外国再就业政策及其启示，本文主要内容关键词为：再就业论文,启示论文,外国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
失业问题已成为当今市场经济发达国家和向市场经济转轨国家普遍存在的现象，正日益成为引起各国经济学家进行理论研究和政治家进行对策思考的一个跨世纪的挑战性问题。如何使失业人员得到必要的社会扶助并尽快走上新的工作岗位即再就业，不仅直接关系到对人力资源开发和利用的程度，影响企业的效益，而且关系到失业者的切身利益，影响到一国的经济发展，社会进步和政治稳定的大局。有失业就有可能再就业，这是世界上的一个普遍现象。自失业现象产生以来，西方经济学家就对失业的原因及其对策提出了各种各样的看法。尤其是80年代以来，世界各国的失业问题相当严重，一些国家的经济学家联合起来，成立了专门研究机构，提出了一些治理失业、实现再就业的良策；同时，世界各国政府也采取了各种各样的措施来促进再就业。具体来说，外国实现再就业的政策措施主要有以下几个方面：
（一）调整产业结构，增加就业岗位
各国政府为了增加就业岗位，促进再就业，对产业结构进行了调整。重点是发展新兴工业，鼓励发展劳动密集型产业和中小企业，加速新技术在生产中的应用；同时，大力发展包括运输、通讯、金融、咨询、旅游等行业在内的第三产业；加强对基础设施的投资。据统计，近几年来，欧盟新增加就业岗位中，有2/3集中在第三产业。希腊服务业每年增长3%左右，就业总人数也因此增长0.5%左右。除了在调整产业结构中增加就业以外，各国政府还积极开拓国际劳务市场，向国外输出劳务。菲律宾1996年共输送66万海外劳工，占全年新就业人员总数的40%。劳务输出不仅缓和了国内就业压力，而且为国家创造了外汇收入，对经济发展起了重要作用。
（二）促进经济增长，扩大再就业能力
经济衰退、经济增长率下降是西方发达国家近几年来失业率增加的重要原因之一。为此，西方各国政府采取各种措施促进经济增长，以创造新的就业岗位。如欧盟各国政府通过压缩财政赤字，加强财政整顿，实行以稳定为导向的货币政策，保持货币市场和外汇市场的稳定，为经济增长创造稳定的宏观经济环境。同时，通过提高劳动生产率来增强企业的竞争力和创新能力，增强经济的内在动力；并通过相对价格机制和部门结构变化，主要是降低劳动生产率水平较高部门产品的相对价格水平，提高全体消费者的购买力，增加对一般产品和服务的需求，从而使创新活动转变成创造更多的就业岗位。另外，欧盟各国还努力改善产品市场和服务市场的效率，有效地利用国际贸易体系参与国际竞争，挖掘就业潜力。
（三）政府实行各种优惠政府，鼓励企业创造就业机会
西方各国政府都十分重视企业在再就业中的重要作用，采取了各种优惠政策，鼓励企业创造就业机会。法国把创造就业机会与减免企业交纳社会保险金联系起来，对企业很有吸引力，收到较好的效果。对以实行非全日工作来保证就业岗位的企业，法国政府给予免交半日工30%医疗保险费的奖励；对新创办的企业，特别是由失业人员自己创办的企业也实行减免社会保险费的优惠政策。德国则通过降低劳动力成本，降低税率等办法减轻企业负担，尤其是减轻为普通工人提供再就业的企业的税收，减轻中小企业的负担，鼓励企业增加更多的或开辟新的劳动岗位。芬兰政府采取重点扶植中小企业的政策，如对企业优先提供政府的优惠低息贷款，为企业筹措资金提供方便，帮助企业制订发展规划，帮助培训企业领导人，为企业提供国内外先进技术和产品，市场情况的信息和服务等。这些措施促进了企业的发展，增加了新的就业岗位。
（四）政府鼓励自主就业、自谋职业，缓解就业压力
为了拓宽就业渠道，各国政府鼓励自主就业、自谋职业。美国劳工部从1995年开始实施援助自营就业制度，对那些想自营就业的失业者发放相应期间的生活保障津贴，有的还发放一笔自营启动金。欧盟各国则通过制度保护、提供税收及资金借贷方面的优惠，鼓励失业人员自我就业，开办实体。波兰政府规定，因企业原因而失业的人可向劳动部门申请自谋职业低息贷款。据统计，仅1996年，波兰就为5110人提供了自谋职业低息贷款，利用自谋职业低息贷款成立的私人护理公司达100多个，解决了一大批失业人员的再就业问题。
