院召兩制以上同議之。(66)
這份詔書在制度層面正式確認了“兩制以上”這個羣體參議軍國重事的決策權。對集議活動而言，這也意味着其內容正式從“日常政務”擴展至“軍國大事”。此後如皇祐四年(1052)遼使來賀乾元節時，“其國書始去國號，而稱南、北朝，且言書稱大宋、大契丹非兄弟之義”。仁宗爲此召二府商議，二府認爲國書自有定式，且“宋之爲宋，受之於天，不可改。契丹亦其國名。自古豈有無名之國”。仁宗又將此事“下兩制、臺諫官議”，(67)討論結果與二府一致，乃詔學士院照此擬答契丹書。
至和元年(1054)，殿中侍御史呂景初上疏建議仁宗應該多與大臣“坐而論道”，其所指“大臣”範圍包括“輔臣、侍從、臺諫”。(68)至和二年，在翰林學士歐陽修建議下，朝廷下令：“兩制、兩省以上，非因公事不得與執政相見，及不許與臺諫官往還。”(69)此禁令直到嘉祐六年(1061)方完全解除。(70)限制宰執、兩制、臺諫互相往來，或當與仁宗朝中後期以降，三方在中央決策中既彼此配合、又互相制約的權力格局有關。西夏戰爭以來，集議內容由日常政務擴升至軍國重事的這一變化，雖然尚主要體現在兩制與臺諫遣兩個羣體的議題上。但應該看到，這一現象背後的基礎，是當時整個士大夫羣體政治主體意識的高漲與參政議政實踐活動的活躍。
結語
仁宗朝是宋人及後世所津津樂道的宋代“士大夫政治”的典範時期，當時士大夫作爲一個羣體開始在政事活動中發揮決定性作用。在議政言風之外，集議爲中央諸司官員提供了實際參與制定國家政治決策的機會。其集議頻率之高、內容之廣、參議官員之衆，在整個北宋歷史上罕有其匹。但這樣的鼎盛狀態卻未能在仁宗朝以後長久持續，這或許與其時集議活動制度化程度不高有關。
仁宗時期，尚書省集議逐漸爲有司集議所取代，議題也逐漸從日常政務領域擴展至軍國重事。集議處於仁宗朝中央決策系統中前端一環，它將中央諸司官員納入決策羣體。諸司在分享君主與二府決策權的同時，也分擔了其決策負擔，以集思廣益的方式一定程度避免了當時朝廷出令不慎、號令數變的弊病。有司、二府、君主形成從低到高三個不同的決策層级，其決策地位、職能和權力雖各不相同，但通過程序達到彼此制衡的效果。仁宗朝有司集議較爲普遍的施行，一定程度改變了北宋前期以來君主或二府獨斷的中央決策方式。這種決策方式是仁宗朝“士大夫政治”重要體現之一，與北宋前期相比，具有很强的時代特色。
註釋：
①參見季平《宋王朝集議國事考論》，《北京師範大學學報》1990年第4期，頁32—37；朱瑞熙《中國政治制度通史》第六卷(宋代)第三章第一節“朝廷官員集議”部分，北京，人民出版社，1996年，頁120—125；吴以寧《宋代朝省集議制度述論》，《學術月刊》1996年第10期，頁56—62；張仁璽《宋代集議制度考略》，《山東師大學報》(社科版)1998年第2期，頁42—44。其他断代史對集議問題的研究，亦值得借鑒，比如屈文軍《元代的百官集議》，《中國史研究》2000年第2期，頁127—134。
②參見廖伯源《秦漢朝廷之議論制度》，氏著《秦漢史論叢》，北京，中華書局，2008年，頁130—169。
③《宋會要輯稿》儀制八之四，北京，中華書局影印，1957年，頁1968下。
④《宋史》，北京，中華書局，1977年，頁2821。
⑤《唐六典》卷一“尚書都省”條，北京，中華書局，1992年，頁6。
⑥從八座議事到尚書省集議的變化，詳見雷聞《隋與唐前期的尚書省》，吴宗國主編《盛唐政治制度研究》第三章，上海辭書出版社，2003年，頁68—113。
⑦尚書省丞郎包括左右丞、六部尚書與侍郎、諸司郎中與員外郎。兩省官員包括中書、門下兩省的侍郎、散騎常侍、給事中、起居舍人(起居郎)、諫議大夫、司諫、正言。御史臺官員包括御史中丞和三院御史，其中一人集議時充當監議御史。
⑧田況《儒林公議》卷下鄭州，大象出版社，2003年，頁121—122。
⑨《宋史》卷二六七《張洎傳》載張洎云：“按舊史，中書、門下、御史臺爲三署，謂侍從供奉之官。”頁9210。
⑩葉夢得《石林燕語》卷三，北京，中華書局，1984年，頁42—43。
(11)《宋大詔令集》卷一三八《百官兵部尚書張昭等上廟室議》，北京，中華書局，1962年，頁490。
(12)《宋會要輯稿》儀制八之四，六，頁1968下，1969下。
(13)《樂全集》卷一九《上疏一道》，文淵閣四庫全書本，1104册，頁170下。
(14)《宋朝事實》卷三《聖學》，文淵閣四庫全書本，608册，頁32上。
(15)《續资治通鑑長編》(下簡稱《長編》)卷六二景德三年正月辛未條，北京，中華書局，1992年，頁1385。
(16)《長編》卷八○大中祥符六年正月庚子條，頁1814。
(17)《宋大詔令集》卷一八三《令學士李迪、中丞凌策同議茶鹽詔》，頁666。
(18)孫沔《上仁宗乞詔令先定議而後行》，《宋朝諸臣奏議》卷二二，上海古籍出版社，1999年，頁208。
(19)《長編》卷一三六慶曆二年五月甲寅條，頁3253。
