公共政策制定的民意向度，本文主要内容关键词为：公共政策论文,民意论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代民主社会，探寻并遵循民意，是公共政策制定过程中不可或缺的内容。胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调指出：推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。公共政策制定作为政府管理的主要手段，其依据应该是在全体公众参与讨论、发表意见的基础上所形成的主流民意。民意是公共政策制定的逻辑起点和合法性基石，合民意性是公共政策的目标。
公共政策制定起于民意
公共政策制定必须以民意为逻辑起点。公共政策是塑造现代社会公共秩序的一种基本力量，是现代政府权威性地分配社会价值、解决社会公共问题、实现社会公共利益的主要手段。只有好的公共政策才能通过有效的执行而实现公共利益的最大化，并通过评估不断完善，最终为社会公众缔造福祉。而好的公共政策是通过社会问题对公共政策系统的输入以及政策产品的输出形成的。在这一传输过程中，社会公共问题只是公共政策表面上的出发点，实际上，其背后真正隐藏着的是社会公众的意愿与需求。
首先，我们在诸多的公共政策的定义中可寻找到强调民意重要性的端倪。伊斯顿(David Easton)认为，公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。①这里的“价值”主要指社会公众认为有价值、想得到的有形或无形的东西，如权力、财富、技能、知识、安全与声望等。“权威性的分配”是指政治系统经由公共政策制定过程，将上述各种价值分配给系统内的成员。由于这些价值具有稀缺性特征，既不能保证社会公众的充足获取，也不能保证社会公众个体受损的规避，从而出现了各种社会问题。那么，公共政策的受众——社会公众就成了至关重要的一环。政府作为公共政策的制定主体，只有在拟定价值权威分配方案时充分吸纳社会公众的意见，才能使公共政策产品符合价值主体的诉求，接近最满意结果。戴伊(Thomas Dye)对公共政策的描述则是“关于政府所为和所不为的所有内容”②。政府拥有公共权力，其权威性无法替代，每一项政府行为都会对社会产生巨大的影响。但是，不容忽视的是政府行动的客体是社会。而社会并不是静态的、消极等待处置的物体，它是由具有自主意识并处在不断地积极活动中的社会公众所组成的，会对公共政策产生不断的反馈，如接受、认同、抵制、推动、阻滞等。对此，最好的解决方案就是政府的公共政策行为始于社会公众，整合民意，再走向民意，回到社会公众之中。在这样的前提下，政府的所谓“为”与“不为”便寻找到了落脚之处。安德森(James Anderson)提出：“公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”③他所提及的行为者在公共政策制定阶段不仅限于政府这一政策制定主体，还包括广泛的社会公众。也就是说，公共政策过程离不开社会公众采取的行动，而这些行动又都是围绕与社会公众生活密切相关的公共问题和公共事务进行的。我国台湾学者伍启元在《公共政策》一书中指出：“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。”④此处公私行动的主体之一是社会公众，其潜在地提示着民意的无可替代性。因此，以民意为逻辑起点才能确保公私行动与社会公众的诉求相契合。虽然政府决定的出发点大多会建立在对社会公众的利益通盘考虑的基础之上，但是，没有社会公众的意见表达参与其中，谁能保证在公共政策的过程中不发生初衷的偏离？谁又能保证公共政策过程中不发生政府寻租行为？
综观上述诸种定义，虽然在字面表述上没有出现“民意”字样，但民意一直是学者们考量的显性的或潜在的首选因素。只有将民意作为公共政策制定的逻辑起点，才能对公共政策过程起到指针和监督的作用，也才能保证合民意性的公共政策产品从政策系统输出，使公共政策走向公平与正义。