（五）成立专门机构解决再就业问题
为了解决再就业问题，西方各国大多成立了专门机构，负责职业介绍、信息咨询、指导服务、职业培训等方面的工作。法国政府于1967年成立的全国就业管理局是全国最大的职业介绍机构，属于公共服务部门。其任务是与公司、企业联系，寻找招聘机会，向求职者提供就业机会，保障就业市场的活力、透明、公正和大从化，向公司、企业和求职者双方提供免费服务。近几年来，为保证就业介绍的质量，法国就业管理局简化了失业登记程序，建立了远距离查询系统。1997年底，失业登记全部改在工商就业协会登记，失业者登记后可以立即得到救济金，15天后可到就业管理局寻找工作，从而缩短了失业者进入就业市场寻找工作的时间。
（六）实行制度改革，主要是对工资制度、福利制度、就业制度进行改革
西方主要工业化国家社会福利制度较完整，有些国家被称为“福利国家”。这些国家大都实行高税收以支持高工资、高福利，而且都有向失业者和最穷的人提供帮助的制度。高工资、高福利、高税收使企业负担日益沉重，因此80年代以来，这些国家对工资制度、福利制度进行了改革。欧盟各国的普遍做法是，对就业实行补贴，减少失业补贴，严格失业补贴发放标准，以鼓励劳动者就业。德国努力降低工资附加成本，即把福利支出中与保险无关的支出从工资附加成本中扣除。英国大幅度削减社会福利支出，改革社会福利制度，广开就业门路，以实现经济的平衡增长和创造充分的就业机会。芬兰政府在1995-2000年就业发展规划中规定，将企业的税收负担减少4%，以调动企业生产积极性，增加就业岗位；同时，修改和调整了失业补助政策，从严掌握失业救济条件和发放范围，提高退休年龄，降低工薪者所得税比例，以鼓励人们积极就业。美国从1995年开始，则实行以劳动代替福利的计划，走出了一条“以工代赈”的福利改革之路。
除此以外，发达国家还对就业制度进行改革。例如，意大利政府从1997年6月以来，对死板的用工制度进行改革，实行新的灵活用工制度，即实行劳工出租制，随时满足不同时期、不同企业的需要。根据这一新制度，劳务租赁公司与工人签订无限期劳务合同，一部分成为企业固定工。同时，企业在生产高峰期还可向劳务租赁公司有限期“租用”工人，其所获报酬不低于固定工。与就业制度相关的一个举措是调整工作时间长度，缩短工作时间、减少加班时间，鼓励提前退休等。近年来，美国流行一份工作两人做即同他人分享一份工作的就业制度。这种制度有利于解决失业问题，同时降低缺勤率，提高了生产效率。
（七）实行再就业技术培训，帮助失业者尽快适应经济发展的新形势
西方各国政府都十分重视发展职业培训事业，并将其作为就业服务的一项重要内容。为了加强技术培训，提高劳动者素质，各国采取了种种措施。美国国会和政府制定了不少法律，《就业训练合作法》就是最早的主要法律之一。该法规定，由各州、地方政府和私人机构共同合作进行培训项目的开发、实施和管理。联帮政府向州负责的培训计划提供大部分资金，各州和企业也提供必要的资金。为了保证就业训练计划的顺利实施，各州设有由企业、州有关局、地方政府及失业者代表组成的就业训练协调委员会，就训练内容提出建议；同时，还成立了私人工业委员会（由地方选举产生，其成员包括企业、教育界、劳工组织、社区组织、经济发展机构和公共服务组织等的代表组成，主席必须是企业代表），负责指导和监督就业训练计划的执行。1988年，美国国会通过了《工人调整和再就业训练通知法》，要求企业在关闭工厂和大量裁员时提前发出通知，让有关当局能及时得知裁员的信息，及时对失业工人进行培训，帮助他们寻找工作。意大利则成立各种各样的职业培训机构（包括公营的和私营的）对失业者进行职业培训。主要是根据培训者的不同需要灵活采取的培训方法，如讲课法、专题讨论会、全日制、工读交替制及函授教育等。意大利工业联合会下属的企业根据自己业务的需要举办的职业班，实行免费培训，培训之后企业即根据需要录用部分人员。法国对失业者进行带薪职业培训，一般由原企业发放原工资的65%左右，同时，把培训与再就业联为一体，实行定向培训。芬兰每年拨巨款用于在职和失业人员的“再教育工程”，除各地劳动局开办的“技术培训中心”、“成人教育中心”和“青年工程”外，还充分利用高等院校、职业学校、技校和工厂企业的师资和技术力量，举办不同形式的技术培训班。
