基础设施的自然垄断性与政府的角色，本文主要内容关键词为：垄断性论文,基础设施论文,角色论文,自然论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
专论
一、自然垄断理论及其进展
一种对自然垄断（natural monopoly）的错误认识在经济学界流行。在当代的市场经济国家中，政府有时需要控制某些行业的市场准入，限制行业内竞争。在某些情况下甚至只允许一家企业垄断地提供某一领域的全部产品和服务。许多人将这种由于政策限制造成的垄断当成自然垄断。事实上，上述由于政策限制造成的垄断虽然与自然垄断有一定联系，但不是经济学意义上的自然垄断。这种垄断主要是由于政府管制造成的，可以称之为“行政性垄断”，而自然垄断是由于行业自身性质“自然”决定的，在经济学中必须根据行业自身的特点来定义它。
传统经济理论用平均成本持续下降定义自然垄断。在非自然垄断行业中，单个企业随着产量的增长，其生产成本（边际成本和平均成本）先下降后上升，存在一个最佳经济规模。自然垄断行业则不然。在自然垄断行业中，企业的边际生产成本持续低于平均生产成本，平均成本随产量的增长持续下降，以致于单一企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和。如果在自然垄断行业中存在多个生产厂商，将提高企业生产成本，最终损害消费者利益。所以，在自然垄断行业中，最有利的状态是一家企业垄断地提供所有产品和服务。
西方经济学对自然垄断的认识在20世纪80年代发生过一次重要的变化。1982年，鲍莫尔（Baumol）、潘泽（Panzar）和威利格（Willig）用部分可加性（subadditivity，又译为次可加性、 劣可加性）重新定义了自然垄断。假设在某个行业中有n种不同产品，k个生产厂商，其中任何一个企业可以生产任何一种或者多种产品。如果单一企业生产所有各种产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，该行业的成本就是部分可加的。如果在所有有关的产量上企业的成本都是部分可加的，该行业就是自然垄断的。换言之，即使平均成本上升，只要单一企业生产所有产品的成本小于多个企业分别生产这些产品的成本之和，由单一企业垄断市场的社会成本依然最小，该行业就是自然垄断行业。平均成本下降是自然垄断的充分条件，但不是必要条件。
新定义扩大了自然垄断的范围。如上图所示。图中产量为q 的点是边际成本MC和平均成本AC的交点，也必然是平均成本的最低点。传统定义的自然垄断只包括q点左边，平均成本持续下降的情况， 而新的定义包括了q点和q点右边的情况。但是在两种情况下，自然垄断行业的性质略有不同，所以在新理论中，位于q点左边的情况被称为强自然垄断， 而位于q点及其以右的情况称为弱自然垄断。
强自然垄断行业的突出特点是产品定价存在两难选择。按照一般产品定价原则，一方面，为了维持企业良好的财务状况和可持续经营，产品定价不能低于平均成本；另一方面，根据微观经济学的基本理论，只有当价格等于边际成本时社会的总福利才会达到最大。企业的边际成本一般高于其平均成本，上述两条定价原则可以同时满足。但是强自然垄断行业的边际成本低于平均成本，这两条原则不可能同时满足。
弱自然垄断企业的边际成本不低于平均成本，不会面临两难定价问题，但是其垄断地位可能会受到新进入企业的挑战，能否长期维持垄断地位是个问题。弱自然垄断企业的边际成本高于平均成本，以边际成本定价则可以盈利。如果新进入该行业的企业以弱自然垄断企业的边际成本销售产品也能盈利的话，弱自然垄断行业中就难免会出现新的厂商。除非存在一组价格，使新进入者的利润为负，同时使自然垄断企业的利润为非负，那么这组价格则称为有承受力（sustainability）的价格，这样的弱垄断企业可以长期维持垄断地位。
强自然垄断行业中存在着“赢家通吃”（Winner takes all）的原则，在这些行业中已经占据垄断地位的企业不会受到新进入者的挑战。由于平均成本随产量的增加持续下降，占有较大市场份额的垄断企业容易制订有承受力的价格体系，使自己有钱可赚，而市场份额低的挑战者如果接受这组价格则无利可图。