其次，公共政策“公共性”的本质特性决定了民意的逻辑起点地位。在一般情况下，“公共性”是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策。公共政策总是为了解决特定时期的特定问题而制定和实施的。但究竟什么样的问题才涉及大多数的社会公众，并使他们参与其中，公开讨论，理性表达？答案无疑是那些具有“公共性”的问题。这些问题大多表现为一种社会公众外在的或潜在的需要，并涉及一定的社会范围，造成一定的社会影响，而后才能经由各种渠道使问题被政府感知，从而进入政策制定的议程。其中，民意就是最主要的表现形式和政府对问题的认知途径。公共政策制定是要对大多数社会公众要求政府有所作为的公共问题采取行动。尽管对于“公共性”问题，不同时期、不同角度的理解存在着差异，但对于公共政策制定来讲，“公共性”必将涉及公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列价值体系。就公共政策的“公共性”而言，其基本理念就是政府组织着眼于社会发展的根本利益和社会公众普遍的、共同的利益来开展基本活动，从而使民意就像一根“红线”，串联着公共政策制定过程。因此，以民意为起点的政策系统循环才能保证公共政策产品的“公共性”。
再次，公共政策制定的具体过程凸显民意的力量。社会中存在的许多问题会对社会发展产生影响，但要使社会问题进入公共政策制定的过程，其必须首先引起社会公众的普遍关注。在社会问题向政策问题转化的过程中，触发机制是确认政策问题的关键。作为公共政策的催化剂，触发机制的三个主要因素，即问题的范围、强度和触发事件相互结合，推动公共政策行为的发生。而社会公众正是所有问题的始作俑者和受众，因此，民意正是可以对触发点产生深刻影响的重要力量。当政策问题进入政策议程，政策制定者首先应该考虑的就是民意，因为只有对民意的优先考量才能使公共政策的目标围绕对社会问题的解决和促成公共利益的实现来展开，否则，政策产品可能为各利益主体的利益博弈所左右，甚至掺入寻求政府利益的成分，使政策产品在尚未形成阶段就发生了价值偏离。至于备选方案的提出和评估，则更少不了民意的加入。政策方案的设计前提和基础是确定政策目标，从宏观层面来讲，政策目标就是要使社会公众达到最大限度的满意，最大限度地实现公共利益。只有从民意出发的备选方案才能保证政策产品的合民意性，为社会公众谋求福祉。在评估指标中如果缺少了民意因素，就可能在对最后的方案进行优化选择时缺少了社会公众的民主监督，从而偏离公平和正义原则。
最后，公民参与的必然使民意成为公共政策制定的逻辑起点的不二选择。在人类社会的绵延发展之中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明的不可分割的部分，是公民进入公共生活领域、关注公共事务、参与公共治理、影响公共政策的基本途径，而民意表达是公民参与的主要表现形式。实际上，后工业时代的到来更加使公民参与成为公共政策制定不可或缺的组成部分，社会公众对自己的公民身份已经开始产生认同，公共精神正在日益培育，公民意识也在不断觉醒。社会公众越来越认识到，他们有能力影响那些关乎民生的公共政策的制定，并不断要求表达意见的机会。公民参与的公共政策制定模式使政策制定主体必须考虑政策与民意之间的平衡和结合，通过设计精良的公民参与途径和手段，使社会公众有了审慎思辨、公开讨论和理性选择的平台，从而推动主流民意的聚合和修正。如果社会的民意表达机制能够进行良性运转，则可推动主流民意作为公民参与的具体载体进入公共政策制定过程，影响与民生密切相关的公共政策产品的输出。
公共政策制定基于民意
公共政策制定必须以民意为合法性基石。只有获得合法性的公共政策才能够以政策产品的形式输出政策系统，进入执行和评估阶段。
公共政策的合法性包括政治行为中统治的合法性和政策产品的合法性。公共政策制定的“合法性”是对政府的公共政策制定行为的一种政治价值判断，在政治统治行为合法的前提下，公共政策制定的合法性可以等同于社会公众对政治系统输出的公共政策的认同和忠诚的观念。一项公共政策是否能够为社会公众接受并在多大程度上得到社会公众的遵从、维护和有效执行，都是由公共政策的合法性所决定的。由于公共政策具有目标导向，其最终归属是使社会公众达到最大程度的满意，所以从民意出发，制定出符合社会公众价值取向的公共政策成为公共政策制定过程的最终追求⑤，也就是说，民意构成了公共政策制定的合法性基石。