由上可见，国外发展职业培训的趋势是，把职业培训同生产部门挂钩，与实现再就业紧密相结合，同时把企业置于中心地位。它们比较成功的经验主要有：第一，政府重视，资金有保障；第二，培训具有针对性，培训方法灵活多样；第三，高度重视实践环节，重视培训实用型人才；第四，培训机构与产业部门和劳工部门紧密配合；第五，企业积极参与，职业培训与再就业安置相结合；第六，公共和私营培训机构平等地参与竞争，建立了行之有效的职业培训管理体系；第七，充分发挥各方面的力量，提高职业培训水平。
（八）实施青年就业计划，注意帮助青年人就业
在发达国家，随着技术进步，产品结构、产业结构的不断更新换代，对教育程度较低、没有工作经验的初次就业者及非技能劳动者的需求大大降低，使许多青年人难以就业。许多青年人陷入一个怪圈，即“没有经验便没有工作，没有工作便永远没有经验”。为了解决青年人就业难的问题，加拿大政府在1996年的财政预算中拨出专款帮助青年失业者，主要是为失业青年提供工作岗位，并承担失业者被聘期间的费用，鼓励民营公司雇佣学生实习；另外，还通过职业介绍所和就业培训班帮助失业青年寻找工作，如为失业青年提供市场信息，帮助失业者增强求职技能及基本工作技能等。法国在相当长的一段时期内，将优先考虑年轻人作为就业政策的重点，并专门为他们制定计划，把培训与就业联为一体，定向培训，然后上岗。意大利政府为私营企业设立“用工奖”，即私营企业雇佣在职业介绍所登记的时间超过30个月的21-32岁的青年，每雇佣一个人，国家每月补贴60-80万里拉，补贴时间为6个月，以此来解决青年的就业问题；同时，企业界和新闻媒体联合行动，对青年失业者无偿提供帮助。希腊政府把解决青年失业问题作为重点，具体做法是向用人单位提供职业培训费，对雇佣25岁以下青年的公司补助2%的工人社会保险金，以鼓励用人单位雇佣年轻人。
二
从外国解决就业尤其是再就业问题的具体政策措施中，可以得到解决我国再就业问题的如下启示：
（一）加速经济增长，使经济增长与就业增长同步发展
治理失业、促进再就业，根本性的办法是促进经济的持续增长。这不仅是国外解决就业问题的经验，而且已为我国近10年的经济实践所证实。80年代前期，由于我国政府在政策上比较注重扶植民营经济和第三产业的发展，就业率大大提高。但从80年代中期开始，经济增长与就业增长之间的差距越来越大。1978-1984年，国内生产总值(GDP)的增长率与就业增长率的比率为3.3:1，而1985-1993年，GDP的增长率与就业增长率之比则上升为12.95:1。这说明，经济增长必定会促进就业增长，但经济增长对就业贡献的大小会随经济增长方式的变化而变化。粗放型经济增长方式对扩大就业的作用较为明显，也较直接，但却无法长期解决失业问题。而以效益为中心、以合理结构为基础、以科技进步为核心的集约型经济增长由于能合理配置生产要素、优化劳动组合、提高资源的利用效率，因而能促进经济与社会的可持续发展，最终为劳动者提供更多的就业机会、就业岗位。根据我国人口多，劳动力资源丰富这一基本国情，在解决就业问题时，必须从就业与经济增长的关系出发，在促进经济增长方式转变的过程中，扩大就业，在提高经济效益的基础上实现经济增长与扩大就业的协调。具体来说，必须在保证国家重大基础设施建设的前提下，加大第三产业的比重。国内外的经验表明，经济越发展，第三产业在经济中的比重越大，创造的就业岗位越多。我国目前第三产业从业人员约占22%左右，而发达国家第三产业从业人数占总就业人数的60-70%。这说明，我国就业结构的层次过低。因此，必须加大对第三产业的投资量，以扩大就业容量。其次，积极发展劳动密集型产业，开发具竞争力和市场潜力的劳动密集型项目，增加就业岗位。为了实现国民经济的腾飞，实现两个“转变”，重视对技术、信息密集型产业的投资是正确的。但是，根据中国目前的具体情况，积极发展劳动密集型产业也是必要的。只要是产品好、质量高、消耗少、有市场的劳动密集型产业，就应在政策上大量支持其发展，以缓解就业压力。再次，调整乡镇企业结构，促进乡镇企业的发展。多年来的实践表明，乡镇企业的发展吸收了大量剩余劳动力，改变了农村劳动力的就业结构。但是，由于乡镇企业的自由式组合和粗放式经营模式已很难适应现代经济发展的需要，加之其规模小且分散，经营效率低下，因而吸纳劳动力的能力大大减弱。因此，必须对乡镇企业结构进行调整，使乡镇企业向相对集中、合理布局、分工合作、较大生产规模的方向发展，以更多地吸纳农村劳动力，同时鼓励* 镇劳动力向乡镇企业流动。最后，积极扶植中小企业的发展，形成稳定的中小企业群，使之成为吸纳劳动力的主力军。