二、基础设施的自然垄断性
目前经济学界研究的基础设施其实是指经济基础设施，即永久性的工程构筑、设备、设施和它们所提供的为居民所用和用于经济生产的服务。它包括：公用事业（电力、管道煤气、电信、供水、环境卫生设施和排污系统、固体废弃物的收集和处理系统），公共工程（大坝、灌渠和道路）以及其它交通部门（铁路、城市交通、海港、水运和机场）。
多数基础设施具有自然垄断性，这是由基础设施本身的性质决定的。
首先，经济基础设施的共同特征是高额的初始固定成本以及相对较低的可变运营成本，以致于多提供单位产品所增加的边际成本较低，而分摊到单位产品上的固定成本较高，后者显著高于前者。所以持续增加产量可以不断摊薄固定成本，从而持续降低平均成本。
其次，具有网络特性的基础设施更加明显地具有自然垄断性。对于这类基础设施，网络上的流量（交通、电力、通讯信号等）是衡量网络作用的最佳指标，而网络上的流量将随网络节点的几何级数增加。网络节点数量越多，边际投资收益越大。所以，在传统意义上，经济基础设施中的公用事业和交通部门是典型的自然垄断行业。一般情况下，在同一区域内，单个公用事业公司经营规模越大，其经营效率也越高，因为公用事业运营要求具有复杂、统一、完备的产品分配传输网络系统。例如，在水电气等能源网络中，能源生产设备的能力能否充分发挥，取决于整个网络将能源输送到千家万户的能力；而通讯网络中任何一个终端能够获得的利益，取决于整个网络中其它终端的数量。所以，对于具有网络特性的基础设施来说，整合（integration）是非常必要的。
基础设施的自然垄断性会随着科学技术的进步和市场规模的扩大发生变化。首先，在一般情况下，市场规模的迅速扩大有可能使单个企业的最佳生产规模相形见绌，从而使自然垄断行业失去自然垄断性。换言之，在任何一个行业中，企业都有一个最佳生产规模。一般情况下，这个企业最佳经济规模远远小于市场需求，以至于在市场达到均衡的时候，任何一个企业都只占有无足轻重的市场份额，不能形成垄断。但是，在自然垄断行业，单个企业的最佳经济规模接近甚至超过市场需求，单个企业垄断性地提供所有服务比多个企业竞争更为有利。所以，在行业技术水平不变的情况下，市场规模扩大可以使自然垄断行业成为竞争性行业。其次，技术进步往往能够扩大企业的最佳生产规模，使原本竞争性的领域产生自然垄断性；第三，替代技术的出现使细分的行业之间出现竞争。例如在电信业，有线电话网具有自然垄断性，而可移动蜂窝式无线通讯、微波通讯以及卫星通讯可与之发生激烈的竞争。在不同的能源之间也存在着替代性，所以尽管管道煤气和地方电网都是自然垄断的，但是由于它们相互之间存在的竞争大大削弱了其垄断地位。
三、自然垄断性的政策含义
自然垄断对自由资本主义的基本原则提出了挑战。如果任由自由企业制度和市场竞争机制发挥作用，自然垄断行业有可能出现一些不愉快的结果。
一种结果是市场竞争无法实现优胜劣汰，任何企业都达不到规模经济，恶性竞争持续不断。各企业为了扩大市场份额，纷纷将产品价格降到平均成本以下，因为价格即使低于平均成本，但只要高于边际成本，那么企业可以从边际产品中获得利润，部分抵补总体的亏损。由于企业连续亏损，增长乏力，很难持续扩大市场份额，获得垄断地位。行业平均生产成本因此大大高于规模经营的生产成本。
美国铁路建设史是恶性竞争的典型例证。美国的铁路建设在19世纪30年代和70年代两次经济萧条之间达到高潮。在19世纪40年代的十年中，新修筑并参加营运的铁路长度超过6000英里，在19世纪50年代的十年中，铁路的修筑超过了21000英里， 打下了密西西比河以东的陆路运输网的雏形。至1850年全国铁路的总长度已经达到9000英里。 至19 世纪70年代经济萧条来到时，已经投入使用的70000 英里铁路给全国提供了基本的陆上运输网，至1900年，将近20万英里的铁路投入了使用。铁路运力的迅速增加大大超过了需求。从满足当时对铁路运输的需求来说，许多新铁路并不需要修筑。铁路公司的经理们对此并非一无所知，这种过度修筑铁路的情况乃是庞大的合并过程的结果，是经理们对日益加剧的竞争的反应。过度修筑的铁路又反过来导致了更加激烈的竞争。自从1873年开始的经济萧条之后，铁路业进入了竞争时代，而这种竞争简直是毁灭性的。铁路业的运输固定成本非常高昂，在19世纪80年代占到总成本的三分之二。任何运费只需要高于可变成本就能为铁路公司带来一笔额外的利润。所以，铁路公司只要还有可用的货运车厢，就忍不住要用降低运价的手段争取运输量。