一方面，我们从政策制定主体即政府的合法性中找到了民意基石的存在。从词源上来说，“合法性”一词来自英文legitimacy，基本含义是“拥有为普遍的行为标准(大多数人或传统、法律)所承认的正当理由的状态”⑥。这里的普遍行为标准的主体就是作为民意表达主体的社会公众。卢梭在《社会契约论》中指出：“即使最强者也绝不会强得永远足以做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”⑦他认为，统治权力的合法性必须根植于人类通过订立契约而形成的同意。这也是人类有史以来第一次将合法性构建在“民众同意”的基础之上，并宣称没有民意基础的合法性是不可想象和无法容忍的。这无疑在提醒公共政策制定者们，一项政策产品能够获得社会公众的认可和自觉遵从是政策产品合法性获得的必须和必然。在韦伯看来，合法性就是对一种现存统治秩序的信仰，以及在这种信仰指导下的对命令的自觉服从。只有被人们认为是具有某种正当理由的命令，才会得到被统治者的追随，从而具有合法性。正是社会公众基于某种价值信仰而对政治统治的正当性所表示出来的认可，才是政府统治行为的合法性源泉。⑧本特利以公共政策的公共利益取向为着眼点突出了民意的基础地位，他指出公共利益是各方利益冲突和妥协的结果，如果政府行为表达了这种妥协结果，就具有合法性，反之就不合法。⑨亨廷顿则明确提出，民意是政府行为尤其是政策制定行为的合法性的来源。“从自然法的理论来看，政府行为的合法性在于这些行为能与‘公共哲学’保持一致。根据民主理论，政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现。根据程序概念，如果政府行为表达了有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，那它就是合法的。”⑩哈贝马斯对合法性的研究更加与民意紧紧相连，在他看来，“合法性意味着一种值得认可的政治秩序”(11)。既定政治秩序的合法履行，只有从一种具有道德内容的程序和理性出发才能取得它的合法性。(12)这种程序合理性指的是主体间的商谈，它构成一个分布广泛的“传感器网络”，人们在其中对全社会范围的问题做出反应，形成民意。哈贝马斯的设想是建构一种理想的“交往共同体”，其中，公民可以自由、开放、平等、有效地针对一系列问题展开政治辩论，最终通过特定的“民主商谈程序”，将整合后的民意上升为政权合法性的规范性来源。(13)
纵观政府统治行为合法性研究的轨迹，不可否认，以民意作为政府行为的合法性基石，顺应了从传统社会向现代社会转型的需要，以民主宪政思想和社会契约观点弥补了天命论和君权神授的不足，防止了政治合法性在现代社会的迷失，并最直观地将政府统治行为的合法性体现为社会公众对既定政治系统的自愿认同。因此，如果政府的公共政策制定行为得到民意的支持，而这种民意又经由法律规定的公平的规则与程序表述出来，那么，就可以认为政府的政策制定行为具有合法性，将会得到民意的支持。可以预见，以民意为基石的政府政策制定行为在政府、公共政策与社会公众的互动过程中形成了一个有机的良性循环。
另一方面，在政策产品获得合法性的过程中，民意的地位同样不可颠覆。关于这一点，除了上述的公共政策制定主体——政府的合法性外，还可以通过对公共政策制定的程序和价值标准的合法性分析得以确认。
公共政策制定程序的合法性主要指公共政策制定的程序符合法律规定。在法治社会，法律是制度性和普遍性规范，而公共政策是工具性和特殊性规范，程序是规范政策制定主体行为的经过实践检验的有效途径。虽然合法性不仅仅是“合法律性”，“合法律性”只能够构成合法性的一种指数(14)，法律本身并不能引起人们对合法性的信仰，但在制定公共政策的过程中，程序的“合法律性”前提是无可替代的。公共政策的“合法律性”制定程序的目的是“为了平息针对具体政治行动的憎恨和怀疑，向公众保证并使他们信任政策的基本理性和政治体制民主特色，从而为未来的行为习惯提供一致性的保障”(15)。不过，如果社会公众不同意某项法律的有关规定，在民主社会中，他们有权通过集会、游行、示威、参加政党选举或加入利益集团等多种渠道表达民意，来改变这项法律。换句话说，法律同样是建立在社会公众的意愿基础之上，也就保证了公共政策的“合法律性”制定程序实际上是来自民意的，也是可以受民意影响而更改的，即公共政策制定程序的合法性来自于民意。公共政策的制定程序只有在法律认可的范围内，才能保证就某些社会问题制定政策的过程具有合法性。没有符合法律规范的程序作为保障，公共政策的制定过程极有可能出现种种异化现象，使政策产品成为少数人或个别人意志的产物。现代的民主宪政国家重视程序，以至于形成了这样的共识：政府公共政策的制定过程必须符合法定的程序。符合程序而政策效果不佳是政府的能力问题，通常只是涉及历史和现实评价问题，况且能力是可以在实践中增强和提高的；不符合程序而政策效果即使极佳也是法律问题，在多数情况下则会涉及政治道德和法律惩处问题。(16)