（二）实施有利于再就业的宏观经济政策
减少失业、实现充分就业，一直是市场经济国家政府宏观经济政策的重要目标之一。根据国外的经验及再就业问题具有长期性的特点，我们必须把控制失业率作为政府宏观调控的主要目标，把再就业作为宏观调控的重要任务。为此，必须实施有利于再就业的宏观经济政策。具体来说，主要应采取以下措施：第一，尽快建立失业监测预警系统，对失业状况作出科学的预测与分析，为政府的决策提供依据。第二，建立再就业专项基金用于开展再就业。基金除了由国家财政拨款外，各级政府、经留部门、劳动系统、行业系统、企业等也出资，各相关部门共同努力解决再就业。第三，对积极安置再就业的企业给予资金、场地、设施、工商、能源、减免税收等方面的优惠。第四，对失业人员自谋职业、自主就业者在工商登记中给予优惠，优先办照，减免费用，在财政税收上实行减免税收的优惠，在银行信贷上给予低息贷款的优惠。第五，实施扶植就业难点和特殊群体的就业政策。加大对就业难点地区的就业投入，积极协调东西部地区经济发展关系，促进东中西部地区就业的平衡发展。同时，优先帮助年龄较大的和失业较长的失业者及初次求职的青年失业者。第六，实施人力政策，加强职工教育，提高劳动力素质。第七，采取措施，正确引导农村剩余劳动力合理有序地流动，以减轻农村剩余劳动力对城镇下岗职工再就业的压力。主要是加强对农业的深度开发和土地的适度规模经营，实行农业产业化经营，解决农业比较效益低的问题；同时，大力发展非农产业和乡镇企业，就地安置农村剩余劳动力；在此基础上大力发展小城镇建设，缩小城乡就业差别。第八，继续实施计划生育政策，控制人口增长，以从更长远的角度来解决就业和再就业问题。
（三）进行制度改革，完善制度约束
在传统的计划体制下，劳动者就业不是“市场就业”，从而形成了庞大的隐蔽性失业存量。在经济市场化过程中，这部分隐蔽性失业转变为公开性失业。由于劳动力市场上信息不完全，特别是社会保障方面存在所有制差别，公有制经济部门职工一直享有较高的福利保障水平和较全面的保障内容，而且保障的责任全部由企业（政府）承担，而绝大多数非公有经济部门既无各种保障承诺，也无实际的保障手段，从而决定了国有企业职工流动的机会成本较大。如果国有经济部门的职工进入非公有制经济部门，必须面对巨大的保障风险。在这样的制度背景下，劳动力市场失业机制是不健全的，市场调节机制也是失效的，这就决定了劳动者倾向于选择隐性就业。劳动者通过在传统体制中保持“在职”，享受较高的社会保障水平，在市场经济中保持“就业”，获得较高的劳动收入，从而可得到两种体制的好处。隐性就业虽有其积极作用，但却会导致企业激励功能的进一步弱化，其消极作用也是很明显的。因此，有效解决再就业的核心是进行制度改革，创造有利于劳动力流动的制度条件，完善制度约束。第一，必须积极引导劳动者树立与市场经济相适应的就业观，丢掉“铁饭碗”思想，树立市场意识、流动意识，根据市场需求择业。第二，进一步改进和完善劳动合同制度，实行劳动优化组合，以分流安置企业富余人员，促进企业内部分配制度、保险制度配套改革，提高企业效益。第三，完善社会保障体系。主要是把企业从社会福利目标中彻底解脱出来，由社会承担失业救济与失业安置；同时扩大社会保障的覆盖面；提高保障的社会化服务程度；理顺社会保障管理体制。第四，大力促进全国劳动力市场的形成，利用市场机制、竞争机制合理配置劳动力资源。第五，努力提高劳动者的素质和技能，使劳动者能不断适应市场经济发展的要求。
（四）规范职业教育，发展职业培训