另一种结果是市场竞争达到了均衡，某个企业独占市场份额，达到规模经济，行业生产成本（与自然垄断企业的生产成本相等）大幅降低，但是无数其它企业被竞争淘汰，其“沉淀”成本因无法挪作它用而造成极大浪费。在19世纪80年代，美国铁路轨道的铺设长度超过了历史上任何其它年代，而在19世纪90年代，铁路企业的倒闭数也比任何年代还多。由于在相同城市间存在重复铺设的铁路，倒闭公司的固定资产价值大打折扣。
我国基础设施存量从总体上讲还十分薄弱，需要加大投资力度，但是在某些基础设施领域同样存在重复投资，很容易导致恶性竞争。例如，在珠江三角洲，有五个新完工或正在施工的新机场，相互之间的距离均不到200 公里。距离它们不远处还有一个投资巨大并刚刚建成的香港新机场。国际航班将只在它们五个之中的一个降落，大部分国内航班也只希望在这同一机场与国际航班相接。结果，五个机场中将有四个不能得到充分利用，致使本来可以有更多用途的人力、物力和财力资源被浪费。
诚然，用历史的眼光看，基础设施投资有可能超前，但很少过剩。当我们在百年之后评价上世纪美国的铁路投资的时候，一项评估报告表明，仅就降低货运成本而言，50年代和60年代美国用于公路的联邦投资的3／4都是合理的。我们也有理由相信，珠江三角洲的5 个机场总有一天会充分发挥其吞吐能力并获得经济回报。但是，从短期来说，在经济发展对某些基础设施的需求尚且较低，而对其它基础设施项目需求迫切的时候，局部个别基础设施的过于超前建设是不合理的。是经济效率的巨大损失。所以，在自然垄断行业中，与其让众多的企业互相竞争，导致重复投资和恶性竞争的不愉快结果，不如通过运用政府超市场的权力，使一家企业不经过竞争而直接获得垄断地位，降低竞争的代价。
政府对自然垄断行业的干预应该是两方面的。一方面，政府通过控制市场准入来减少自然垄断行业中的企业数目，限制自由竞争；另一方面，在对自然垄断行业实施行业准入的同时，政府还必须管制垄断企业的价格和服务质量，否则垄断企业有可能滥用其垄断权利，通过提高价格降低质量、限制潜在竞争对手等方式损害消费者利益。例如美国的电话电报公司（AT&T）曾经规定用户不得安装非该公司生产的任何设备，当时它垄断着全部长途电话服务和80%的短途电话服务。法院判决电话电报公司分拆是美国反垄断的里程碑。中国电信业中存在的资费和服务质量问题也和中国电信的垄断地位不无关系。政府应该对其市场准入政策造成的垄断承担责任。
然而，如果措施不当，政府对基础设施的管制将徒劳无益。乔治·斯蒂格勒在60年代初试图通过研究电力行业探讨测度管制效果的可行性，结果发现：政府对电力公用事业的管制没有任何显著的效果。为什么会出现这样的结果呢？斯蒂格勒作了两方面的解释：第一，单个供电系统还未拥有强大的长期的垄断力量。这一判断动摇了管制的前提。第二，管制机构不可能迫使公共事业在特定的产出、价格和成本的组合中经营。也就是说，管制机构达到管制目的的能力值得怀疑。例如，委员会发现成本已经下降，要求企业降低电费，于是就要举行各种听证会、讨价还价等等。等到降价决定通过时，生产成本实际上又降低了。可见，尽管自然垄断对市场机制提出的挑战为政府管制提供了理论依据，但是，对某一具体的自然垄断行业，政府是否应该管制、应该如何管制，需要具体问题具体分析，不可一概而论。自然垄断理论认为应该考虑以下两个问题：
第一，其它企业进入该行业有无障碍。这关系到对自然垄断企业提供的服务的质量和索要的价格是否有必要实施管制；
第二，自然垄断企业是否具有承受力，这关系到对自然垄断行业内的竞争是否有必要进行管制。