公共政策制定价值标准的合法性也决定了公共政策的合法性。这个价值标准在处于转型期的中国主要体现为最广大人民群众利益标准、政治平等和社会公平标准、经济效益标准、社会可行性标准、社会效益标准等。(17)它们恰恰建立在民意基石之上。首先，所谓最广大人民群众利益的标准主要源自公共政策产品对大多数人的利益的关怀。一个社会问题要想成为政策问题，进入政策议程，首要条件就是该问题涉及大多数人的利益并得到全社会的关注。公共政策对社会价值的集中反映和权威分配之本质，决定了政策产品必须增进大多数人的利益，从而使以民意为逻辑起点的公共政策制定一开始就具备了合法性。其次，政治平等和社会公平的标准主要体现为对广大弱势群体的关注。因为在利益多元分化的社会结构中，广大弱势群体往往没有足够的时间和能力或者没有合适的途径去参与政策制定过程，因而难以理性、明确地表达自己的意愿。再次，政策产品的经济效益预测也应该以民意为基石。在我国经济快速发展的同时，不容忽视的是环境污染的日益严重和群集性事件的不断发生，学界关于效率与公平的理论争论往往陷入吊诡之中。如果在政策问题的探讨之中，我们一直都能坚持民意之基石，那么效率与公平的争论则可以休矣，因为唯有民意才是政策产品的评判标准，唯有民意才能保证政策产品的合民意性，也唯有民意才能使政策产品的合法性得以成立。在任何时代，公共政策产品想要实现政府公共管理的职能，帮助政治系统稳定有序运行，就需要使社会公众在社会问题的倾向或态度上达成一致。伊斯顿认为：“当谈到一个政治系统的持续时，不可能缄口不提系统成员不断一起工作以解决他们的政治问题时的起码意愿或能力。要不然，就没有希望让人们服从价值的权威分配。”(18)
公共政策制定归于民意
随着时代的变迁，以“以人为本”为核心价值、公共利益为本质特征、目标可持续性为基本要求的政策制定理念替代了传统的政策制定模式，大众民主进入公共政策制定的视野，成为政治生活的一种常态。民意是合法或违禁、真理或谬误的最可靠的仲裁者。(19)民主政府的公共政策以社会公众的需求为依归，是对社会公众需求和意愿的一种满足。就像在市场经济中企业的决策以顾客的偏好为准绳一样，民主政府的政策制定应该以社会公众的意愿和偏好为依据和最高准则，也就是以合民意性作为公共政策制定的目标。
真正民主的公共政策制定需要通过公民的不断参与来主宰社会运作。社会公众的心理认同是公共政策制定的逻辑前提。通过社会公众广泛参与而形成的政策产品，能够得到大多数人的接受，且社会公众基本上都对政策问题已经形成相应的认识，加上个人通过政策参与和某项公共政策形成了紧密的相关性，使得公共政策在制定后更易执行。实际上，公民参与政策制定所呈现出的不可阻挡的势头，使对社会公众意愿的考量成为公共政策目标的重要因素。
随着信息技术的迅猛发展、知识时代的到来以及电子政府建设的进一步深化，传统政策制定过程中的信息不对称状态得到改善，公共政策作为政府提供的一种公共物品，从对技术操作的关注转向对民主和科学的诉求。公民参与使得政策制定主体必须正视：什么类型的公共问题能够进入政策议程的优列顺序？怎样的政策产品才算为社会公众提供了优质的公共服务？用什么标准评判政策产品输出之后在执行阶段能够得到保障？越来越多的公民不断地要求在公共政策制定中获得发言的机会，而且公民参与的要求必须得到政策制定主体的充分重视，否则广大社会公众就会对政策制定过程呈现冷漠的态度，政策系统输出的政策产品也就会因远离社会公众的需求和缺乏解决社会现实问题的能力而失去意义。公民也不再仅仅满足于作为公共政策的客体(对象)而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。
公民参与也是民主程序的核心概念，从法制化的角度来看，公民会产生强烈的权利和义务对等的意识，公民要遵守政府的政策法令，维护法律的尊严，同时也必然会通过各种方式维护自己的合法权益，包括向公共政策系统施加影响，使公共政策方案对自己及其所属团体更有利。为了达到这个目的，必然要求有规范化的公共政策参与方式，同时从法律上明确自己的公共政策主体地位。在全球公民参与呼声日高的社会背景下，民意无可避免地上升到了公共政策制定的政治空间之中。因此，民意在公共政策制定中直接关乎政策效果，是影响公共政策目标选择的重中之重，也是民主社会发展的必然。