国外再就业的实践经验表明，对大批失业者实行“先培训、后就业”或“就业与培训一体化”的制度，有利于提高劳动者的素质和再就业能力，缓和再就业矛盾。改革开放以来，我国在发展职业教育和培训工作方面做了大量工作，初步形成了职业学校教育和职业技术机构培训的网络，为劳动者提高素质创造了一定的条件。但是，由于我国存在着“重仕途轻工匠，重文凭轻技能”的社会价值取向，受此观念的影响，社会对职业教育重视不够。表现为：政府投资少、鼓励少，使培训工作的软硬件严重落后；企业中存在重文凭轻水平的现象，如有的企业经营者只考虑短期效益，认为花钱搞培训不如花钱做广告；有些劳动者对自身素质要求不高，认为就业与培训是两回事。同时，职业培训内容与企业生产实际及岗位技能要求相脱节，加之没有建立起科学完整的资格证书制度，培训、考核与就业、待遇没有结合，因而缺乏培训的约束和激励作用。另外，职业培训市场混乱，举办职业培训只考虑经济效益，不考虑社会效益，有的地方办培训班科目单一，内容雷同，不适合企业的实际需要；有的培训班流于形式，出现了乱办班、乱收费、滥发证的现象。根据我国职业培训工作的现状及国外职业培训的经验，必须规范我国的职业教育，大力发展职业培训。第一，全社会，无论是政府、企业，还是劳动者个人，都要重视、关心和支持职业教育。职业培训不仅是企业行为，也是政府的责任，政府部门应制订出切实可行的职业技能开发发展规划，通过立法加强对职业培训工作的指导、服务和管理，同时应增加资金投入。企业、劳动者个人也应积极配合，增强就业风险意识和竞争意识，重视职业培训。第二，紧密结合就业和经济发展需要，形成覆盖城乡的职业培训网络，按照劳动力市场的要求确定职业培训的方向，根据劳动者的就业需要，灵活采用多种培训形式和方法。第三，结合劳动制度改革，建立激励、约束机制。一方面将职业培训与就业安排、工资、资金、晋升及福利待遇相结合，并给予政策上的优惠，激励劳动者积极参加培训；另一方面将职业培训与失业保障制度相结合，强制劳动者参加岗前培训和转岗培训。第四，建立严格的职业教育和职业培训的管理监督机制。主要是抓好考评队伍建设和考务管理，建立和完善职业技能鉴定社会化管理。第五，建立和完善国家职业资格证书制度，使职业资格证书成为反映劳动者技能水平的主要标志、劳动者供求双方签订合同的主要依据及生产和安全管理的重要工具。第六，实行城乡统筹开发原则，加强中
小企业和乡镇企业职工、妇女和残疾人等特殊群体的职业技能培训，逐步扩大职业技能培训的覆盖面。
（五）提高职业介绍的数量和质量
职业介绍是劳动力市场的中心环节，是促进就业走向市场的重要手段，是就业服务的龙头。经过十几年的发展，我国职业介绍工作已有了很好的基础，已建立了职业介绍的基本制度，组建了相当数量的城镇职业介绍机构。但是，从整体上看，我国目前职业介绍尚存在一些问题，主要是职业介绍机构总数相对较少，水平较低，信誉较差，介绍成功比例较小；有关职业介绍的政策法规不健全；劳动力市场的管理力度不够，存在侵害求职人员和用工单位正当权益的问题。因此，必须健全职业介绍，提高职业介绍的数量和质量。具体来说，第一，应简化创办职业介绍机构的审批程序，减少约束条件，在全国各省、市、县与乡镇普遍建立有固定场所的职业介绍机构；第二，重视就业信息的收集和转递，建立全国性的劳动者求职和企业用人信息库，实现全国职业介绍联网；第三，健全制度，实行优质服务，提高工作效率；第四，职业介绍应以社会效益而不以盈利为目的，对有些无基本生活保障的失业者应实行免费服务；第五，健全职业介绍的政策和法规，加强对劳动力市场的管理，保护用人企业和求职者的合法权益；第六，将职业介绍与职业培训相结合，优先介绍经过了职业培训、获得职业资格证书的劳动者就业，完善职业资格证书制度，使职业培训为劳动就业服务。根据国外的经验，我国的职业介绍应朝着集咨询、登记、职业培训、转岗介绍、直接安置于一体的方向发展，实行职业培训、职业介绍、职工流动、合同签订、社会保险、政策咨询等一条龙服务。
再就业工程是一项复杂的社会系统工程，需要各级政府、各有关部门通力合作和全社会的共同努力；同时，再就业问题具有长期性。因此，我们必须将长期战略性的决策与短期治理措施结合起来。这样，才能有效地解决再就业问题。