上述两个问题又将现实情况分为三种：第一种情况，其它企业进入自然垄断行业有不可逾越的障碍。在这种情况下，无论该自然垄断是强自然垄断还是弱自然垄断，垄断企业的行为都必须受到管制，特别是价格管制和产品与服务质量管制；第二种情况，其它企业进入该自然垄断行业没有障碍，而垄断企业对竞争不具备承受力。在这种情况下，不仅垄断企业的行为需要管制，而且该行业内的竞争程度也必须受到管制；第三种情况，其它企业进入该行业没有障碍，自然垄断企业对新来者的竞争也具备承受力。在这种情况下，没有必要对该行业进行管制，潜在竞争者的进入威胁将迫使垄断者制订盈亏相抵的价格（强自然垄断）或者边际成本价格（弱自然垄断），同时努力降低成本。
某些基础设施行业之间的替代性限制着自然垄断企业的行为。由于公路运输和铁路运输具有较强的替代性，所以，在公路网发达的国家，铁路行业的垄断是不足多虑的。同样的情况也出现在多种可替代的能源之间。如果电费过高，人们会转而使用煤气、燃油等其它能源。由于技术的进步，通过有线网提供的电信服务的垄断地位也面临来自移动网和微波通信系统的竞争。对于这些存在外部竞争的行业，政府与其费力分别实施管制，不如为其相互竞争提供方便。
四、政府在基础设施领域的角色
在基础设施领域，政府与其用管制取代市场机制，不如用有限的干预为市场机制在基础设施领域充分发挥作用创造条件，这是弥补市场缺陷的最佳选择。为此，政府应该做好以下四件事情：
第一，政府首先应该承担基础设施的发展前景预测和总体布局规划，并制订基础设施建设的中长期计划，消除市场机制的盲目性，为提高基础设施投资效率打下基础。私人企业和地方政府一般不愿也无力完成全局性的规划，然而良好的规划可以大大提高基础设施的投资效率。地方政府甚至主权国家之间基础设施的合作可以取得“双赢”的结果。例如：道拉斯—福特·沃斯机场属于得克萨斯州的道拉斯和福特·沃斯两个城市所有，但坐落在第三个城市艾尔维营；纽约州和新泽西州的港务局的主要设施建在新泽西，而三个机场却建在纽约。纽约州在新泽西州有一个海港，而新泽西州却在纽约有两个机场。如果说这种“双赢”策略在美国只是跨过了周界，那么在欧洲则跨越了国界。对德国举足轻重的大海港鹿特丹不在德国本土，而是在荷兰。德国人完全可以把汉堡当成他们的主要港口，通过一条运河与莱茵河相连，但这样做的后果是会使他们受到不良交通系统的限制。而鹿特丹与香港、新加坡齐名，是世界上屈指可数的良港。
中央政府简单地命令地方政府搞合作是行不通的。在完全市场经济的条件下要达到上述“双赢”的结果，必须建立一种激励地方政府间进行合作的利益机制。在当前地方政府仍然延续“争投资争项目”思路的前提下，应该适当提高中央政府的协调基础设施投资的能力，例如，应当适当保留计划经济时代的基础设施项目审批权。
第二，对于不符合基础设施投资中长期计划，而且必然导致重复投资和恶性竞争的基础设施项目，政府应该运用其超经济的权力及时制止。在投资体制改革尚未完成之前，过多下放投资决策权容易造成重复投资。例如，泉州曾是海防前线，国家投资不多，改革开放之初基础设施落后。虽经十几年发展，还是跟不上经济发展的需要。 福州至厦门的324国道，由南向北直穿市区，过境车辆和进出城车辆拥挤在仅16米宽的泉州大桥上。为了解决市内和桥面塞车的问题，1994年市政府决定在市区边缘地带再建一座跨江大桥，分流过境车辆。这一决定本无可挑剔。然而，由福建省政府和交通部联合投资的福（州）厦（门）高速公路与该大桥先后建成通车，几乎同时建成的两座大桥相隔竟然只有500米。 如此总体布局明显有问题，致使大桥没有充分发挥其承载能力。
第三，对于符合基础设施中长期投资计划的项目，应该尽可能地吸引民间资本参与其中，让市场机制充分发挥作用。经济效益好的基础设施项目比较容易吸引到民间资本的参与。无利可图的项目也可以通过良好的制度设计，吸引到民间资本。一个经常使用的方法是提供一定期限的经营特许权，并确定服务价格。该期限与价格的组合应该使民间投资有适当的利润。对于投资收益不足以吸引民间资本参与的基础设施项目，政府可以通过多种方式改善投资回报率。比较简单的作法是延长特许期限和提高收费水平。此外，基础设施项目的其它收益也可以用于提高基础设施投资回报率，例如由于交通基础设施建设而使沿线土地增值，其中未开发土地的增值可以用于补偿投资，沿线的广告设施也是未来的收入来源等。例如，公共汽车站是不能直接带来收益的财产，传统上只能由公共交通公司投资修建。其实公共汽车站全都位于居民流量相对密集而且经常停留的地方，非常有利于发布广告。所以，在一些条件成熟的地方，政府或者公交公司可以将公共汽车站台的设计、修建和命名权让渡给企业，特别是附近的优势企业，为企业提供树立形象的机会，同时将站台建成城市街道上的标志性建筑。