以合民意性作为公共政策制定的目标，能够避免在公共政策过程中出现“政府失灵”。根据公共选择学派的观点，作为公共政策制定主体的政府在制定公共政策时有自私的动机，政府不可能自动地代表公共利益。同时，人都是复杂人，作为制定与实施政策的政府官员也有经济人的一面，会追求自身利益，这样就难以制定正确而有效的公共政策，从而导致政府失灵。退一步讲，即使政府官员能完全代表公共利益，也会因其不完备的知识和不充分的信息使其理性能力停留在有限的层面上，从而导致政策结果与目标发生偏离。于是，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)政府的失败”(20)。而作为治理理论之理想境界的善治，“实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示政府与社会或者说政府与公民之间的良好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与”(21)。这就要求整个公共政策的运行过程都要以社会公众为基础，任何政策产品都要以保护社会公众的利益为目的，否则公共政策效果就无从谈起。
以合民意的政策产品作为公共政策制定的目标，有助于政策制定主体充分考虑和重视社会公众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策制定过程的盲目性，减少政策执行时可能遇到的困难，有利于政策的有效执行并提高公共政策的合法性。
以合民意的政策产品作为公共政策目标，能够培养出公民的公共精神，拓宽公共领域，推动社会向善的发展。由于公共政策以合民意为目的，公民必须有能力和有权利表达自己的意愿，在公共政治生活中，公民个人享有同等权利去表达自己的意愿，去考虑或批评别人的观点。这样，公共政策的制定并不会因为政策制定主体的偏颇而失去公平和正义。
以合民意的政策产品作为公共政策目标，有助于减少公共政策执行过程中可能受到的阻力，规避政策执行的偏差行为，激发社会公众对政策产品的认同感和主动遵从。同时，可以改变自上而下政策制定模式的弊端，代之以自上而下和自下而上的双重视角，使公共政策制定能够真正朝着为社会公众谋求福祉的方向前行。
注释：
①David Easton,Political System,New York:Knopf,1953,pp.125～141.
②[美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，华夏出版社2004年版，第2页。
③[美]詹姆斯·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第4页。
④伍启元：《公共政策》，香港商务印书馆有限公司1989年版，第1页。
⑤王永生：《论利益集团对中国公共政策的影响》，《贵州社会科学》2007年第7期。
⑥⑧参见张凤阳等《政治哲学关键词》，江苏人民出版社2006年版，第324、329页。
⑦[法]卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第12页。
⑨参见燕继荣《政治学十五讲》，北京大学出版社2004年版，第149页。
⑩[美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，生活·读书·新知三联书店1989年版，第25页。
(11)Jurgen Harbermas,Communication and the Evolution of Society,Boston:Beacon Press,1979,p.178.
(12)(13)[德]哈贝马斯：《在事实与规范之间》，生活·读书·新知三联书店2003年版，第559、373～375页。
(14)[法]让-马克·夸克：《合法性与政治》，中央编译出版社2002年版，第33页。
(15)Murray Edelman,The Symbolic Uses of Politics,Urbana:University of Illinois Press,1964,p.17.
(16)张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第146页。
(17)张兆本主编：《新公共政策分析》，人民出版社2006年版，第69页。
(18)[美]D·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社1999年版，第186页。
(19)[美]塞缪尔·亨廷顿：《失衡的承诺》，东方出版社2005年版，第25页。
(20)[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：从经济发展为例的论述》，《国际社会科学》(中文版)1999年第2期。
(21)俞可平：《治理和善治》，社会科学文献出版社2000年版，第11页。