(20)《范文正公政府奏議》卷上《答手詔條陳十事》，《范仲淹全集》，成都，四川大學出版社，2007年，頁537。
(21)孫沔《上仁宗乞詔令先定議而後行》，《宋朝諸臣奏議》卷二二，頁208。
(22)《長編》卷九九乾興元年七月壬申條，頁2292。
(23)《長編》卷一一二明道二年六月己未條，頁2620。
(24)《長編》卷一五六慶曆五年六月壬申條，頁3785。
(25)《麟臺故事校證》卷三記載：“祖宗時，有大典禮政事講究因革，則三館之士必令預議。如范仲淹議職田狀，蘇軾議貢舉者，即其事也。詳議典禮，率令太常禮院與崇文院詳定以聞，蓋太常禮樂之司，崇文院簡册之府，而又國史典章在焉。合羣英之議，考古今之宜，則其施於政事典禮，必不詭於經理矣。”北京，中華書局，2000年，頁144。
(26)《宋史》卷一二○《禮志二三》，頁2823。
(27)《長編》卷一二三實元二年五月甲辰條，頁2906。
(28)《長編》卷一○○天聖元年正月丁亥條，頁2314。
(29)關於北宋兩制、臺諫職能地位的重要性，相關研究論著已較充分，此不再贅述，可參見楊果《中國翰林制度研究》，武漢大學出版社，1996年，頁91—123；刁忠民《宋代臺諫制度研究》，成都，巴蜀書社，1999年，頁160—219。
(30)《長編》卷一○○天聖元年正月丁亥條，頁2314。
(31)《長編》卷一六六皇祐元年正月戊午條，頁3983。
(32)《長編》卷一八一至和二年十月己亥條，頁4379。
(33)《長編》卷一五八慶曆六年六月丙子條，頁3834，3835。
(34)《長編》卷一八一至和二年十月己亥條，頁4379。
(35)范鎮《東齋記事》卷二，北京，中華書局，1980年，頁19。
(36)《長編》卷九九乾興元年十一月庚午條，頁2300—2301，2302。
(37)宋敏求《春明退朝錄》卷中，北京，中華書局，1980年，頁22。
(38)《長編》卷一七一皇祐三年九月己未條，頁4109。
(39)《長編》卷一六五慶曆五年六月壬申條，頁3786。
(40)《長編》卷一六四慶曆八年六月丙申條，頁3955。
(41)《長編》卷一八九嘉祐四年二月己巳絛，頁4549。
(42)《東齋記事》卷二，頁19。
(43)《長編》卷一六九皇祐二年閏十一月丁巳條，頁4066。
(44)《長編》卷一○○天聖元年正月丁亥條，頁2314。
(45)《長編》卷一○三天聖三年八月辛未條，頁2387。
(46)《長編》卷一八九嘉祐四年二月己巳條，頁4549—4550。
(47)《長編》卷一九一嘉祐五年四月甲申條，頁4621。
(48)《長編》卷一八二嘉祐元年四月丙辰條，第4402。
(49)陶晉生《北宋慶曆改革前後的外交政策》，載《宋遼關係史研究》，北京，中華書局，2008年，頁57—81。
(50)《長編》卷一三四慶曆元年十一月辛酉條，頁3197—3198。
(51)《范文正公集補編》之《論元昊請和不可許者三大可防者三》，《范仲淹全集》，頁722—728。
(52)參見《蔡襄集》卷一九《乞拒元昊之和》，卷二○《乞不聽議者許西賊不臣事》，上海古籍出版社，1996年，頁345—346，354；《歐陽修全集》(4)卷九九《論元昊不可稱吾祖劄子》、《論西賊議和利害狀》，北京，中華書局，2001年，頁1528—1529，1531—1532；《長編》卷一四二慶曆三年七月乙酉、庚寅、癸巳條，頁3403—3404、3405—3407，3408—3410；卷一四五慶曆三年十一月辛卯條，頁3507—3510；卷一四九，慶曆四年五月甲申條，頁3613。
(53)《歐陽修全集》(4)卷九八《論乞令百官議事劄子》，頁1514；卷九九《論乞廷議元昊通和事狀》，頁1528，1529。
(54)余靖《上仁宗乞令侍從與聞邊事》，《宋朝諸臣奏議》卷四九，頁527。
(55)《長編》卷一二三寶元二年二月癸酉條，頁2896。
(56)《長編》卷一二九康定元年十二月乙酉條，頁3058。
(57)《長編》卷一三五慶曆二年四月戊寅條，頁3233。
(58)《長編》卷一四一慶曆三年五月癸酉條，頁3373。
(59)《長編》卷一四七慶曆四年三月乙亥條，頁3563。
(60)《宋會要輯稿》儀制八之十五，頁1974上。
(61)同上書儀制八之十六，頁1974下。
(62)《長編》卷一五一慶曆四年七月癸未條，頁3668。
(63)《長編》卷一五一慶曆四年八月乙未條，頁3677。
(64)《樂全集》，頁177上。
(65)參見《宋大詔令集》卷二二八《回契丹書》，頁884。
(66)《宋會要輯稿》儀制八之十五，頁1974上。
(67)《長編》卷一七二皇祐四年四月丙戌條，頁4141。
(68)《長編》卷一七六至和元年四月庚申條，頁4260。
(69)《長編》卷一八○至和二年七月癸亥條，頁4356。
(70)《長編》卷一八九嘉祐四年五月戊戌條，頁4564—4565；卷一九三嘉祐六年正月乙未條，頁4661—4662。