灯塔是民间资本参与基础设施建设的一个极具说服力的案例。一个多世纪以来，穆勒、斯奇维克、庇古、萨缪尔逊等不胜枚举的经济学家都曾以灯塔为例论证公共财政存在的必要性，以致于“一提起这个诗意盎然的例子，经济学者都知道所指的是收费的困难，这种困难令灯塔成为一种非政府亲力亲为不可的服务”。然而，只要政府灵活赋予收费权力，私人修建灯塔的效率一点也不低。根据科斯的研究，尽管英国政府授权领港公会专门管理海上事务，拥有建造灯塔并向船只收费的特权。但是，在1610年到1675年之间，领港公会一个灯塔都没有建成，而私人却建造了至少10座灯塔。到1820年，英国有24座公营灯塔，22座私营灯塔。在所有的46座灯塔中，有34座是私人投资建成的。后来政府开始收回私营灯塔。到1834年，总共56座灯塔中由领港公会经营的占42 座。 1836年，由于政府认为私营灯塔收费过高，于是通过了将剩余私营灯塔全部收回的法规，在6年之后彻底收回了私营灯塔。
对于确实无利可图的基础设施项目，政府也可以综合采用减免税、资产补偿和财政补贴等方式，吸引民营企业参与。成都市高新技术开发区创立了一个良好的案例。该区原隶属成都市武侯区，1998年正式被批准成为成都市的一个行政区。在从新建立一整套政府行政机构的时候，该区出于控制编制的考虑，决定将环卫清扫工作从政府职责中取消，由企业承包，并通过招标确定承包者。这一试验不仅成功控制了政府编制，还取得了意外效果：首先，政府从组织管理日常清扫工作中解脱出来，成为真正代表居民利益的监督者和执法者。该区环卫处仅有三名干部却并不忙碌，其日常工作是检查环卫状况和接受居民投诉，发现环卫问题即督促承包企业解决；其次，政府用于环卫的支出得到了控制，相对于旧体制来说，由于引入了竞争，效率有所提高，成本有所降低。可见，政府职能的成功转变是民间资本参与基础设施建设和经营的先决条件，政府在基础设施建设和经营中的作用应该重新定位。
第四，政府必须对基础设施领域的强自然垄断实施管制，防止垄断者滥用垄断权利损害消费者权益。美国电话电报公司（AT&T）垄断案就是一例。美国电信业的反垄断以法院对一起民事纠纷的判决为其开端。这起官司涉及一种装在电话机上帮助排除杂音的助讲器（hush-a- phone）。AT&T当时规定用户不得安装任何非该公司生产的设备， 因此通知用户和分销商，安装和使用该助讲器违反AT&T的规定。生产助讲器的小公司到法院起诉AT&T并获胜诉，法院判决AT&T无权干涉用户使用电话的方式，只要该方式不影响其它用户的使用。在英美法系中，这一判决在以后的类似案件中经常被援引。1969年成立的微波通讯公司（ MCI）成立， 在长话领域对AT&T构成竞争。AT&T在对MCI开放其短途电话网等环节滥用垄断权利， 阻碍MCI扩展业务。司法部多次指控AT&T违反反垄断法，AT&T最终于70 年代被迫自行解体。
垄断的基础设施厂商侵犯消费者权力的情况在我国也时有发生。据中央电视台报道，贵州省纳雍县自来水公司利用安装水表到户、抄表到户的机会，收取高额水表安装费并提高自来水收费，引起居民强烈不满。该公司要求各家各户无论是否已经安装了水表，均需缴纳100 余元购买或者更换指定厂家生产的水表，而水表在当地售价为28元。大面积安装水表之前，每户水费限额10元，之后该公司制订了如下的收费标准：三口或者三口以下的家庭每月最低缴纳水费12元， 超过三口每口增加3元，有卫生间和洗澡间的家庭每月最低缴纳22元。该公司的行为严重违反了价格管理部门的规定，损害了居民利益。在中央电视台东方时空节目将其曝光之前，该公司纠正了不法行为。
综上所述，要解决基础设施领域的问题，仅仅依靠市场制度或者政府都是行不通的。合理的解决办法是：在政府的适当干预下，充分发挥市场的作用。这是弥补市场缺陷的最佳选择。
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